构建新格局下粮食安全体系

宋洪远 何可

民为国基，谷为民命。粮食安全既是国家经济社会稳定运行的重要前提，又是维护国家主权安全的坚实基础。保障国家粮食安全是一个永恒课题，要常备不懈、防患于未然。当今世界正经历百年未有之大变局，在新一轮科技革命快速发展的同时，经济全球化遭遇逆流，粮食生产与贸易的均衡格局被打破，全球粮食安全风险陡增。在此形势下，我国提出了深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局的破局之策。如何利用“双循环”内外兼修，保障国家粮食安全，已成为当前亟待解决的重要课题。

一是粮食系统韧性亟待提升。粮食系统韧性是指粮食系统在遭遇外部冲击时的风险抵御能力，以及在遭受损害后的自我恢复能力。在各类黑天鹅、灰犀牛事件愈加频发的背景下，我国粮食系统的应急保供能力、抵御灾害能力和灾后恢复能力亟待提升。例如，新冠肺炎疫情发生后曾出现短期内农资供应偏紧，对春耕造成了一定的影响。

二是粮食产业高质量发展更为迫切。推进粮食产业高质量发展，是“双循环”新发展格局下扩大内需战略的本质要求。我国进入中等收入国家行列后，城乡居民消费结构不断升级，广大消费者对粮食和重要农产品的需求已经从“吃得饱”“吃得好”转向“吃得有机”“吃得低碳”，粗糙劣质的粮食无法满足人民群众的美好生活需要。倘若有机、低碳粮食依赖进口，则不仅会对国内市场形成严重冲击，而且在疫情、极端天气等重大灾难时容易受制于出口国。由此，践行新发展理念，推动粮食产业由总量扩张向质量提升转变，突出粮食产业低碳化、优质化、特色化、品牌化，方能在“双循环”中更好地满足人们对美好生活的需要，把握住国家粮食安全的主动权。

三是粮食贸易安全需要加强防范。我国在国际粮食市场的发展长期受到一些杂音和噪音的干扰和影响，严重阻碍了中国的正常粮食贸易和对外开放水平的提升。同时，要“跳出粮食看粮食”，粮食世界贸易既面临着倾销危机，也面临着限制出口危机。就前者而言，发达国家可通过倾销农产品导致发展中国家爆发农业危机；就后者而言，在疫情发生后，部分国家为了优先保证本国粮食安全而限制粮食出口，造成了国际粮食市场的小范围恐慌。开拓合作共赢新局面，强化粮食贸易安全在“双循环”背景下显得日益重要。

一是粮食产业内循环不畅。从生产端来看，由于不少耕地被用于种植经济作物，加之二、三产业对土地的占用，导致土地资源供给受限，进而使得粮食种植面积的提升空间有限；同时，我国现阶段人口老龄化加重，农村人口比例失衡，留守人口无法快速掌握现代化的农业生产技术，也无法适应现代化农业生产方式。从需求端来看，“碳达峰、碳中和”理念已深入人心，追求粮食和重要农产品的绿色低碳属性逐渐成为新的消费风尚，但当前绿色低碳农业的发展不尽如人意。从流通端来看，仓储物流设施智能化、自动化程度有待提升，不利于缓解粮食供求结构性矛盾；粮食产业链各个环节都存在着不同程度的损失和浪费，完善“产购储加销”协同机制势在必行。

二是粮食产业外循环受阻。从国际贸易方面来看，受到新冠肺炎疫情、全球气候变化等因素影响以及贸易保护主义的冲击，部分粮食贸易出口国优先考虑本国利益，主动采取措施限制粮食贸易，导致国际粮食供给总量减少，市场价格上升明显。联合国粮农组织的数据显示，2021年5月粮食价格指数高达127.1，创10年来新高。尽管7月下降至123.0，但总体上仍然处于高位。从技术方面来看，我国粮食产业的“芯片”——種子发展也面临短板。不少发达国家已在种业领域注册申请了大量专利，构建了技术壁垒。从交流方面来看，过去几年中，发达国家采取的单边主义、贸易保护主义对国际农产品贸易、粮食领域科技人才的交流与合作造成了严重损害。

（一）通过“内循环”确保粮食安全。

一是藏粮于地，严守耕地保护红线。首先，要增强全国土地利用总体规划的约束力，坚决遏制耕地“非农化”，严格管控“非粮化”；以建立健全“划、建、管、补、护”长效机制为重点，贯彻落实永久基本农田特殊保护制度。其次，要以轮作为主、休耕为辅为基本原则，促进耕地生态环境的改善和农业资源的永续利用。最后，要促进种地养地结合，统筹考虑种养规模和环境消纳能力，积极扩大种养结合循环农业试点范围，处理好抓生产与保生态的关系，使藏粮于地战略真正落到实处。

二是藏粮于种，助力粮食产业高质量发展。首先，按照2021年的中央一号文件“打好种业翻身仗”的要求，落实《种业振兴行动方案》有关精神，进一步保护和利用好种质资源，做到应保尽保、有序开发。其次，尽快启动种源“卡脖子”技术联合攻关。可通过构建“研发团队+研发平台+企业”协同创新机制，整合全国高校、科研院所、企业的优势力量，强化主要粮食作物、特色经济作物等核心技术的研发工作，尽可能培育一批具有自主知识产权的突破性成果。最后，提升种业企业核心竞争力。按照领军型企业、差别化特色企业、专业化平台企业3个类别，有针对性地出台激励政策，推动各类资源、人才、资本有序向企业聚集，帮助企业搭建商业化育种体系。

三是藏粮于智，增强粮食系统韧性。一方面，构建粮食产业大数据平台，建立健全粮食产业灾害预警与防治体系。以物流仓储智能化、风险预警常态化为主线，进一步探索物联网、智联网、大数据、云计算等新一代信息技术在粮食产业中的应用广度和深度，推动粮食产业由电脑代替人脑、机器代替人力，实现对粮食生产全过程、全覆盖的动态监测，提高粮食系统防范自然风险和市场风险的能力。另一方面，抓住粮食进口受疫情影响正经历大调整的“机遇”，加速推进国内粮食产业向气候智能型转变，提升气候变化适应能力和灾后恢复能力。例如，在粮食生产功能区，以灌排水与节水设施为重点，进一步推进高标准农田建设；在旱作区，以蓄水保墒、抗旱抗逆为重点，进一步提高农田水资源利用效率。

四是藏粮于民，提升粮农种粮积极性。首先，进一步完善粮食和重要农产品市场调控政策，综合考虑粮食生产成本、种粮机会收益、国际市场粮价等因素，合理制定最低收购价。其次，进一步扩大粮食作物完全成本保险和种植收入保险的实施范围，增强种粮农民抵御风险的能力，并稳定其收益。最后，可基于“政府+市场”的方式，鼓励对农业生态环境资本进行价值评估，建立生态环保成果的交易市场（如实施低碳技术发展低碳农业需要建立碳交易市场，流域上下游地区需要建立水权交易市场等），实现对种粮农民收入的生态补偿。

（二）通过“外循环”确保粮食安全。

一是优化粮食进口贸易格局。一方面，用好用足WTO框架下的支持和保护措施，完善粮食进口关税配额。既要适度提高非国有贸易进口配额的比重，为民营粮食企业的发展创造更大空间，又要适当增加高端粮食产品的配额量，满足消费者对有机、低碳、营养粮食的需求。另一方面，推动进口渠道重心从传统的欧美国家转向“一带一路”沿线国家和地区。可通过建立和培育多元化的伙伴关系，构建多元化的粮食供应渠道。在此基础上，深化与具有地缘优势与政治互信的“一带一路”沿线国家和地区的合作，从而保障粮食进口来源渠道的稳定性，实现高效稳定的国际粮源供应。

二是推动粮食企业由“走出去”向“融进去”转变。首先，深化与“一带一路”沿线国家和地区在粮食领域的经贸合作，为培育国际大粮商，鼓励和支持国内粮食企业“走出去”制定中长期发展规划。其次，加强收储、仓储、港口、船运等战略性物流通道建设，进而在粮食产能消化、粮食加工等方面寻找合适的合作伙伴，积极推动粮食加工“走出去”。最后，充分尊重“一带一路”沿线国家和地区多元文化，主动加强文化交流，積极寻找国内粮食企业的企业文化与“一带一路”沿线国家和地区风俗习惯、价值观念的契合点，推动粮食企业由“走出去”向“融进去”转变，从而更好地发挥出我国国际大粮商在保障国内粮食基本供给上的重要作用。

三是推动构建全球粮食安全命运共同体。首先，继续深入推进南南合作，积极参与涉粮国际组织的倡议和活动，为实现联合国2030年可持续发展目标作出积极努力。其次，立足国际视野，通过践行《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》和《中国落实2030年可持续发展议程进展报告》，为其他国家落实粮食安全保障任务提供中国智慧、中国方案，提升对国际粮食市场和价格的影响力。最后，推动构建稳定良好的粮食国际市场新秩序。尤其是在新冠肺炎疫情全球大流行期间，我国要进一步推进国际抗疫合作，并借此契机构建全球粮食安全命运共同体，合作提升全球粮食供应能力的稳定性，增强全球粮食系统韧性。

（摘自2021年12月7日《经济参考报》。作者单位分别为华中农业大学乡村振兴研究院、经济管理学院。本文是国家粮食和物资储备局专项课题“中国粮食国际竞争力比较研究”的阶段性研究成果）