房地产税改革试点加速

万宏蕾

稳妥推进房地产税试点扩围有助于从需求侧影响房地产市场， 降低住房“ 投资属性”，缓解市场供需矛盾，平稳市场预期，防范和化解金融风险，促进经济平稳运行

2021年末，中国人大网发布了财政部部长刘昆于2021年10月19日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上对《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定（草案）》（以下简称“草案”）的说明和全国人民代表大会宪法和法律委员会对草案的审议结果报告。

这是官方首次对房地产税试点改革做出详细解释，“意味着此前对于房地产税是先立法再改革，还是先试点再立法的争论，已经有了明确的选择，房地产税改革路径已然清晰。”中国政法大学财税法研究中心主任、中国法学会财税法学研究会副会长施正文告诉《瞭望东方周刊》。

实际上，2021年以来房地产税改革已明确按下加速键。

2021年5月11日，财政部、全国人大常委会预算工委、住房和城乡建设部、国家税务总局负责人在北京主持召开房地产税改革试点工作座谈会。与此前“房地产税立法和改革”表述不同，这次座谈会首次将“试点”二字加进来。

目前，市场上有大量存量房源，稳妥推进房地产税试点扩围有助于从需求侧影响房地产市场，降低住房“投资属性”，缓解市场供需矛盾，平稳市场预期，防范和化解金融风险，促进经济平稳运行。

“这时就已经释放出强烈的信号。”施正文说，“通过试点积累经验，为向全国推开创造条件，这样的改革路径是积极、稳妥、科学的”。

10月16日出版的第20期《求是》杂志发表习近平总书记重要文章《扎实推动共同富裕》，指出“要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”。

一周后的10月23日，第十三届全国人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。

一系列动作意味着，经过十多年讨论的房地产税已经到了实质推进的阶段，其在部分城市试点落地已指日可待。

从房产税到房地产税

《草案》内容“一方面显现出中央积极稳妥推进房地产税立法和改革的决心，另一方面也通过及时披露草案内容和各方意见，避免市场过度解读，平稳市场预期，降低未来房地产税试点深化扩围的难度”。中指研究院常务副院长黄瑜告诉《瞭望东方周刊》。

早在2003年10月，党的十六届三中全会就提出“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”，这是中央第一次释放出对个人住房保有环节征税的信号。物业税这一提法一直延续到2009年，由于与物业费表述相近，很容易被大众混淆，此后不再使用。

2010年5月，《關于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》明确指出，要逐步推进房产税改革。此后，房产税取代物业税成为个人住房保有环节税种。

经过近一年讨论，2011年1月，经国务院常务会议同意，上海市、重庆市开展了个人住房房产税改革试点，对居民自住房屋征收房产税。“这是房产税首次针对居民住房征收，其目的是向‘对保有环节的个人住房征收的财产税方向发展。”施正文说。

上海试点主要针对新购住房，重庆试点主要针对高端住房和非本地新购住房，两地都设立了较高的免征额。

试点后，上海、重庆房产税收入绝对量有所增加，但其占地方税收比重仍然很低。据统计，2020年上海房产税收入199亿元，占其税收收入的3.4%;重庆房产税收入为72亿元，占比为5%。这一数据还包含了个人经营性房产税和企业经营性房产税收入，如果仅算个人的住房房产税，占比还要更低。

此后，中央也提过扩大个人住房房产税改革试点范围，但始终没有真正落地。

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，正式将个人保有环节税种明确为“房地产税”。

从物业税、房产税再到房地产税，这一税种三次易名。“房产税和房地产税，二者虽然都是对个人住房保有环节征税，但房地产税需要整合现有房产税和城镇土地使用税两个税种，一字之差存在较大差异。”施正文说。

2018年3月，李克强总理代表国务院在十三届全国人大一次会议上作《政府工作报告》，强调要“稳妥推进房地产税立法”。

本次《草案》提到，2013年以来，全国人大常委会预算工委、财政部会同有关方面积极推进房地产税立法工作，取得阶段性成果。建议“先深化地方试点、再国家统一立法”，由全国人大常委会依法授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，为稳妥推进改革试点提供法律保障。

民建中央经济委员会副主任马光远撰文称，在立法短期内难以出台的情况下，通过试点为房地产税立法积累经验是最好的选择。试点也意味着，过去“立法先行、充分授权、分步实施”的原则会灵活变通。

“客观来讲，当前我国房地产税立法依旧面临一些障碍和难点。”黄瑜分析，从前置条件来看，虽然当前我国已基本实现全国不动产联网登记，并通过土地出让金由税务部门统一征收深化税收征管体系改革，但全国统一住房评估标准和系统尚未建立，税务部门缺乏对个人和家庭直接税的征税经验，现行税收征管法需要适当调整修改，配套的税收制度改革亦需同步推进。

房地产税收对住宅用地出让金存在部分替代作用，短期替代效果较弱，中长期有利于地方降低土地财政依赖度，推动地方土地供求规模趋于合理，引导库存处于合理区间。

此外，“房地产税制设计也存在征收范围、免征条件、税率水平、税收优惠等难点，不合理的设计或将带来误伤和抗税等风险。”黄瑜分析，“房地产税立法工作仍将是中长期任务，需要循序渐进和稳妥推进，中央短期内的重点工作是对试点城市深化扩围，为未来房地产税立法积累经验”。

会如何落地？

财政部部长刘昆在上述《草案》说明中表示，在总结上海市、重庆市个人住房房产税改革试点经验的基础上，结合新形势新情况，进一步深化房地产税改革试点，可以发挥试点对整体改革的示范、突破、带动作用，强化房地产调控需求侧管理，稳定市场预期，也为今后全国统一立法积累经验、创造条件。

相比此前上海、重庆两地的房产税试点，施正文分析：“新的房地产税试点将有较大调整和突破，要按照国际通行房地产税的定位和税收要素来设计。”

根据《草案》第三条，国务院按照积极稳妥的原则，统筹考虑深化试点与统一立法、促进房地产市场平稳健康发展等情况确定试点地区，报全国人大常委会备案。

“这一原则既适用于确定试点地区，也适用于确定试点时间。房地产税具有健全地方财税体制、推进社会治理、调节收入分配等多种功能，但短期最需要的是赋予其对房地产市场的调控功能——引导住房合理消费，防止房地产炒作，抑制房价过快上涨。”施正文分析，“从推出时机来看，必须考量其对房价产生的影响，根据市场变化来相机决定”。

2021年12月召开的中央政治局会议和经济工作会议都要求2022年经济工作坚持“稳字当头、稳中求进”，而房地产作为国民经济支柱产业，必须发挥经济稳定器的功能。

“《草案》公布后，国务院试点办法的公布时机可能在2022年两会之后。”施正文说，“正式试点推出需要地方制定实施细则，具体开征还需要开展房地产评估等前期工作，因此预计2022年不会实际开征，最快也在2023年，或许在2024年”。

“我认为这个时间节奏可以让社会各方面准备得比较充分。实际上，在正式开展试点工作之前，上述授权决定通过后，就已经通过对房地产市场预期的影响而开始发挥积极作用。”施正文分析。

除了推出时机，哪些城市有可能第一批试点？

“第一批试点城市要有代表性。我认为主要在一线城市。比如，上海，还有浙江、江苏、广东（包括海南）的。浙江是共同富裕示范区，应该多选择一些试点城市，二线城市会有少量，三线城市不一定会进入第一批试点名单，即使有也会是极个别城市。总体试点地区数量应该在10个左右。”施正文分析，“预计会有上海、重庆，北京基本可以排除出第一批试点名单”。

黄瑜也认为核心一二线城市更适合进行首批试点，“一方面，核心一二线城市人口持续净流入下需求较为充足，住房供求矛盾突出。房地产税试点开征后对需求端有一定影响但对刚需、刚改客群影响较小，叠加这些城市限购端普遍较严，预计市场活跃度仍有支撑”。

“另一方面，部分核心一二线城市的市场目前已进入存量市场，二手房销售规模高于新房，这些城市为房地产税的探索研究和总结经验提供了较好的试点环境，有助于加快推进房地产税改革和立法。除核心一二线外，后续分步推进其他城市试点，也有利于立法积累经验。”黄瑜说。

在税制设计方面，全国人民代表大会宪法和法律委员会采纳部分常委意见，对房地产税的计税依据、适用税率、减除标准等税制要素，授权国务院在改革试点过程中逐步研究探索、及时调整完善，形成成熟经验后再在法律中统一规定。黄瑜说：“新税开征会有比较大的免税面积，各试点地区可以有一定的差异。将来可能在人均50到100平方米之间，各试点地区可决定自己的具体免税面积，按人均面积可能要比按套更合理。”

施正文分析：“税率上我认为应该从轻，国际上一般在0.2%到4%范围，我们在0.2%到1%之间比较合适。采用比例税率比较合适，不强调累进调节。”

2020年8月14日，杭州市临安区，锦溪穿临安城区而过（徐昱/摄）

“影响税负高低的还有税基，国际公认的按照房地产市场的评估价值，不是市场允许价值或购买价格。为了减少高房价对居民税负的影响，将来我们也有评估系数，即可以对评估价格打折。”施正文说，“在试点阶段，按照这样确定的税率、税基，实际交税不会很高，但是对房价预期有很大影响，可以产生良好的调节作用”。

会产生怎样的影响？

目前，市场上有大量存量房源，稳妥推进房地产税试点扩围有助于从需求侧影响房地产市场，降低住房“投资属性”，缓解市场供需矛盾，平稳市场预期，防范和化解金融风险，促进经济平稳运行。“房地产税的调节作用会积极显现，尤其在房价上涨压力大的地区。但目的是平稳房价而不是激烈刺破泡沫。”施正文说。

“针对个人自用住房持有环节税从无到有的改变，将直接对市场的供求机制形成新的引导机制，从而形成新的供求格局。”黄瑜分析，具体比如：

在土地市场方面，房地产税试点落地在供应端会对地方土地财政和供地节奏产生影响。“房地产税收对住宅用地出让金存在部分替代作用，短期替代效果较弱，中长期有利于地方降低土地财政依赖度，推动地方土地供求规模趋于合理，引导库存处于合理区间。”黄瑜分析，“而在需求端，可以抑制新房市场投机性需求释放，进而或将影响房企拿地预期”。

在新房市场方面，房地产税试点落地在供应端对住宅产品的业态和结构均有影响。“若税收免征标准按面积计算，购房者为减少持有成本，不同家庭阶段对户型的偏好或将变化，推动房企调整产品供应结构;若对高档住宅额外计税或税率较高，部分别墅或大平层产品将受到影响，长期持有偏好下降。”黄瑜说，“在需求端，房地产税对市场成交量价会产生影响，增加不动产的持有成本，有利于增强不动产的流动性，二手房市场供应量增加下，有助于大城市住房的供需矛盾得到缓解，房价涨幅趋于平稳”。

2021年3月9日，贵州省贵阳市云岩区一居民小区鲜花盛开（ 杨文斌/摄）

在租赁市场方面，房地产税试点落地提高多套房产所有人持有成本，也增强其利用租金弥补税收支出的意愿，租赁住房供应量有所增加，租金涨幅在一定程度上受到抑制。“但值得注意的是，部分核心一二线城市优质区域的租赁市场供求差距仍大，存在房地产税支出被转嫁到租金的情况，可能增加承租人的资金负担。”黄瑜说。

从影响人群来看，“参考上海和重庆对首套房或部分面积免征，预计房地产税试点落地对刚需、刚改置业者和持有者影响较小。”黄瑜分析，“预计短期房地产税在全国范围实现跨城联网征税可能性较低，对少量住房且在多个城市分布的投资性住房持有者影响有限，但中长期或产生一定影响。若试点城市采取超额累进税率，同城多套房产的投資性住房持有者和投机囤房者受影响较大，加速房产持有者出租或出售房产”。

施正文建议：“房地产税不以累进税率为常态，由于房地产税是按照房地产的市场价值为计税依据来课税，房地产价值高的家庭交的税也多，所以即使是实行比例税率，房地产税作为财产税也能实现财富调节的功能。”

不过，房地产税不以调节财富分配为主要功能，主要功能还是作为地方政府的重要税种筹集财政收入。“房地产税是在税制体系当中不可多得的受益税，是现代税种的重要代表，因为房地产是不动产，不能移动、非常透明，适合最基层的地方政府征收作为其财政收入来源，因此开征房地产税能很好地体现受益原则，即能把收、支连接起来，把个人纳税和政府的公共服务连接起来，从而有助于推进政府改革。”施正文说。

总的来说，“本次以房地产税为标志的税制改革，不是为了加税，而是一项涉及众多领域的系统改革，它在短期可以引导住房合理消费，在长期可以推进构建更加公平合理的税收制度，促进共同富裕，夯实社会治理基础，实现高质量发展，推动我们更好地向现代化国家迈进。”施正文说。