舟山市无居民海岛分类保护研究

2022-01-17严镔镔陈洲杰刘宣茹

浙江海洋大学学报(人文科学版) 2021年5期

严镔镔陈洲杰刘宣茹

（1.舟山市自然资源测绘设计中心，浙江舟山 316021；2.浙江舟山市自然资源和规划局，浙江舟山316021）

海岛是一国国土的重要组成部分，是重要的地理单元。从人文地理学的分类角度看，海岛可以分为有人岛和无人岛。无人岛指的是没有居民常年居住的、在海洋中自然形成的陆地。[1]我国是海洋大国，岛礁数量众多且分布不均。作为我国领土的重要组成部分，无居民海岛在维护国家海洋权益、壮大海洋经济和拓展海洋发展空间等方面扮演着重要角色。[2]“海兴则国强民富，海衰则国弱民穷”[3]。浙江省是我国的海洋大省，海洋资源相对丰富，其中海岸线长度为6 486.24 千米，面积大于500 平方米的海岛数量有3 061 个，全省大约有2/3 的海岛坐落于舟山市附近。随着舟山市海洋经济的快速发展和陆地资源的约束趋紧，其对海洋资源与空间的依赖程度大幅度提高。无居民海岛及其周围海域蕴藏着丰富的渔业、矿产、旅游、岸线资源和海洋能源，为发展海洋经济提供了得天独厚的优势。因此，提高对无居民海岛重要性的认识，进一步合理推进对无居民海岛及其附属资源的开发、保护与管理，已经成为舟山市未来发展的重要方向。

开发无人岛，不能无人管理，更不能破坏性开发。2013 年7 月30 日，习近平总书记在主持中共中央政治局第八次集体学习时深刻指出，“推进海洋强国建设，必须提高海洋资源开发能力，保护海洋生态环境，发展海洋科学技术，维护国家海洋权益”。[4]因此，无居民海岛的合理分类保护不仅是一市一省的发展问题，更牵涉到党和国家的未来战略布局。舟山市作为我国东海开放的前沿阵地，如何在党中央的统一领导下发挥主观能动性，保护好周边生态环境的同时，重新构建海岛资源开发的新格局，推进海洋经济进一步发展，是当前舟山市亟待解决的重要议题。

一、国内外无居民海岛开发管理举措

世界上许多滨海国家都非常重视海岛的开发与管理，美国海岛管理部门[5]积极倡导海岛保护工作中的相互配合和交流。首先，在环境保护方面，其联合美国联邦紧急事务管理署、美国国家海洋与大气管理局、美国卫生和公众服务部等对关岛进行分职管理，高效开展关岛的相关保护工作。其次，美国的太平洋岛屿气候科学中心利用区域气候建模、编程等技术对关岛的生态系统进行远程成像和映射,研究前沿的关岛生态系统和物种生物学，从而对关岛特有的文化和科学资源进行保护管理。另外，密克罗尼西亚保护信托基金、太平洋组织秘书处等国际、地方组织的参与合作也对关岛的农业、渔业、可再生资源等多方面综合管理给予了支撑和保障。这种多元治理方式使关岛生态环境得到了有效保护。日本采用“孤岛治理”思想对边远海岛进行合理开发与保护，建立了相对集中且统一的管理体制和完善的政策体系，不仅设立了海洋综合管理机构，而且配备了以内阁总理大臣为代表的较高规格管理人员。日本于2008 年到2013 年先后出台了《海洋基本法》《离岛振兴法》《海洋基本计划（2013—2017）》等多项法律和政策，逐步构建起了包括孤岛（也称离岛）在内的日本离岛管理政策体系。[6]马尔代夫作为一个以旅游业为主的海岛型国家，其成功的海岛开发经验和做法被誉为“马尔代夫模式”。[7]马尔代夫拥有一套严格的海岛开发计划，在国家批准海岛开放前，相关部门委员会对海岛的位置、面积、地理、地质、地貌和资源生态状况进行考察，进行科学论证并出具相关建议书，交由马尔代夫国家旅游部；采取“整岛开发”的模式，最大程度减少对原有环境的破坏；通过签署旅游法、指定海岛旅游管理机构、成立国家旅游部等方式，维护马尔代夫的海岛旅游信誉与秩序。

我国海岛资源丰富，2010 年3 月1 日《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》）的颁布和实施是我国海岛保护管理的一个里程碑，此后全面推进海岛保护规划、加强无居民海岛保护与利用成为落实《海岛保护法》的主要任务。山东省以生态保护为主，一方面注重海洋环境保护，为了维护脆弱的生态环境，山东省政府及各级相关部门多次强调岛群的可持续性发展。[8]山东省海洋与渔业厅对无居民海岛建筑物的高度和密度做出了详细、严苛的规定，尽可能为树木及花草的种植创造更多的空间。另一方面注重无居民海岛野生动物保护，山东省已经建立了10 个海洋保护区，包含4 个国家级保护区、4 个省级保护区和2 个市级保护区。广东省以特色绿色旅游为导向，明确开发与保护并重的基本原则，科学合理地管理无居民岛屿。广东省政府[9]建立监测平台实时监控岛上生态环境变化，依据环境承载力合理、有序地开发无居民海岛。在发展特色旅游业时，坚持“因岛制宜”的原则，不仅突出海岛原有特色文化，还可以避免大规模的商业开发对海岛生态的影响。总体而言，我国无居民海岛开发起步较晚，虽然在“海洋强国”战略的大背景下，各临海省份均取得了一定成果，但相较于美、日等滨海发达国家，在海岛资源评估、海岛开发政策的制定、海岛开发技术的利用和海岛生态资源的保护等方面仍存在一定差距。

二、舟山市无居民海岛开发现状

我国在2009 年到2012 年进行的第二次全国海域地名普查结果与近年海岛开发利用情况联合表明，当前舟山市辖区内共有海岛2 091 个，其中有居民海岛141 个，无居民海岛1 950 个。当前舟山市区域内约有494 个无居民海岛进行了程度不一的开发，被开发的岛屿分散于舟山市不同区域，具体见图1。

图1 无居民海岛开发分类统计

（一）安全设施开发

舟山无居民海岛中，航标、灯塔、桥墩等基础设施工程用岛共有181 个，如定海的老虎山屿作为跨海大桥桥墩基础，是舟山连岛工程的重要保障；嵊泗里泗屿、普陀鹊尾礁等岛屿上均设有灯塔，是通航安全的重要保障。安全设施的开发为舟山市大力发展海洋经济奠定了坚实基础，不仅构建了安全的岛际交通圈，而且为海洋产业营造了良好的环境。

（二）港口设施开发

舟山无居民海岛中，修建堤岸、防波堤、码头等港口设施工程用岛共有72 个，如岱山高亭小竹山屿、定海小五奎山岛、普陀铜钱山屿、嵊泗筲箕岛等部分面积相对较大的无居民海岛，依托其良好的岸线资源与前沿水深条件，进行了港口航运资源的开发。

（三）农业开发

舟山无居民海岛中，农林牧渔业用岛232 个，部分无居民海岛拥有较好的淡水、土地、植被、滩涂等资源，被用来从事生态放牧、养殖、林木种植、海水养殖、海洋捕捞等活动，部分海岛渔农村还拥有海岛林地所有权证和林地使用权证。据统计，截至《中华人民共和国海岛保护法》颁布前，舟山市共发放林权证256 个，土地（房产）证6 个，如定海周家园山、普陀山礁头屿等。

（四）旅游业开发

近年来，舟山市依靠独有的滨海自然风光大力发展滨海旅游业，旅游发展盈利直线上升。在利益的驱动下，由于部分无居民海岛紧靠旅游景点，天然风光秀丽，已经或将被开辟为旅游景点。如普陀区的悬山后门山岛、悬鹁鸪山岛、嵊泗县的里小山屿等。

（五）商业开发

围填海工程导致无居民海岛消失，根据第二次全国海域地名普查（2012 年）结果显示，舟山市无居民海岛数量为1 950 个，而在《浙江省海岛保护规划（2017—2022 年）》中，舟山市无居民海岛数量为1 944 个，减少了6 个，这主要因为在2012 年到2017 年间开展的围填海工程造成了海岛的消失。消失的无居民海岛有普陀区的凉帽棚山、盛家岙小山、六横石城礁；岱山县的鸾凰山屿、鼠浪湖西南大岛；嵊泗县的小黄石礁。

三、舟山市无居民海岛保护措施

近年来，舟山市委市政府高度重视无居民海岛保护相关工作，坚持无居民海岛生态保护优先，以陆海统筹推动海洋经济发展，通过配套的立法细则和具体、可操作性强的行政措施对无居民海岛进行保护，取得了阶段性成绩。

（一）建立海洋保护区

国外目前针对海岛生态修复工程分类方面的研究较少，主要仍停留在研究阶段。[10]以我国于1995 年颁布的《海洋自然保护区管理办法》，舟山市《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》为基础，同时借鉴海南省三亚珊瑚礁自然保护区、广西红树林生态自然保护区的相关经验，再结合舟山市海洋自然保护区与海洋特别保护区的自身特点，重点开展无居民海岛保护工作。

当前，舟山市已建立海洋生态自然保护区4 个，其中包括滨海湿地鸟类自然保护区1 个（定海五峙山列岛省级鸟类自然保护区）；生态海洋自然特别保护区3 个（2 个国家级自然保护区为普陀中街山列岛海洋特别保护区和嵊泗马鞍列岛海洋特别保护区，1 个省级自然保护区为舟山市东部省级海洋特别保护区）。在已经建立的海洋生态自然保护区中包含有各种海岛443 个。

（二）重视对领海基点海岛的保护

舟山市高度重视对涉及海洋权益和国家主权的无居民海岛的保护工作，严格执行国家对于领海基点的保护政策，对境内的海礁（泰薄礁、东南礁）、两兄弟屿这两个领海基点所在地的海岛，划定保护范围，采取严格保护措施，并积极开展相关维护、巡查等工作，切实保障了领海基点岛屿的环境完好。

（三）开展生态修复

舟山市全面贯彻落实《海岛保护法》中海岛保护的有关规定，对部分在《海岛保护法》颁布前因石料开采等原因遭到破坏的无居民海岛开展了边坡修复、增加客土、种植草木复绿等生态修复工作，使海岛景观、生态大有改观，起到了良好的生态修复和无居民海岛保护试验示范作用。主要工程有舟山市对面圆山海岛生态修复及生态化开发示范工程、周家园山海岛生态建设实验基地项目等无居民海岛整治修复工程等。

（四）设置海岛名称标志石碑

全国海域海岛地名普查海岛名称标准化之后，海岛名称标志石碑的设置工作逐步开展。舟山市自2011年开始按标准、分批次给无居民海岛颁发“身份证”，其中包括富翅岛、大竹屿岛、东垦山等，结束了一些海岛有岛无名、有名不规范、有名无标志的历史。这推动了海岛名称标准化进程，维护了国家海洋权益，也促进了海岛保护工作的实施。

（五）编制海岛保护规划

《舟山市海岛保护规划（2017—2022 年）》（以下简称《海岛保护规划》）的编修和出台，为舟山市统一、有序地对无居民海岛进行分类、治理、管控和开发提供了行动蓝本。自2016 年10 月31 日浙江省人民政府批准《海岛保护规划》以来，舟山市政府联合市县两级海岛管理规划相关单位进行工作衔接与落实，对无居民海岛进行了全方位和多层次的划分。其中按照空间管控机制将功能机制、地理分布、同源性等作为分类指标，对无居民海岛按照保护类型岛群和行政区岛群两大类进行划分；另外考虑到区域的当前经济水平和未来国家发展战略，按照海岛功能的差异将无居民海岛划分成6 大类，具体见图2。

图2 舟山市无居民海岛分类体系

四、舟山市无居民海岛保护存在的问题

虽然舟山市在无居民海岛的保护中取得了一定成效，但是仍存在管理手段落后、权责分配不明确、海岛开发审批流程繁琐等一系列问题。这些问题能否得到有效解决，对促进舟山市无居民海岛的规范化、法制化管理和海岛经济的持续、稳定、协调发展具有重要意义。

（一）海岛保护力度不够

由于社会经济发展需求增大，以及对部分小型无居民海岛保护的重要性认识不够，同时无居民海岛开发利用审批监管不够严格规范等多方面因素，造成了《海岛保护法》颁布后仍存在程度不一的无序用岛现象。由于无居民海岛的各级管理单位组建时间不长，监管力度没有具体标准，特别是对偏远无居民海岛的监察不容易及时落地，暴露出《海岛保护规划》与相应机构管理职能脱节的严重问题。

（二）海岛生态本底资料不足

目前舟山市对无居民海岛的调查主要有2011 年开展的第二次全国海域地名普查，以及2017 年开展的海岛岸线调查，虽然收集和基本摸清了全市无居民海岛数量和海岸线现状，但主要调查内容也仅涉及海岛的形状、位置、岩石、植被等。目前已开发的无居民海岛中，存在对用岛性质、用岛类型、用岛区块面积、权属现状、开发利用强度等信息了解不足等问题，未形成海岛完整的生态系统和生态承载情况评估报告。

（三）海岛管理技术手段落后

目前大部分无居民海岛的监视监测管理仍只靠传统的人工巡查，因此对地域相对偏远的海岛难以做到及时监察。如何利用现代科技建立海岛监视监测管理系统，增加海岛管理技术支撑，改变海岛管理技术手段落后的现状，成为今后海岛管理的一个重要方面。对于国家领海基点、生态海洋自然特别保护区等一批岛屿的管理，仅仅依靠人工巡查难以达到全天候、全方位的监测，更需要持续的动态远程视频监控系统来支持。

（四）无居民海岛开发利用审批难，成本高

当前舟山市海岛旅游产业发展迅猛，能源化工产业向海岛转移趋势加快，舟山市迎来重要的历史发展机遇。根据当前的海岛管理政策，开发无居民海岛必须向省级以上相关单位报备申请，由此面临审批权力集中、审批过程繁琐等问题。无论是对《海岛保护法》颁布前的一些违规行为进行纳规还是审批新的用岛需求，市级相关海洋管理部门均无权直接进行审批，这造成无居民海岛在实际开发审批过程中审批层级高、审批周期长等问题，进而造成开发单位用岛成本高的问题，成为制约舟山市海洋经济发展的掣肘。现阶段应处理好加快发展和生态保护之间、涉及民生的特殊基础设施用岛和加快审批之间的关系，合理保护无居民海岛资源，达到海岛生态保护与经济绿色发展之间的动态平衡。

（五）无居民海岛权益复杂，矛盾不易调节

根据我国《海岛保护法》规定，无居民海岛全部为国有，但由于历史原因，舟山市部分无居民海岛已核发土地证、林权证、渔业养殖证等。这些权属主体的转换和利益补偿等历史遗留问题一直没有得到妥善解决；另外，部分无居民海岛还涉及军事设施，虽已废弃，但拆除工作不易，无法开展整治修复工作。这些问题对无居民海岛的后续开发利用和保护均造成不利影响，因此应尽快对历史问题的解决作出专门规定，以填补无居民海岛开发制度建设中的空白，保障上述问题的公平妥善解决。

五、舟山市无居民海岛保护与利用的建议

为适应舟山群岛新区的发展，需要进一步巩固无居民海岛的战略地位与法律地位，保障国家权益与国防安全，大力推进海洋生态文明建设，保护舟山市无居民海岛及其周边海域生态系统。

（一）加强顶层设计

坚持前瞻性、全民性和层次性原则，进一步完善海域海岛海岸整治修复规划。[11]无居民海岛的开发利用和保护是一项复杂的系统工程，具有政策性强、牵涉面广的特点，涉及国土、海洋、渔业、农林、水利、环保、旅游、公安、交通、港务、海事、民政和国防等多个领域，必须统筹兼顾，改变分头管理、都管都不管的管理现状，强化无居民海岛的开发利用管理职能。舟山市自然资源和规划局应充分发挥自然资源保护和管理作用，统筹解决涉及海岛保护和开发利用方面的问题，牵头建立涉岛部门间的综合协调机制，协调好与环保、旅游、交通、农业、林业等部门关系；抓紧研究制定出台舟山市无居民海岛管理暂行规定，明确综合协调机构和统一管理机构设置，赋予其相应的职能和权限；真正把无居民海岛管理工作纳入法制化轨道，促进无居民海岛资源的有序、有度、有偿，合理、合规、合法开发和可持续利用。

（二）完善规章制度

根据国家《海岛保护法》和其他相关的法律、法规，舟山市海洋行政主管部门应会同有关部门加强无居民海岛法规体系建设，实行依法治岛，确保海岛法律、法规的贯彻实施，促进无居民海岛资源有序、有度、有偿开发和可持续利用，推动无居民海岛开发持续、稳定、健康地发展。海岸带保护规划应充分与国土空间规划、海岛保护规划、港口总体规划、城市发展规划等相协调，按照区位及资源环境承载能力和经济社会发展需求，统筹全市的海岛资源开发和保护，同时明确产业发展、城市建设和生态保障要求，构建各具特色、功能互补的海岸带保护与利用新格局。

（三）加快解决权属问题

当前舟山市自然资源和规划局应进行地毯式的海岛生态损害调查，掌握无居民海岛开发状态的最新数据，为接下来针对海岛生态机制的修复和权属问题的划分提供有效行动指南。当前无居民海岛的权属划分问题大概可以分为两类：第一类是《海岛保护法》颁布之前，舟山市相关部门依据《中华人民共和国农村土地承包法》颁发证书，例如林权证、土地证等，尽管某些证书的形式不太规范，但因依法颁发而具有法律效力；第二类是权益人在没有取得合法证书的前提下已在海岛进行了长期的生产活动。建议舟山市自然资源和规划局联合多部门对海岛历史权属进行摸底排查，充分了解和掌握海岛实际权属情况和开发现状，采取立法方式明确解决权属问题。

（四）加强动态监测

舟山市自然资源和规划局应带头并督促县区定期或不定期对无居民海岛开发利用情况进行全面检查，加强对无居民海岛的巡航执法检查和动态监管力度，定期组织开展基础调查和经常性监测工作，及时掌握海岛生态系统和生物多样性变化趋势，加强对非法利用无居民海岛及其周边海域、擅自变更海岛用途等行为的监管，并根据相关法律、法规联合海洋行政执法部门对相关责任人进行处罚。

为此，建议建立无居民海岛动态监管网络系统，提高海岛管理信息化水平。加强推进舟山市无居民海岛智能管控工作，梳理海上综合治理的难点、痛点，健全无居民海岛动态监控制度，完善无居民海岛智能管控方案，推动形成海陆共建、共治、共享的新格局。

（五）继续开展整治修复

结合无居民海岛生态损害调查结果，对水土流失、海岸线侵蚀、环境退化等较严重的海岛进行整治修复和保护。积极开展保护范围内受损的动植物群落以及具有重要生态功能的沙滩、泥滩、礁石滩的生态修复。通过无居民海岛整治修复工程的实施，恢复海岛自然属性，修复岛礁资源，改善海岛及周边海域生态环境，维护海岛典型生态系统稳定性和物种多样性。