高职院校预算管理的优化对策探析

2022-01-14周君婧

福建开放大学学报 2021年6期

周君婧

（福建船政交通职业学院，福建福州，350007）

一、引言

2019年教育部与财政部共同发文明确了要“建设50所左右高水平职业院校和150个左右高水平专业群”的新职教战略规划，简称“双高计划”。旨在通过重点高职学院、高水平专业群带动高职院校的整体发展，完善教学模式，提高教学水平，为广大学子提供更多职业学习的机会，为社会培养和输送应用型和技术性人才。作为“双高”建设的重要支撑部分，高职院校的财务管理工作还未能完全适应“双高”建设的高速发展，存在诸多问题。同时，党的十九大报告对预算编制改革提出了更明确的要求，要求高职院校在预算管理方面，在借鉴经验的基础上，结合自身实际情况和未来发展远景，制定适合自身的“全面规范透明、标准科学、约束有力”的预算管理体系，并逐步实现全面预算绩效管理。

预算管理体系构建对于强化高职院校资金管理，清除绩效管理工作障碍，提升资源配置效益具有现实可行性。马嘉憶认为当前我国高校财政资金绩效预算管理模式存在绩效与预算相互脱离的现象。[1]黄茹结合高职院校“双高”建设背景，剖析了目前财务信息化缺乏科学性、系统性、融合性的短板，提出加强财务信息化建设的优化对策。[2]陆正艳提出为缓解高校资源配置、预算绩效管理矛盾，需强化高职院校预算项目库事前评估重点及流程。项目库缺少事前评估环节或项目库建设的缺失，使得预算管理体系不完整，难以达到预期效果。[3]

二、高职院校预算管理的现状及存在的问题

（一）预算授权划分不到位

高校预算一般分为人员经费、校内部门预算（公用经费预算）、专项资金预算等，用于教学科研活动、校园基础设施改造提升、其他事业活动等。预算方案经过学院财经领导工作小组在各部门报完预算后，经过“两上两下”审核批准后实施。在具体执行中，由学院财务部门严格把控，保证预算资金合理的支出使用。申报时校内部门预算由各业务归口部门汇总申报，专项资金预算由专项责任部门汇总申报，业务归口部门和专项责任部门在预算权责方面存在划分不到位，导致很多预算管理工作的精确管理模式难以落实，管理水平不足。同时，在预算申报过程中资源统筹规划意识淡薄，各自为政。例如：数据中心应该统筹所有信息化建设，但是往往在预算申报时，信息化建设缺乏统领大局观，学院内部人事处独立建设绩效管理系统，财务处单独升级预算申报系统等。同时各平台无法实现数据共享、资源互通，造成效率低下和建设重复浪费。

（二）预算弹性不足，缺乏项目储备

根据经验，上级财政部门在每年7、8月份布置下一年度预算编制工作，截止时间一般为9月底必须完成预算申报。然而，对大部分高校而言，下一年工作计划一般在年底或第二年年初方可确定，依据工资计划再进行预算申报的方案在时间上行不通，且次年预算项目与上年未完成项目有千丝万缕的关系，年中并无法确定当年项目预算的完成情况。一些专项资金在上年预算编制时无法提前预知，常见于年中、下半年拨付。财政下拨专项资金是好事，但是下拨时再启动项目，在时间上较为被动。项目调研、论证、决策、制定采购方案、追加政府采购指标等均需要时间。目前政府采购招标要求公示不少于一个月，在一定程度上项目提前规划提出了更高的要求。2020年开始启动零基预算，原则上不在结转上年资金。对资金全年的配置使用也提出了更高的要求，预算项目储备不足，可能造成“突击花钱”甚至专项资金被财政部门收回的后果；

（三）预算绩效评价体系缺失或不完善

预算绩效考评是学校根据设定的部门年度绩效目标，采取科学、合理的考评方法，制定指标体系和考评标准，对预算执行的准确性、收益性、时效性、影响性进行考核、分析和评价。2020年3月财政部印发了《项目支出绩效评价管理办法》（财预[2020]10号），明确提出各预算单位应建立合理、科学的项目预算绩效评价体系，提高财政资源配置效率和使用效益，为全面实施预算绩效管理打好基础。当前，高职院校除生均经费，主要通过预算执行的好坏向上级主管部门争取更多资金，缺乏预算绩效管理体系，管理层难以掌握学院预算项目执行状况，容易出现项目推进慢使用范围不合理，结果偏离预期等问题。

在高职院校中，大部分学校已经试水建立预算绩效评价体系，以福建省“双高”建设某校为例，财务处基于该校审定的绩效考评指标（预算执行率指标、产出和效益指标、满意度指标等），组织预算项目执行单位自评、职能管理部门评价和财务处的评价，对评价结果进行汇总、分析、判断，得出每个单位的绩效考评结果。预算绩效考评结果作为预算资金拨付、预算调整和下年度预算安排的重要依据。对绩效好的单位和项目，优先考虑和重点支持，对绩效差的单位和项目减少资金安排，无绩效项目则不予考虑，从而优化资源配置。上述预算绩效评价体系总体来说较为简单，实际实施过程中未实现过程监管常态化、绩效评价分析专业化、反馈结果延续化。

（四）预算系统信息化程度低

在高职院校预算管理中，大部分学校的信息化管理升级工作并未跟上财政资金拨款及预算收支规模的增长速度。以福建省“双高”建设某校为例，5年该专项计划投入逾7亿元，其中财政资金计划占比62.5%。随着扩招学生人数的增加生均公用经费拨款由2019年1.49亿元，增长至2022年预计2.35亿元。但同时，预算信息化系统的落后导致在预算管理中不能发挥良好的预算信息资料收集和控制能力。传统高职院校依然采取简单化流程、人工整理统计的预算管理模式，使得预算管理资料整合效率低，全面系统性的预算资料分析难以展开。无法依赖计算机进行预算计算控制、预算错误控制等。同时市面上的预算管理系统与学院在线办公平台、财务核算系统、科研系统等常常归属不同的服务商，平台间的数据传输整合难以顺畅实现。不能与时俱进的实现预算管理，导致高职院校很多预算问题不能有效解决，预算管理能力不足，很多预算管控效率问题不能可靠控制。若不能升级信息化预算管理模式，则无法解决此类问题。

（五）预算日常管理缺乏监督机制

大部分高职院校的预算日常监督管理还处于初级阶段，预算执行情况的统计经常采用线下数据收集的方式。例如：年中由财务部门下发绩效执行监管通知，各职能部门、二级学院收到通知后根据要求上报当年项目的立项、招标、合同签订情况和绩效实现程度。然后财务部门将这些数据和年初各预算单位上报的绩效目标进行比较，执行对学院预算项目的年中监控。此类方法的弊端在于，预算绩效监控工作只能定时以线下的方式进行，无法在全年日常中实现常态化监控。对于执行过程中与设定的绩效目标偏差较大的项目，无法提前预警，无法及时纠正、发现问题，缺乏对项目偏差修正或强制退出机制。而且在信息化系统建设还未成熟的时候，财务人员的监控数据主要来自核算系统及各预算单位的自行申报，数据的真实性难以把关，同时增加了财务人员的工作量，还可能出现人工失误的误差。预算执行监管难以实现常态化，进而影响预算执行的质量和效果，在做年终绩效评价的时候也难以做到科学合理。

三、高职院校预算管理的完善路径

（一）明确预算授权中职能管理

高职院校预算管理工作的开展，必须明确职能部门的权责分工。例如：人事处归口管理全院人员经费的预算、科技处归口管理科研创新团队、技术研发服务预算等（如表1）。职能部门对二级学院上报的相关预算内容进行审核、全盘统筹，避免资源重复建设，也可以避免重要事项的遗漏，将专业化管理模式落实，做好项目明细管理，将业务与预算申报紧密结合。财务处汇集各职能部门审批后的预算项目，更够更进一步做好预算数据夯实工作，重视解决有关的预算管理问题。

表1 职能部门归口管理项目类别

（二）完善项目库建设、加强项目储备机制

项目库是对学校项目进行规范化的项目管理平台，学校确定中长期建设发展目标项目的依据基础。项目的预算安排和经费额度应在项目库的范围之内，在资金有限的情况下，建设项目应优先从项目库中选取。对于未做好前期申报，导致没有纳入项目库的项目，在预算安排时不予考虑。项目库建设可以倒逼业务部门重视预算工作。在明确各职能部门的职责范围的基础上，各项目库归口管理部门要加强对项目库的管理，要做到及时入库、定时清结、滚动管理，逐步完善项目入库与退出机制，对于两年以上未建设的项目，需重新论证，以避免需求、报价更新等矛盾，通过组织专家论证、召开项目评估会等方式，提高项目筛选的科学性和合理性。项目库入库过程需按照轻重缓急排序，区分一次性项目和跨年延续性项目，便于每年年末对项目库的清理工作。同时要求项目库管理的各个环节融入绩效评价的思路，建立事前有论证、事中有监督、事后有评价、结果有效用的全过程绩效运行机制。

（三）探索落实预算管理信息化机制

信息化预算管理模式，不仅是简单的项目申报信息收集以及项目库筛选入库功能模块，还应该实现业务模块与财务系统平台的对接。在申报阶段，财务部门可以具体参与项目的可行性论证和分级评审当中，实现信息互通，财务部门了解项目前期的论证准备工作，同时业务部门亦可以及时掌握项目预算的具体情况。在此基础上，增加预算执行监控模块，以改变目前财务人员多系统之间切换，线下统计各类表格数据，定期公告项目预算执行情况的现状。在上述功能成熟实现后，还可以进一步建立信息反馈机制，在项目结束、年终结束、专项资金到期等时间节点，可以按照需求设置报表，提供财务人员以及业务人员需要的结果信息。为预算的全流程管理提供技术支撑。

（四）建立科学有效高职院校预算管理监督机制

日常化、常态化、科学化是高职院校建立有效预算管理监督机制的目标。预算管理工作的顺利开展，要求从前期论证、预算申报、预算批复、执行等环节都应该有效落实。在工作开展的过程中，资金不断支出，需要通过及时有效的途径和相关信息了解预算执行过程中的具体情况。首先在流程上财务部门应做好收支控制，明确内部审批、审核、支出、核算等相关关键岗位的职责权限，加强支出审核控制。通过定期或不定期通报预算执行情况，牵头召开预算执行分析会议，研究解决预算执行中存在的问题，提出改进措施。主动积极探讨预算执行过程中资金管理和绩效监督的信息同步，明确监督对象的主体责任。配合奖惩机制，预算绩效和部门、个人奖金挂钩，对绩效完成的好的部门予以一定的绩效奖励，对预算绩效分析中能够产生更大效益的强竞争力项目予以资金调整倾斜，把“钱用在刀刃上”，对预算资金使用不佳的部门，考虑在第二年适当缩减预算，予以警告。

同时加强审计监管，内审、外审相互补充监督。目前审计工作通常是在某个专项资金建设完成后才聘请外部第三方机构进行全面审计，出具报告，提交上级主管部门。在资金使用过程中的事中审计较为少见，在项目启动之前的事前审计更是一片空白。这样做的弊端是资金使用的低效或偏差只能在事后被发现，虽然可以对项目负责人进行处罚，但是对问题已经来不及纠正和挽回。建立事前、事中内审外审相结合的方式可以及时发现问题，通知业务部门进行处理和纠正，提高专项资金总体的使用效率和效果。