襄阳市突发公共卫生事件应对机制分析及改进建议

张 晶，党小红，晏 芳

（湖北物资流通技术研究所，湖北 襄阳 441002）

0 引言

突发公共卫生事件，是指突然发生的传染病疫情、群体性不明原因疾病、食药品安全、动植物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。当前，全球已经发现的病毒（病原体）有5 950多种，法定报告传染病、突发急性传染病以及生物技术误用、滥用、谬用的风险不断增大，使得突发公共卫生事件的潜在可能性较高。随着我国城市化进程的不断加快以及社会经济文化的快速发展，突发公共卫生事件也不断涌现，如禽流感、炭疽攻击、SARS、甲型H1N1流感以及埃博拉病毒等，均对当地社会经济产生了严重影响，给当地人民的生命健康及财产造成了重大损失。

突发公共卫生事件具有突发性、复杂性、破坏性等特点，直接影响公众健康、经济发展和社会安定，因此，突发公共卫生事件的应急处理至关重要。2019年底、2020年初新冠肺炎疫情爆发并快速蔓延，给社会和人们的生活造成了严重影响，人数影响范围广、持续时间长、防控难度大，使政府政策执行、公共危机管理、应急处理、社区管理、信息公开、卫生医疗防疫、医疗资源供应及生活物资保障等方面面临严峻考验。本文在对襄阳市突发公共卫生事件应对现状进行调研的基础上，分析现有应对机制存在的问题，提出了优化突发公共卫生事件应对机制的建议与支撑保障机制建设策略，为地方政府不断完善应急管理机制以有效应对突发公共卫生事件提供参考与借鉴。

1 襄阳市突发公共卫生事件应对的现状

突发公共卫生事件是一项重大的社会危机，如新冠肺炎疫情的爆发，给社会造成了长期的影响，如何有效应对和解决此类突发公共卫生事件，是对襄阳市应急管理体系的一次重大考验。本文以新冠肺炎疫情为例，分析了襄阳市突发公共卫生事件防控中已有经验与建立的应急管理长效机制。

（1）统一指挥、上下联动的应急管理体制已建立，形成了党政主导、部门间协作、社会多元化主体参与的应急工作机制，在应对突发公共卫生事件时发挥了重要作用。在应对突发的新冠肺炎疫情时，襄阳市成立了新冠疫情防控指挥部，通过例行督导调度会制度建立了多个职能部门参与的疫情联防联控工作机制，动态协调并推进疫情防控工作，使襄阳抗击疫情取得决定性胜利，全面恢复生产生活秩序。在全球新冠肺炎疫情大流行的背景下，襄阳市仍面临“外防输入、内防扩散”的严峻形势，该机制仍持续发挥常态化防控的重要作用。

（2）依托传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统建立了监测体系，实现了市、县级疾病预防控制机构联网，以我国及湖北省相关法案等为依据，建立了四级分级响应的预警响应机制。在应对突发的新冠肺炎疫情时，根据湖北省启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应决定，襄阳市迅速实施了Ⅰ级响应措施，依法依规落实了交通管制、重点场所人员管控、社区封闭管理、集中医疗救治、集中隔离密切接触者、物资供应保障、疫情信息发布等各项应急处置措施。

（3）通过疾病预防控制和公共卫生体系建设，形成了应对突发公共卫生事件的预防控制和医疗救治的保障能力。2020年末，襄阳市共有卫生机构3 694个，其中，医院、卫生院216个，疾病控制中心（防疫站）8个，妇幼保健院8个；卫生机构床位数3.91万张；卫生机构人员4.59万人，其中，卫生技术人员3.68万人，执业医师1.43万人，注册护师（士）1.64万人。襄阳市以市、县两级疾病预防控制中心和各类专科疾病防治机构为骨干形成了疾病预防控制体系，以医疗机构为依托形成了救治体系，以乡镇卫生院、社区卫生服务中心等基层医疗卫生机构为网底形成了基层公共卫生防控体系，以急救中心为依托形成了市、县、乡三级急救网络为主体的院前急救体系，并且初步建立了全民健康信息平台，信息化管理机制基本完善。在应对突发的新冠疫情时，该体系在病原体分析鉴定、流行病学调查及密切接触者排查隔离、病患救治等方面发挥了重要作用。

（4）应急物流管理体系初步建立，形成了应对突发公共卫生事件的医用防疫物资和居民生活物资保障能力。襄阳市建立了政府储备、医疗机构自储相结合的应急医用防疫物资储备体系，并且正着力加强医用防疫物资生产能力建设，同时，以药品流通企业为主体形成了医用防疫物资应急物流体系。以零售企业、新型电商平台、农产品流通企业、物流企业等为主体形成了居民生活物资应急物流体系。在应对突发的新冠疫情时，政府统筹协调，调动相关行业主体企业参与到应急物流中，并对社会捐赠物资进行了专项统筹管理。在医疗废物逆向物流管理方面，襄阳市已初步形成了新冠疫情医疗废物应急处置方案。

（5）社区治理体系不断完善，形成了应对突发公共卫生事件的社会治理和公共服务的能力。襄阳市通过一系列深化社区治理的改革方案，充分调动各方主体参与到社区治理中，并以党建引领为核心积极推动党员“双报到”工作，督促党员主动参与社区治理。在应对突发的新冠肺炎疫情时，社区根据Ⅰ级响应，采取了封闭管理，并承担了疫情防控以及保障居民生活需求的公共服务工作，近10万党员下沉一线，成为社区防控的中坚力量，有效解决了社区人力不足的问题。

2 襄阳市突发公共卫生事件应对机制存在的问题分析

本文从组织管理体系、监测预警机制、应急响应机制等六个方面分析襄阳市突发公共卫生事件应对机制存在的问题，如图1所示。

图1 襄阳市突发公共卫生事件应对机制

（1）组织管理体系的问题主要表现在：其一，组织管理体系中的部门职能划分、权责关系仍需进一步优化。目前，襄阳市应急管理局的工作重心是综合应对自然灾害和综合生产安全，对公共卫生领域突发事件的综合协调与保障能力不足。在公共卫生联防联控机制中，襄阳市应急管理局没有充分发挥综合性应急管理作用。这反映出襄阳市综合应急管理体系与公共卫生专项应急管理体系尚未有机结合。其二，部门间的协同工作机制仍需优化。在疫情研判、决策制定、协同实施、应急沟通等应急管理环节，不同职能部门间工作的衔接性、及时性、协同工作效率、面向基层管理单位的政令统一性尚需提升。

（2）监测预警机制的问题主要表现为：其一，实验室检测网络建设尚不完善。依托疾病控制机构建设的实验室在区域分级布局、分类监测等方面的建设尚需加强。其二，预警信息多点触发机制尚不健全。一方面，公共卫生机构和医疗机构协同监测的机制仍不健全。另一方面，基层医疗卫生机构应对突发公共卫生事件的预防准备、监测预警、预警处置等能力建设不足。乡镇卫生院和社区卫生服务中心的发热门诊网络布局和建设尚不完善，且预检分诊、协同转运功能尚不健全。村卫生室和社区卫生服务站的公共卫生服务及应急能力尚需提升。其三，风险评估机制尚需完善。需要改进不明原因疾病和异常健康事件的风险评估敏感性和准确性，且多元化主体参与评估的建设也不足。

（3）应急响应机制的问题主要表现在：其一，应急预案定期修订和演练机制还不健全。应急预案体系并未完善，市级预案的定期修订及面向公众的发布机制尚未建立，而企业、事业单位、社区等不同社会基层组织的具体预案制定情况参差不齐，既有基层组织预案的可操作性、完整性尚需考证。依托现有应急预案开展的演练活动，在促进分级分类组建公共卫生应急队伍方面发挥的作用还不充分。基层医疗卫生机构与城乡社区之间协同应急演练活动开展得较少。其二，分区、分级精准防控的差异化策略体系建设不足。对不同区域、产业、生活空间的分级管控、精准施策的能力尚需提升。

（4）医疗救治机制的问题主要表现为：其一，分级、分层、分流的医疗救治机制建设尚不完善。由于公共卫生、医疗资源的布局尚不均衡，特别是基层公共卫生服务及医疗水平建设不足，使得分级、分层、分流的诊疗机制难以全面建立。其二，疾控机构与医疗机构的常态化协作机制尚未建立。防控与治疗分离，无法形成应急处置的合力，影响整体的医疗救治能力的发挥。

（5）应急物流管理机制的问题主要表现在：其一，应急物资储备的规划、管理和调配的统筹程度不高，集中表现在医用防疫物资品类和数量统筹规划不充分，各级储备机构的动态管理能力不足，应急时供需匹配的信息共享不充分、分配效率不高。医用防疫物资的供应链管理能力仍不足。其二，居民生活物资应急物流体系虽已建立，但其运作的整体协同性仍不高，且社会物流成本较高。其三，医疗废物逆向物流在总体处置能力、暂存能力、转运能力方面的拓展性不足，缺乏应对重大突发公共卫生事件的风险防范能力。

（6）社区治理机制的问题主要表现为：其一，社区治理模式中应急管理的专业化力量仍旧比较薄弱，缺乏公共卫生、应急救援、心理咨询等专业力量的辅助。其二，应急资源基础比较薄弱，且缺乏应急资源的调配机制，导致应对重大突发公共卫生事件的风险防范与化解能力不足。其三，应急管理信息获取与共享机制不完善，阻碍了社区治理效率提升。其四，社区居民在社区突发公共卫生事件应急管理中的整体参与度仍不高。

3 襄阳市突发公共卫生事件应对机制的改进建议

（1）优化应对突发公共卫生事件的组织管理体系，建立复合型决策机制，确立应对突发公共卫生事件的协同工作制度。其一，将综合应急管理体系与公共卫生专项应急管理体系充分有机结合，有效整合公共卫生应急资源，规划配置好应对重大突发公共卫生事件的增量资源。其二，完善决策机制，构建多元化的专家库平台，涵盖临床医学、疾控、应急管理等专业领域，为复杂科学视角下制定应急管理决策提供智力支撑。其三，加强协同工作制度建设，从职能分工及目标管理、应急处置程序优化、工作保障机制、信息沟通机制等方面增强应急协同。其四，完善监督执纪机制，形成管理目标明确、权责一致的工作及纪律监督机制。

（2）完善公共卫生的监测预警机制。其一，统筹规划疾控系统的实验室网络建设，形成不同层级、分类监测的实验室监测能力。其二，依托市县一体化全民健康信息平台建设，构建信息渠道多样、反应灵敏的公共卫生机构和医疗机构协同的公共卫生安全风险监测系统，实现信息沟通的顺畅、高效。其三，通过基层医疗卫生机构发热门诊标准化建设和医疗设备配置完善项目，建立基层医疗卫生机构应对突发公共卫生事件的标准化处置流程，重点提升其应对突发公共卫生事件的预防准备、监测预警、预警处置能力。其四，改进风险评估机制，建立公共卫生应急的不同层级和细分专业领域的专家库，改进处理公共卫生的敏感信息、不明确信息的风险形势分析研判评估机制，使其有效触发早期响应机制。

（3）健全应对突发公共卫生事件的分区、分级响应机制。其一，构建层级完备、执行主体与执行标准明确的应急预案体系，并促进卫生应急专项预案、部门应急预案、专业应急处置方案之间有效衔接，形成不同应急响应阶段参与组织间的协作网络。其二，定期组织应急预案演练，综合各参与组织的反馈，对预案进行修改调整，形成预案的定期修订和演练机制。积极开展基层医疗卫生机构与城乡社区之间协同应急演练活动，提升基层组织的应急预案执行能力。其三，逐步完善不同区域、产业、生活空间的分区、分级响应措施，细化精准响应及防控目标。依据突发公共卫生事件应对的具体情境演化，及时调整不同阶段的响应任务和执行目标，制定合理的应急管理策略。

（4）健全与优化应对突发公共卫生事件的医疗救治机制。其一，统筹应对突发公共卫生事件的医疗卫生资源，健全分级、分层、分流的救治机制。依托鄂西北（襄阳）重大疫情救治基地的建设，以及医疗机构的传染病救治网络建设，重点提升应对重大突发公共卫生事件的医疗救治能力。依托卫生健康系统建设应对突发公共卫生事件的分级、分层、分流的诊疗体系工作方案，通过政策规范、操作指导、预案演练等方式，建立不同层级医疗卫生机构协同工作的机制。依托社区、乡村的基层医疗卫生机构基础设施、医疗资源配置建设方案，持续加强基层医疗卫生机构的公共卫生服务能力和全科诊疗能力。在基层医疗卫生机构的医疗资源配置合理、诊疗能力提升、应急协同的基础上实现分级、分层、分流的医疗救治。其二，健全疾控机构和基层医疗卫生机构的常态化协作机制，通过突发公共卫生事件监测网络建设，形成防控与医疗的综合应急处置工作制度。创新协同机制，强化各级医疗机构疾病预防控制职责，建立疾控与医疗机构间人员、信息及资源互通和监督监管相互制约的机制。其三，通过全市域院前急救系统的建设，完善覆盖市、县、乡的三级院前急救网络，推进全市域院前急救的统一指挥、调度、救援机制建设，形成城乡一体、院前院内协同的应急救援能力。

（5）推进应对突发公共卫生事件的应急物流管理机制建设。其一，探索政府储备、民间储备、生产能力准备相结合的医用防疫物资储备机制。进一步完善政府应急储备机制，提升统筹管理水平；采用与企业签订应急所需物资紧急征用合约的方式创新民间储备机制，重点加强生产供货商管控物资储备和流通领域供货商管控物资储备，鼓励社会公众储备必要的家庭医用防疫应急物资；依托医用防疫物资的生产基地建设，提升生产储备能力。加强医用防疫物资实物储备的动态化管理，提升各级储备机构的储备物资合理利用效率。其二，建立应对重大突发公共卫生事件的医疗防疫物资供需统筹管理机制，提升医疗应急资源配置效率。依托医药流通企业建立医用防疫物资专业化应急采购机制，增强医用防疫物资的供应链弹性。其三，建立政府主导、社会化运作的应急物流协同运作模式，尤其是激励、调动社会资源充分参与应急物流管理的机制。构建城市应急物流组织体系，依托零售企业、新型电商平台、农产品流通企业、医药流通企业、物流企业等主体，形成系统协同的工作机制，加强物流设施的标准化与物流流程标准化等应急物流标准化建设，实现政府应急管理部门统筹下，不同应急物流参与主体的高效协同运作，应急物流资源联动，快速、高效响应应急物资需求，从而降低应急物流的社会运作成本，提高城市应急物流能力。其四，健全与慈善组织、志愿组织等社会组织的协调联动机制，引导规范红十字会等官办慈善组织发挥枢纽平台作用，提升各组织间合作的动态管理能力与效率，充分发挥其有效利用社会资源、有序参与应急处置、服务社会的作用。其五，推进医疗废物应急处置的机制建设。提升紧急状态下医疗废物应急处置的区域协同能力，择优选取襄阳临近区域具备医疗废物应急处置能力的企业，构建紧急状态下的协作应急合作模式。同时，有序推进医疗废物应急处置系统的组织间协同合作工作制度和预案演练等管理性建设。

（6）完善社区治理机制。其一，构建以社区组织为核心，社区党组织、社区民警、驻区单位、物业、业主委员会、志愿组织、居民、专业化社会组织等多元化主体参与治理的社区公共卫生应急管理机制，尤其是应着力引导社区卫生服务中心、心理咨询机构、社会应急救援队伍等专业化社会组织参与社区公共卫生应急治理工作，以技术指导、专业实操培训、专业服务等方式形成社区专业化的疾病防控、心理咨询、应急救援等应对力量。其二，夯实社区的公共卫生应急资源基础，形成紧急状态下应急资金、应急物资、应急设施设备等应急资源的调配机制，解决社区应急资源不足且获取难度较大的问题。其三，完善信息沟通机制，建立统一、高效的信息沟通渠道，且给予社区应急管理必要的信息资源。一方面，规范社区统一呈报信息的内容与格式，避免加重社区工作负担，规避不同职能部门对基层数据统计的重复要求。另一方面，应优化社区的信息统计工作机制。着力提升相关工作人员的信息化工具应用能力，提高统计的工作效率。此外，应建立社区可主动获取相关应急管理信息的机制，便于社区获得必要的信息资源，开展更为有效、精准的防控措施。

（7）推进建立政府主导、社会公众广泛参与的应对突发公共卫生事件的常态化机制。其一，加强公众沟通参与的渠道和交流平台建设，广泛宣传突发公共卫生事件的应急知识，并收集公众反馈的有效信息，从而提升公共卫生应急措施落实效果。其二，加强公众的公共卫生应急管理教育机制建设，将其与中小学生的教学体系相结合，开展以校园教育带动家庭教育的公共卫生应急实践活动，提高公众防疫应急意识和自救能力。

（8）完善善后与恢复机制。其一，系统设计恢复经济社会运行的各项支持性政策，基于本地区产业经济特点和区域发展需求，从财政政策、税收政策、就业政策等方面，更为精准地助力疫情后的经济恢复。其二，完善环境治理与恢复机制，一方面推进社会环境卫生治理，并将其与文明城市建设目标更好地融合，另一方面完善医疗废物集中处置的机制，降低医疗废物处置对环境的负面影响。其三，完善对突发公共卫生事件的患者健康的长期监测和医疗费用分担机制。在病毒感染者的后期跟踪与权益保障方面，应当建立民政部门与社会组织的合作机制，充分发挥权益保护类社会组织的作用。其四，完善对参与救援人员（如医护人员、社区工作者以及志愿者等）的经济和健康损失的补偿机制。

4 襄阳市应对突发公共卫生事件的支撑保障机制建设

突发性公共卫生事件应对是社会化、系统性的应急管理行为，需要推动多元主体共同参与。要充分发挥应对机制的作用，需要相应的支撑保障机制，本文建立的襄阳市应对突发公共卫生事件的支撑保障机制如图2所示。

图2 襄阳市应对突发公共卫生事件的支撑保障机制

（1）科技支撑保障机制。其一，推进公共卫生应急管理的信息化、智能化的系统性建设，加强整体规划和顶层设计，重点建设基础数据库、应急信息资源目录和技术标准规范。其二，展开立足长效、服务地方的公共卫生安全管理的科研专项工作，重点加强对公共卫生与健康安全科技创新、传染病治疗的临床技术创新的支持力度。

（2）人力资源支撑保障机制。其一，专家库建设。疾病预防控制、临床医疗、应急管理等领域的专家学者是其中坚力量，可为科学应对各类突发公共卫生事件提供专业建议。其二，管理人员培训。主要针对卫生行政管理部门、应急管理部门及其他政府相关管理部门的人员进行常态化公共卫生应急管理培训，提高其应急管理的意识素养、政策水平、公共卫生安全风险防范及应急管理能力。其三，专业技术人员培训。推进分类的专业公共卫生应急队伍建设，并积极推动公共卫生应急人员的专业资质认证、绩效管理等相关配套制度建设。

（3）资金支持保障机制。其一，筹备专项公共卫生安全应急资金，尤其需注重对基层组织的应急资金保障。其二，完善社会资金参与机制。通过提升资金管理的透明度，完善监督机制，增强公众信任感，广泛动员各类社会力量提供资金援助和支持。

（4）舆情治理机制。其一，健全信息回应机制。针对舆情治理的难点与痛点，重点提升政府信息回应的质量管理。其二，加强信息导控机制。充分发挥主流媒体的正向引导作用，加强对自媒体的规制，采用依法管控手段，将法治与德治充分结合，正确防范与化解突发公共卫生事件引发的舆情风险。

5 结语

当前，我国在突发公共卫生事件应急管理方面积累了一定的经验，但仍存在一些短板，直接影响到了公共卫生突发事件应急管理的质量与效率，建立健全地方性突发公共卫生事件应对机制是保障人民群众生命安全和社会经济发展的重要举措。

随着突发公共卫生事件应急机制的建立与不断健全，社会对突发公共卫生事件有了更深的理解与认识，公众对突发公共卫生事件应急处置的参与性与积极性不断提高，应急专业人员规模、专业知识和能力有效提升，对突发公共卫生事件的应对能力必将大大提高。因此，深入研究当前突发公共卫生事件应急管理存在的短板与健全应对机制，创新管理策略，将成为今后我国公共卫生突发事件应急管理方面的重要课题与研究目标。