史密斯模型视角下我国老年人运动促进健康的政策执行

周永旭，唐宁潇，刘一材

（湖南科技大学 体育学院，湖南 湘潭411201）

当前，我国即将由人口转型的第Ⅲ阶段过渡到第Ⅳ阶段，面临的主要矛盾已由人口膨胀，转为人口红利即将消失和渐行渐近的老龄化危机［1］。为此，抓住“银发机遇”，延长退休年龄，保证劳动力人口的持续红利，转老龄化压力为经济发展新动力，已成为全社会共同的期待［2］。贯彻执行我国老年人运动促进健康政策，无疑是积极、低成本应对人口老龄化及其伴随的健康问题的重要途径。而我国老年人运动促进健康政策的执行是由多因素共同作用的过程，成熟的公共政策理论模型的采用不仅能明晰政策执行影响因素之所在，还能进一步深挖各影响因素之间的内在联系。鉴于此，本文运用史密斯政策执行过程模型理论，对我国老年人运动促进健康政策执行中面临的阻碍与困境进行分析，以问题为导向提出优化途径，以期为老年人运动促进健康政策执行过程提供新思路。

1 史密斯模型解构与应用

史密斯模型也称史密斯政策执行过程模型，最早由美国学者托马斯·史密斯提出［3］。史密斯模型首创了分析政策过程及其影响因素的基本框架，其在公共政策研究领域的应用受到各方学者的推崇［4］。近年来，史密斯模型越来越多的出现在体育学界中关于政策的研究中，涉及到现阶段体育政策研究的方方面面［5-7］。该模型的基本构想中，政策执行过程受多方因素影响，其核心变量凸显在以下4个方面：一是理想化政策，即在默认零干扰因素下以最完美状态运行，是现实无法达到的状态；二是执行机构，指政策执行的外围负责政策的落实，包括执行组织和执行人员；三是目标群体，即公共政策主要面向的受其影响最大的对象，泛指政策指向的团体或个人；四是政策环境，指影响政策执行或受政策执行影响的环境因素。各要素之间紧密相关，相互作用与影响，构成了政策执行的完整体系。简而言之，史密斯模型通过“处理”的概念，表达各要素内外不同种类的张力和冲突的反应。在政策执行的整个过程中4个变量互相作用产生一种针对政策的张力，导致政策执行偏离了理想的运行轨迹，这种偏离又以多种渠道反馈给政策实施的中心及外围，政策制定者再根据反馈的实际情况对政策进行调整完善，最终达到一个协调平稳的状态。本文以史密斯政策执行模型为基点，从四大变量出发，对我国老年人运动促进健康政策执行过程分析，面对困境表象深挖本质，进而提出优化政策执行力的路径及策略（见图1）。

图1 史密斯政策执行模型

2 我国老年人运动促进健康政策发展历程

新中国成立伊始，老年体育与学校体育、职工体育合并称之为“国民体育”。在当时并没有对老年体育进一步细化分类，一切体育活动的开展与组织均以增强国民体质，发展体育运动为目的。羸弱的国民体质显然不能有效地服务于建国初期的生产要求，由此形成社会主义新兴国家的建设桎梏。为此，党和国家高度关注，通过各种方式对国民体质健康水平展开提升。时至今日，国家经过70余年的艰苦奋斗，实现了“人均期望寿命从1949年的35岁提高到2018年的77岁”。在这漫长的变迁过程中，老年人运动促进健康政策对提升老年人群体的健康寿命与消除或缓解疾病困扰具有显著成效。具体而言，老年人运动促进健康政策从无到有大致经历了以社会生产为大政方针 （1978～1998年）、以小康社会为奋斗目标（1999～2008年）、以全民健康为国家战略（2009～2014年）、以体医融合为多创并举（2015年至今）4次历史性飞跃（见表1），政策内核始终围绕着国家总体发展战略而动态调整着，最终为建设成为体育强国而不断发力［8］。

表1 我国老年人运动促进健康政策发展历程

3 我国老年人运动促进健康政策执行面临的困境

3.1 政策内容模糊引发执行失据

1983年印发的《关于老龄工作情况与今后活动计划要点》首次提出需要支持老年人体育活动。此后，老年运动促进健康政策逐渐增多，内容也越来越细化［9］。但对这些政策梳理分析发现，相关政策仍有需改进的部分。政策发文的主体大多由国务院、全国人大、国家体育总局等多部门颁发，多以“意见”“办法”“规划”“决定”“通知”“条例”等形式，表述多数较为宏观、笼统，表现为指导性、方向性的条款，较多使用“鼓励”“应加强”“要积极”“应支持”等号召式的模糊性词语，较少有量化强制性的规定。很多政策仅在书面指出加大体育专业人才的聘用量，却未硬性规定各乡镇街道一定要配备体育专业人才，仅提出要为老年人的体育赛事活动提供相应的服务保证，却未明确具体由谁提供如何提供，更不用说经费及场地等活动的组织细节部分，导致这些条款仅存于理论层面，在实施过程中却屡屡受阻［10-11］。这种模棱两可的表述会让政策执行者按照自己的理解和意愿去尝试执行，毫无执行依据亦或是标准可言，一定程度上影响了我国老年体育的发展。

3.2 执行机构联动不足导致执行低效

牵一发而动全身，一子落而满盘活。正如我国老年人运动促进健康政策的执行需要多个部门的协调配合，不同机构之间统筹兼顾的流畅性直接影响政策的执行效率。从政府层面来讲，每个执行机构的责任权限、规范体系皆不一致，且多个部门如体育总局、卫健委、老龄委都处于平级地位，只能形成合作关系而非隶属关系，这种交叉管理的情况下很容易出现相关部门各自为营甚至相互推诿的局面，难以对目标群体进行有效管理。由此可看出，多个执行机构之间的合作需要一个充当“领头羊”的角色，协同引领政策执行的全过程，摒弃“单项推进”的原始论。此外，当执行机构间的责任主体与权力主体发生冲突时，往往还会造成执行区域的“空白区”和“重复区”加剧，致使执行机构内部效率低下。

3.3 目标群体存在自利诱发执行惰性

自古以来，趋利避害乃人之常情。在史密斯看来，目标群体即为执行客体，是指受政策影响做出相应反应的那些人，因此目标群体的利益与政策的制定和执行密切相关。而绝大多数目标群体都是既得利益的崇尚者，基于自身现阶段利益考量，对现行政策往往会有偏驳的理解。新政策推行过程中所受阻力的大小多数情况下并非由目标人群的理念和认知决定，而是为其利益得失的多寡所左右是否遵从。如果新政策未能给目标群体带来客观利益，甚至损害目标人群的现有利益，那么，政策的执行必然会举步维艰，政策实施的理想化结果也自然而然变得遥遥无期。问题在3个方面尤为严重：一是老年人思想固化，对新事物的接受能力有限，已有的生活习惯和自我保护意识极大的影响了政策执行的积极性。二是欠缺相关体育运动常识，学习能力和操作能力较低，对于政策执行的热情不高。三是体育消费观念保守，不喜甚至排斥相关增值社区老年体育服务，更倾向于在更加熟悉的综合公共场所锻炼，功能性健身锻炼场所仍有较大的缺口。离开目标群体参与，政策执行有名无实，离开目标群体响应，政策执行难有成效。

3.4 政策环境资源匮乏引致执行失衡

我国老年人运动促进健康政策的顺畅执行离不开政策环境资源的保障。然而我国有关运动促进健康政策的资源配备却不容乐观。从人力资源来看，当前老年体育服务人员在数量和专业性上都存在较大不足。2017年的相关数据显示，体育专业从业者仅1万余人，远远达不到市场需的15万人，人才缺口与专业人才供给的矛盾日益加深［12］。从物质资源来看，社区公共服务发展资金来源过于单一政府依赖性较强，开展老年体育活动的资金仅占社区支出的很少部分，满足不了老年体育服务发展的需求，社区又很难为老年体育活动筹款或拉赞助，经费问题成为社区老年体育发展绕不开的难题。此外，我国社区的体育场地设施建设不足，最新的体育用地指标要求新建社区人均室外体育设施建筑面积为0.30～0.65m2，室内应为0.10～0.26m2，现实中极难满足，极少社区建有老年人专门的体育活动场所。有研究指出，我国老龄体育服务的供给量完全没达到令目标人群满意的程度，且体育服务供给与需求难以契合。长此以往，供给侧与需求侧的不平衡最终导致政策执行的失衡。

4 四维融合：多重维度下构建老年人运动促进健康政策执行新格局

从全新的视角探索4个维度融合的实施途径，不仅要做到“合”的事无巨细，更要达到“融”的行之有效。四维融合并非单兵突进、独行其道，也非简单的叠加组合，而是一个有机整体。将整个执行过程放入一个政策网络中，通盘设计、统筹兼顾，形成你中有我、我中有你的实施途径，并依此构建四维融合的新格局。

4.1 完善政策体系，以细化政策执行标准为导向

我国老年人运动促进健康政策的执行和普及是一个长期、复杂的过程，既需要顶层设计完善的政策体系，又要配以具体的实施方案。首先要明确我国老年人运动促进健康政策的目标，对其精准定位。现阶段“健康中国2030”和《全民健身计划（2021-2025年）》的目标是以运动促进健康来保证我国老年人的健康水平，充分发挥运动预防疾病的作用。此外预计到2025年我国经常参加体育运动的人数比将达到38.5%，平均每千人拥有社会体育指导员2.16名，带动全国体育产业总规模达到5万亿元。抓住“银发机遇”，延长退休年龄，保证劳动力人口的持续红利，转老龄化压力为经济发展新动力。所以我们政策的制定一定要围绕这一终极目标持续发力。一是统筹设计，加强政策的顶层设计，因地制宜明确现实可行的方案并为其制定执行的详细细则，避免“尽量”“有条件”等模糊性表述。二是制定国家层面的规范性文件，统一并细化政策执行标准，构建完善的政策体系，使其能更加规范有效地实行，从而有效保障老年人的体育健康权益。

4.2 健全执行机制，以提高政策执行效率为保障

若想保障我国老年人运动促进健康政策执行效率，离不开中央及地方政府、体育局、教育局等多个部门的配合。因此整合各部门职能，划分部门权责边界，打破封闭式的执行链条，减少协作障碍，建立协调统一的信息化执行管理体制，完善部门间的常态化政策执行体系是很有必要的。此外，政策实行的是否切实有效离不开相应的监督和问责机制，一个拥有独立职权的监察机构的设立，能够为政策的有效实施保驾护航。对体育政策执行的监督要趋于常态化，做到事无巨细，及时抓住并制止政策落实过程中出现的各种乱象。只有这样，最终才能使政策执行收到最大成效。

4.3 深化宣传力度，以创新政策激励机制为动力

目标群体差异化的利益追求和对政策的认知不足是导致无法形成政策执行合力的主要原因，那么该如何走好政策进路的“最后一公里”呢？首先，要提高目标群体对于政策的认知程度，通过多种宣传方式扣实政策的优势与受众的利益的关系，并鼓动目标群体自发的执行并宣传政策，在潜移默化中减少政策执行的阻力。其次，改变以往“理解要执行，不理解也要执行”的“一刀切”，创新政策激励机制，如降低水电费、减少用地租金等方式，来激励落实目标群体积极参与老年人运动促进健康政策工作。

4.4 改善文化氛围，以拓宽政策资源途径为关键

我国老年人运动促进健康政策不但要体现出“以老为本”的核心理念，还要继续追寻老有所为、老有所乐。使“百善孝为先”中的孝道不再只是口号，进行政策的广泛性和文化的亲民性的有机融合，以优秀文化助力政策的顺利执行。引导社区积极开展老年体育健康教育活动和相关信息讲座，提高老年人对政策的认知及理解。另外利用“互联网＋”、电视、报刊、短信等途径实时对接优质政策资源，比如为老年人个性化定制一套集科学健身、运动营养膳食、康复运动疗法为一体的运动处方。相关涉老主体不定期对老年人进行问卷调查，收集反馈信息，记录其身体状况及运动需求。最终形成关键的政府主导、社会参与的多渠道资源供给形式。

5 结语

随着“健康中国”战略、“全民健身计划”和“体育强国”建设的推进，老年人的体质健康受重视的程度正不断加大，在党和政府的影响下全社会对积极老龄化的关注程度越来越大。而贯彻执行我国老年人运动促进健康政策，既是应对人口老龄化的必由之路，也是实现人口红利持续发展的重要一环。结合史密斯政策模型，可看出我国老年人运动促进健康政策的执行是一项涉猎诸多方面的综合性工程，政策本身的含糊其辞，执行机构的孱弱无力，目标群体的短视和政策资源的匮乏等，都是当前我国老年人运动促进健康政策执行中的重要掣肘。通过构建“四维融合”的新格局，犹如四驾马车促使政策沿着决策者“如期所是”的方向行进。