《“区域”内矿产资源开发规章草案》中“审查机制”的制度沿革及其启示

周 江 向 伦

（1.西南政法大学，重庆 401120）

《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第140 条规定，“‘区域’内活动应依本部分的明确规定为全人类的利益而进行”，这与中国提出的“海洋命运共同体”高度一致。 “区域”内争端解决制度及其创新对中国亦为重要，其作为《公约》的重要组成部分，理应得到我国的密切关注。 “审查机制”即是国际海底管理局（Inter⁃national Seabed Authority，以下简称管理局）在“区域”内争端解决制度创新方面的一次尝试。作为一项中途夭折的制度，“审查机制”在出台前后经历了多轮讨论，却在只有极少数反对意见存在的情况下被取消，这一过程本身就是值得探究的。 “审查机制”的弃用体现了《公约》基本制度设计的稳定性，同时也表明了管理局在制定其章程中对《公约》的尊重。 作为一项有意义的尝试，“审查机制”以提高争端解决效率和专业性，控制争端解决成本为出发点，以及其引进管理局内部审查程序的具体做法值得深思。 把握“审查机制”兴起和落寞背后的原理，有利于我国积极参与国际海洋秩序建设和“区域”争端解决制度发展，与我国大力倡导的“海洋命运共同体”“海洋强国”紧密契合。

一、酝酿：“审查机制”的制度形成及各方意见

“审查机制”是《“区域”内矿产资源开发规章》制定过程中出现的一项全新争端解决制度，意在解决管理局与承包者之间就开采合同的解释或适用问题的争端。 “审查机制”的出现具有一定必然性，其作为管理局提高“区域”内活动争端解决效率和专业性的美好愿景于其制度设计中的体现，经过了长时间的酝酿和讨论。 在管理局2015 年3 月的《构建“区域”内矿产开发规章框架》（以下简称 2015 年 3 月《框架》）和 2015 年7 月的《构建“区域”内矿产开发规章框架》（以下简称2015 年7 月《框架》）内容中，均表明了设置一种立足于管理局行政体系的内部审查程序的尝试。 由于在这一阶段，规则内容并不明确，功能定位较为模糊，以至于管理局的这一设计并未得到国际社会的广泛关注。 2016 年7 月，管理局在《“区域”内矿产资源开发和标准合同条款规章工作草案》（以下简称2016 年7 月《工作草案》）中首次规定了“行政审查机制”，较为清晰地对该内部审查程序进行了制度安排。

1.1 “审查机制”的规则形成

在有关“区域”内矿产资源开发争端解决的方案设计上，管理局早在2015 年3 月《框架》“争端解决”（Settlement of disputes）部分就明确建议：是否可以重新考虑在工作计划申请程序中设置“更低门槛”的行政申诉（“lower level”administrative appeals）？ 易言之，管理局意欲在《公约》的争端解决机制之外设置一种更为便利，更富效率的申诉机制（appeal mechanism），以作为解决“区域”内矿产资源开发争端的手段之一。①International Seabed Authority， “ Developing a Regulatory Framework for Mineral Exploitation in the Area，”2015，p.38.在2015 年7 月《框架》中该项内容同样有所体现。②International Seabed Authority， “ Developing a Regulatory Framework for Deep Sea Mineral Exploitation in the Area，”2014，p.38.在制定开发规章框架阶段，管理局开始有意为不满管理局决定的申请者提供一种相对而言门槛较低、成本较小、效率更高的申诉机制。 这种制度性供给的旨趣在于避免争端双方直接陷入具有长期性和对抗性的争端解决程序，通过前置一种管理局内部申诉程序，来降低争端解决和管理局运行的成本。

2016 年7 月，管理局在其发布的《工作草案》中落实了对前述机制的具体规定。 《工作草案》第57 条规定的“行政审查机制”提出了技术性争端解决的专家组解决方式，但并没有规定专家或专家组的具体选定方式及其决定的效力。③International Seabed Authority，“First Working Draft of the regulations and Standard Contract Terms on Exploitation for Mineral Resources in the Area，”2016，p.36.不难发现，“行政审查机制”与管理局最初的对于依托于其内部行政体系的申诉方案存在明显差异。 其一，“行政审查机制”放弃了申诉机制作为管理局自纠自查机制的价值导向，从而不再强调承包方单方面的申诉过程。 其二，“行政审查机制”中的专家组设置不再满足于对争端问题和争端原因的审查，而是负有裁决相关争端的职能。 其三，“行政审查机制”虽同样依托于管理局的内部行政体系，但是已经超越了《公约》对其的功能安排。 实际上，2016 年4 月管理局散发的《关于争端解决的1 号讨论文件》即已经表明了对原申诉机制进行调整的意图。 该文件对《公约》项下的争端解决方式进行了讨论，进一步强调了争端解决的效率性问题，同时认为第187 条关于海底争端分庭管辖范围的规定没有完全考虑到“区域”内争端解决的现实需求，例如在涉及技术性争端时，需要有专业人士的参与。

2017 年 8 月，管理局再次发布了新版的《“区域”内矿产资源开发规章草案》（以下简称2017 年8 月《草案》），并正式地提出了“审查机制”概念。 “审查机制”对“行政审查机制”的制度设计进行了进一步完善，同时也对前述1 号文件的内容进行了进一步回应。 从文本来看，管理局对“审查机制”寄予厚望，希望其能够借助管理局内部力量提高争端解决的效率，强化争端解决的专业性。 管理局的出发点在于，《公约》现有的争端解决机制在应对“区域”内活动的争端解决方面可能存在失配的问题，因为近年来伴随着海洋资源勘探开采技术的发展，和各国对海洋权益的重视，相关争端呈现复杂化发展趋势。 但是，这并不意味着管理局对于“审查机制”的设计具有充分的必要性。 事实上，正是因为“审查机制”的制度设计无法完全支撑其存在的必要，才为其最终的夭折埋下了伏笔。

2.2 各方关于“审查机制”的意见

2015 年7 月《框架》公布之后，管理局总计收到了48 份评论意见，其中涉及“区域”内海底矿产开发争端解决的有4 份。①这4 份文件的评论主体呈现多元性：2 份来自承包商瑙鲁海洋资源公司（Nauru Ocean Resources Inc.，NORI）、全球海洋矿产资源公司（Global Sea Mineral Resources NV，GSR），1 份来自非政府组织海洋保护咨询委员会 （Advisory Committee on Protection of the Sea，ACOPS），1 份来自政府间组织太平洋共同体—欧盟深海矿产项目（SPC-EU Deep Sea Minerals Project，SPC-EU DSM）。前三者均对管理局就争端解决条款所作的评论／建议表示支持，但并未作出详细阐述。 其中，太平洋共同体-欧盟深海矿产项目的评论意见虽然对争端解决问题着墨较多，但并未涉及“行政申诉”，只是强调如何使作为争端当事方的发展中国家的权利获得保障。②SPC-EU Deep Sea Minerals Project comments on the ISA Draft Framework for the Regulation of Exploitation Activities in the Ar⁃ea，International Seabed Authority，https：／ ／isa.org.jm／files／spc-eudsm_0.pdf，访问时间：2021 年 8 月 21 日。总体而言，有关争端解决的评论意见占比较小，可以认为管理局关于设置内部申诉程序的方案并未得到国际社会较大反应。 一方面，是由于相较于“区域”内矿产开发活动制度设计的其他事项，建立新的争端解决程序优先级较低。 另一方面，《框架》本身是开放性的，并非具体规则的草案，有关内部申诉程序的构思在《框架》中缺少具体的实施方案且争议性不大。

管理局发布《工作草案》之后共收到43 份评论意见，③杨泽伟：“国际海底区域‘开采法典’的制定与中国的应有立场”，《当代法学》，2018 年第 2 期，第 26-34 页。公开意见中有8 份对“行政审查机制”进行了讨论。④这些评论意见中有3 份分别来自《公约》缔约国英国、澳大利亚和新加坡，其余则主要来自个人和各类国际组织。从各方的具体建议来看，管理局将“行政审查机制”作为一种替代性争端解决措施的做法并未遭到反对。 由于《工作草案》中的规定仅是建设性的，“行政审查机制”相关制度设计并未得到明确，大部分利益相关方只是对此提出了疑问。 新加坡对“行政审查机制”作为承包者申请争端解决的首选方案提出了质疑，并表示应当明确承包者选择“区域”内活动争端解决方式的权利。⑤Singapore’s Comments on the Working Draft of Exploitation Regulations and Standard Contract Terms，International Seabed Authority，https：／ ／ran-s3.s3.amazonaws.com／isa.org.jm／s3fs-public／documents／EN／Regs／DraftExpl／Comments／Singapore.pdf，访问时间：2021 年 8 月 20日。英国则对“行政审查机制”的适应性表达了关切，其认为应当进一步对“区域”内活动整体制度的相关问题进行讨论后，再对其于整体制度中的适应性加以考察。⑥Submission of the United Kingdom Government in Response to the ISA July 2016 Report on Developing a Regulatory Framework for Mineral Exploitation in the Area， International Seabed Authority，ht⁃tps：／ ／ran-s3.s3.amazonaws.com／isa.org.jm／s3fs-public／documents／EN／Regs／DraftExpl／Comments／UK.pdf，访问时间：2021 年 8 月 21日。澳大利亚则指出，“行政审查机制”需要明确争端解决中起到裁定作用的专家或专家组就争端解决无法最终达成共同意见时的解决方案。⑦Government of Australia’s Submission on the International Seabed Authority’ s First Working Draft of the Regulations and Standard Contract Terms on Exploitation for Mineral Resources in the Area，International Seabed Authority， https： ／ ／ran-s3.s3.amazonaws.com／isa. org. jm／s3fs - public／documents／EN／Regs／DraftExpl／Comments／Aust.pdf，访问时间：2021 年 8 月 21 日。仅有少部分利益相关方对“行政审查机制”提出了反对意见。 例如德国认为，从《公约》的制度体系上来看，“行政审查机制”实质上损害了海底争端分庭的管辖权。 从“行政审查机制”的实际作用来看，一方面，其适用范围过窄，无法有效实现对《公约》争端解决机制的替代；另一方面，其程序推进依托于临时组织的专家或专家组，相较于常设的争端解决方式，成本投入可能更大。 从“行政审查机制”的制度安排来看，争端解决过程缺乏透明度。⑧International Seabed Authority，No. 1 ／ Discussion Papers to Support the Development of an Exploitation Code： Dispute Resolution Considerations Arising Under the Proposed New Exploitation Regula⁃tions，2016，pp.8-9.

针对2017 年8 月《草案》，中方共提交了6份评论意见，分别来自中国政府、国家海洋局海洋发展战略研究所、中国五矿集团公司、中国大洋协会、上海交通大学极地与深海发展战略研究中心以及自然资源部李裕伟先生。 在对“审查机制”的评论意见方面，针对2017 年8 月《草案》提交的6 份评论意见中，除中国五矿集团公司和李裕伟先生的评论意见未涉及“审查机制”外，其余4 份评论意见均对其提出了建议。 这4份评论意见在对争端解决机制的基本态度上保持了一致，即强调谈判与协商，希望争端解决机制赋予当事方更多自主性与选择性，但对“审查机制”并没有明确表示接受或拒绝的态度，只是提出了不同的建议。 2017 年12 月，中国政府向国际海底管理局提交的评论意见就“审查机制”提出了3 方面的意见。 其一，提出在顺序上“审查机制”应当作为《公约》第十一部分第五节规定的争端解决办法的前置程序。 其二，强调争端当事人在选择争端解决程序方面的自主性，并提出建立依托于专家或专家组的谈判或磋商程序。 其三，建议对“审查机制”不适用特定情况的原因进行澄清。

二、成熟：“审查机制”的程序运行和制度分析

2.1 “审查机制”的基本内容

在相关文件中，有关现有争端解决机制是否足以应对多样化、复杂化发展的“区域”内矿产资源勘探开发争端的讨论日益凸显，设立一种新的替代性争端解决方案的呼声愈发得到重视。 2016 年7 月《工作草案》中的行政审查和专家或专家组裁量的方案因其预设的高效性和专业性受到广泛关注，由此催生了2017 年8 月《草案》的“审查机制”。 该“审查机制”将相关争端交由专家或专家组进行裁量，但在专家或专家组决定程序之前，增加了秘书长调查的环节。 具体而言，如图1 所示，如果承包者与管理局之间达成意思一致，承包者可就管辖权内的事项向秘书长提出审查要求，秘书长应按其认为适当的方式对相关事项进行调查。 调查结束后，秘书长或承包者可将该争端提交专家或专家组，由专家或专家组依据相关法律及管理局的规则作出决定。

图1 “审查机制”运行流程示意图

相较于《工作草案》中关于“行政审查机制”的制度安排，2017 年8 月《草案》中规定的“审查机制”在设计上有所变化。 首先，相较于“行政审查机制”较为笼统的规定，“审查机制”则明确了其适用范围。 “审查机制”的适用范围与《公约》第 187 条（c）项（i）目重合，据此可以认为其是海底争端分庭的局部性替代方案。①该项规定明确了国际海洋法庭海底争端分庭的部分管辖权内容，即“有关‘区域’内海底矿产资源开发合同或工作计划的解释或适用”。其次，“审查机制”对独任专家或专家组成员的选任进行了明确的安排。 独任专家裁决需要秘书长与承包者之间就是否采用该程序及独任专家人选方面达成意思一致。 否则，双方应采用专家组裁决程序并确定共组成员。 若未能在专家组人选方面达成一致，则由双方于30 天内分别提名1 名专家，再由被提名专家或海底争端分庭庭长主席成员确定第三名成员组成专家组。 再次，“审查机制”明确了专家或专家组决定的效力。 “审查机制”的专家或专家组的决定具有拘束力和终局性。②根据2017 年8 月《草案》的规定，除非秘书长或承包者在30 天内开始执行第93 条规定的程序，专家或专家组的决定对承包者和管理局产生效力，且该决定是最终的。最后，相关制度安排赋予专家或专家组以确定决定程序的权力，专家或专家组在作出决定的过程中，应按照自己的程序行事，但应力求以最快速和最具成本效益的方式行事。③International Seabed Authority，“Draft Regulations on Exploi⁃tation of Mineral Resources in the Area”，ISBA／23／LTC／CRP.3*，2017，p.53.

整体而言，“审查机制”可以被看作是对《公约》争端解决程序的补充，相关的规则设计没有超越《公约》对“区域”内争端解决的安排。 临时的专家或专家组确实可以认为是对海底争端分庭的替代。 但是，2017 年8 月《草案》实质上将“审查机制”的适用范围框定在《公约》第188条2 款（a）规定的情形之下。 根据《公约》的规定，满足该款规定的情形可以援用第187 条以商业仲裁的方式解决争端。 第187 条的内容没有排斥其他争端解决途径，其中“除非争端各方另有协议”的但书并没有将协议内容引向对商业仲裁和海底争端分庭作为争端解决途径的选择，其中的“另有协议”应当视为187 条（c）项（i）规定情形下的例外。 同样的，2017 年 8 月《草案》要求通过“审查机制”解决争端需要当事人达成一致意见，这在本质上应当是对前述“另有协议”的一种固定。

2.2 “审查机制”的制度阐发

“审查机制”是以专家或专家组为核心的争端解决机制，其制度设计围绕着提高争端解决效率和技术性争端解决专业性而展开。 事实上，通过专家或专家组解决纠纷早已有之，例如世界贸易组织（World Trade Organization， 以下简称 WTO）争端解决实体（Dispute Settlement Body，以下简称DSB）中的专家组程序。 在制度设计方面，DSB 综合考虑了受案范围、程序推进和决议执行问题，充分保证了争端的实质性解决。 在制度运行方面，DSB 机制对维护多边贸易起到了至关重要的作用，在世界范围得到了广泛的赞赏，被誉为WTO 多边贸易体系“皇冠上的明珠”。 虽然近年来，DSB 机制因部分国家的贸易保护主义陷入停滞，但是作为业已成熟的争端解决方案，其所追求的争端解决的效率性和专业性可以部分反应理想状态下“审查机制”的制度优势。

在提高争端解决的效率方面，“审查机制”采取了与DSB 相似的做法，即通过程序性安排，规避争端解决流程陷入僵化。 例如，《WTO 关于争端解决规则与程序的谅解》（以下简称DSU）第6 条第1 款通过“反向一致”原则避免启动专家组成立的程序悬而不决，①姚铸：“TPP 争端解决机制及启示”，《暨南学报（哲学社会科学版）》，2017 第 1 期，第 114-123、132 页。专家组组成成员的确定也由WTO 总干事指定作为兜底，排除了程序推进过程中的不确定因素，从而提高了程序运行的效率。②杨国华著：《世界贸易组织争端解决规则与程序的谅解》，北京大学出版社，2019 年版，第 141-143 页。“审查机制”同样注重专家或专家组审理过程的效率，专家或专家组也可以在作出决定的过程中“按照自己的程序行事”，并且强调其应当“力求以最快速和最具成本效益的方式行事”。 在独任专家或专家组成员的选任方面，“审查机制”赋予了秘书长和承包者意思自治的权利，同时也通过设置期限督促双方尽快推进“审查机制”程序进程，并给予了期限届满后的替代措施，从而避免程序陷入久拖不决的僵局。 不过相较于“审查机制”而言，DSB 在专家组的职权范围方面更强调争端双方的意思自治。③根据DSU 第7 条第3 款的规定，专家组的职权范围由争端各方磋商予以确定。

在争端解决的专业性方面，“审查机制”与DSB 机制均强调专家或专家组的独立性和争端所涉技术领域的专业能力。 DSU 第8 条第2 款要求专家组成员具备独立性、不同背景以及丰富经验，第4 款则特别强调选择专家组成员的指示性名单中应当载明“其在适用协定的部门或主题方面的具体阅历或专门知识”。 《公约》也为技术争端的解决提供了两种主要方式：（1）提交《特别仲裁附件Ⅷ》下的特别仲裁法庭，这种仲裁庭的仲裁员都是科学或技术专家；（2）推选无表决权的科学或技术专家列席法庭或仲裁庭。 无论哪一种方式，都有专家以裁决者的身份介入，足见技术专家在技术争端解决中的重要性。 在“审查机制”的制度安排中，专家或专家组的裁决对争端的解决具有决定性意义，这一环节与《特别仲裁附件Ⅷ》下的特别仲裁法庭如出一辙，只是在头衔和组建方式上存在些许差别。 “审查机制”强调专家能够按照自己的程序行事，刻意与普通的专家介入形式作出区分，以突出专家解决技术性争端的专业性特点，这一点与DSB 机制相似，强调了专家或专家组在争端解决过程中的独立性。

但是，DSB 机制的运行架构却与“审查机制”具有较大差异，“审查机制”具有其独特性，其本质上是管理局对特定纠纷进行行政审查的手段，DSB 专家组程序得以有效运行的经验并不能完全为“审查机制”所用。 不同于DSB 机制的中立性，“审查机制”极具管理局的行政内部性特征。 DSB 机制中专家组的调查结果所形成的报告需要通过DSB 会议的协商程序方能发生效力。④参见DSU 第16 条的规定：除非一争端方正式通知DSB其上诉决定，或DSB 经协商一致决定不通过该报告，该报告得以通过。相较于DSB 机制中的专家组程序，“审查机制”实际上可能完全由管理局主导，而占据主导地位的调查者亦可能成为事实上的审查者。 根据2017 年8 月《草案》的规定，管理者与承包者就争议事项达成通过“审查机制”解决的意思一致后，由秘书长组织调查，并赋予其“以自己认为适当的方式进行调查”的方便。 从《公约》的组织设计上来看，秘书长本就是管理局的行政首长，而非独立于管理局的调查机关。且在独任专家或专家组成员的选任方面，秘书长本就代表管理局行使相关权利。 因此，秘书长作为调查者难以类比司法审判或仲裁程序中中立的取证者，其调查行为也只是一种管理局行政机构的内部审查。 而在DSB 机制中，专家组是独立于争端当事人的，相关问题的调查属于专家组的职权范围，⑤根据DSU 第7 条第1 款的规定，由专家组对争端方提交给DSB 的事项进行审查，并提出调查结果以协助DSB 提出建议或作出该协定规定的裁决。因而更具有中立性。 由此，相较于DSB 机制，“审查机制”中作为专家或专家组裁决依据的调查报告客观性存疑，而据此作出的专家或专家组决定其独立性也可能招致减损。 “审查机制”由“行政审查机制”发展而来，后者本就是管理局的内部行政审查程序。 在这样的背景下，专家或专家组的决定更像是对秘书长内部调查结果的背书。 因此，“审查机制”可能为管理局创造了一个针对“区域”内海底矿产勘探开采活动争端管辖权的缺口。

三、夭折：“审查机制”的规则弃用及原因分析

管理局在2017 年8 月《草案》中对“审查机制”进行了更为详尽的规定。 “审查机制”的具体程序得以明晰，致使更多国家参与对其的讨论之中。 根据管理局的统计数据，2017 年8 月《草案》共收到评论意见55 份，涉及“审查机制”的共计29 份。 但是，在后续的草案文件中，争端解决部分中关于“审查机制”的内容被移除，国际上也并未对此表示关注。 2018 年，管理局方面宣布，“这项机制得不再纳入争端解决之考虑，因管理局成员国多担心其会有损于《公约》争端解决制度之精心设计”。①International Seabed Authority，“Briefing Note on the Sub⁃missions to the Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area”，ISBA／24／C／CRP.1，2018， p.9.事实上，从管理局公开的关于2017 年8 月《草案》评论意见来看，明确反对“审查机制”的意见仅占少数，这明显与管理局的理由互相矛盾。 但不难发现，“审查机制”的夭折或具有其必然性，因为其制度设计并没有达成其价值追求，并与《公约》关于“区域”内争端解决的精神相左。

3.1 “审查机制”行政内部性有碍机构间平衡

根据《公约》第187 条，国际海洋法法庭海底争端分庭在“区域”内活动的争端解决方面被赋予了十分广泛的管辖权利，②付玉、邹磊磊：“国际海洋环境保护制度发展态势分析”，《太平洋学报》，2012 年第 7 期，第 72-80 页。而这种管辖具有较为明显的强制性色彩。③凡《公约》缔约国，对于“区域”内活动争端，如果没有能够以自己选择的和平方法解决，争端任何一方可将该项争端提交海底争端分庭，而不需要争端当事双方发表授予海底争端分庭管辖权的声明。 接受海底争端分庭对“区域”内活动争端的管辖权，对缔约国而言是强制的，是一项公约义务。从理论上讲，海底争端分庭是争端各方和平协商解决其争端而不能的补充手段。 但在实践当中，凡不能以前述方式解决的“区域”内活动相关争端，一般借由海底争端分庭专属管辖。 《公约》此种制度设计，实则通过设立司法裁判主体，将其与作为行政主体的管理局进行有效分离，从而保证争端解决程序的公正性，因此被誉为是《公约》规定的通过国际司法机构解决争端的机制的最重要的创新。④Joseph Akl，“The Sea-bed Disputes Chamber of the Interna⁃tional Tribunal for the Law of The Sea，”The Indian Journal of Interna⁃tional Law， Vol. 1997， p.36.这种设计虽为合理，但其具体权限、组织地位等方面却经过数次谈判才得以确定。

早在第三次联合国海洋法会议1974 年第二期会议上，第一委员会就关于建立解决“区域”内活动争端解决机制的必要性进行了讨论，并在会议修订的单一协商案文第一部分就建立特别法庭进行了阐述。 委员会认为，应当设立一个特殊法庭作为管理局的主要机构之一，以处理“区域”内矿产资源开发活动中有关合同或工作安排的解释和适用问题。⑤Satya N. Nandan et al.，United Nations Convention on the Law of the Sea 1982： A Commentary， Leiden： Martinus Nijhoff Publishers，Vol. 6，2002，pp.610-611.该观点虽然意识到了应当考虑创立“区域”内活动争端解决的专门机构，但其仍应在管理局的组织框架之内得以设置。 其原因在于，管理局成员涵盖了所有缔约国，其大会、理事会亦由缔约国代表组成，秘书处作为行政机构向大会负责；特殊法庭作为争端解决的专门机构也应当向《公约》缔约国负责，其与秘书处同为管理局事务机构，别于行政的独立性亦有保证。

于第三次联合国海洋法会议1979 年第八期会议及1980 年第九期会议，相关讨论保留了专门法庭的设计，但放弃了将该专门法庭纳入管理局组成框架的构想，转而考虑在架构之外成立一个专门的争端解决机构，使之独立于管理局。⑥A. O. Adede， The System for Settlement of Dispute under the United Nations Convention on the Law of the Sea，Leiden： Martinus Ni⁃jhoff Publishers，1987，p.186.这一思路主要考虑到专门的争端解决机构应当在管理局与承包者之间可能的纠纷中需要保持中立性的问题。 最终，出于对专门机构运行成本的经济性考量，《公约》将其纳入国际海洋法法庭的架构之中作为海底争端分庭。然而，从职能划分上来看，海底争端分庭却未因其被并入国际海洋法法庭而有所削弱。 从地位上讲，海底争端分庭本质上是一个不受全庭支配的独立法庭，其程序性事项也在《国际海洋法法庭规约》中得以单独规定。①罗国强、文鑫：“海洋争端法律解决机制执行比较研究”，《中国海洋大学学报（社会科学版）》，2019 年第4 期，第44-57 页。

管理局与海底争端分庭保持了一种微妙的平衡，海底争端分庭在管理和管制国际海底区域资源的勘探和开采中没有任何作用，而管理局及其内部机构也没有被授予解决争端的职权。②Preparatory Commission For the International Seabed Authority and for the International Tribunal for the Law of the Sea，“Report of the Preparatory Commission under Paragraph 10 of Resolu⁃tion 1 Containing Recommendations for Submission to the Meeting of States Parties to be Convened in Accordance with Annex 6，Article 4 of the Convention Regarding Practical Arrangements for the Establishment of the International Tribunal for the Law of the Sea，” LOS／PCN／152／Vol.Ⅱ，1995，pp.342-343.首先，《公约》保证了管理局与海底争端分庭各自事务处理上的独立性。 一方面，海底争端分庭得独立解决“区域”内活动争端；另一方面，《公约》特别规定因管理局行使斟酌决定权而产生的纠纷不在海底争端分庭的管辖范围内。③《公约》第189 条规定，海底争端分庭对管理局按照本部分规定行使斟酌决定权应无管辖权；在任何情形下，均不应以其斟酌决定权代替管理局的斟酌决定权。其次，《公约》第189 条赋予海底争端分庭在争端解决过程中得审查管理局规则、规章或程序的权力，以保证管理局的上述规范性文件与《公约》规定不相违背。 但这种审查权却受到了诸多限制，④《公约》第189 条规定，倘在解决争端的过程中涉及可能不符合《公约》的规则、规章和程序时，海底争端分庭仅有权作出如下决定：管理局的规则、规章和程序适用于该个别案件“将同争端各方的合同上义务或其在本公约下的义务相抵触”；存在管理局“逾越管辖权或滥用权力”的情况；或者“一方未履行其合同上的义务或其在本公约下的义务而应给予有关另一方损害赔偿或其他补救”。从而避免海底争端分庭对管理局的过多干预。 而对于必要的审查，《公约》第191条则赋予海底争端分庭应管理局大会或理事会请求时提供咨询意见的权力。⑤蒋圣力：“国际海洋法法庭管辖权扩张及其因应：法理分析与价值研判”，《大连海事大学学报（社会科学版）》，2021 年第4期，第 1-10 页。

2017 年8 月《草案》的“审查机制”却妨碍了海底争端分庭和管理局间的平衡。 如前所述，“审查机制”脱胎于“行政审查机制”，虽然其行政内部性已在2017 年8 月草案中得以抑制，然而这一制度的运行依然需要依托于管理局的行政体系；“审查机制”的制度设计虽然没有违背《公约》的条文规定，但是其相当于赋予了管理局解决“区域”内活动争端的权力。 因而可以认为，“审查机制”与《公约》的立法意图有所冲突。 即使管理局和承包者可以援引《公约》第188 条2 款（a）项的规定，通过协议采取一种类似的方案解决相关争端，但是这终究属于特殊的个案处理方式。 如果将其作为“审查机制”固定在《公约》的规则体系之中，则将这种可能的个案处理方式上升为一种通常的普遍的争端解决方式。 如此，一方面，承包者可能出于对依托于管理局内部行政体系的专家或专家组裁决抱有疑虑从而拒绝适用“审查机制”；另一方面，常态化的“审查机制”可能被固定到“区域”矿产资源勘探开发的合同之中，从而在事实上具有强制管辖的性质。 无论哪种结果，均不利于“审查机制”的设置初衷，也违背了《公约》的一般精神。

3.2 “审查机制”的必要性并不突出

前文论述了“审查机制”或有碍于管理局与海底争端分庭之间的权力平衡。 “审查机制”存在的必要性源于《公约》“区域”内争端解决制度体系存在不足，以及其对这种不足的有效补阙的意图。 申言之，若现实需要要求通过“审查机制”打破《公约》项下的这种平衡加以回应，则需要满足2 个前提，即（1）这种创新的需要是现实的；（2）“审查机制”是满足这种现实需要的唯一或最优手段。 然而，“审查机制”在满足上述前提方面用有不敷。

1.争端解决制度创新的现实性研判

在现实需要的真实性和紧迫性方面，随着“区域”内资源开采技术的发展，相关交流合作日益频繁，“区域”内活动争端也逐步呈现复杂化趋势，因而要求效率更高，专业性更强的争端解决方式。 根据《公约》的安排，“区域”内争端主要交由海底争端分庭管辖。 在效率方面，根据《国际海洋法法庭规则》第116 条的规定，相关争端通常适用更为复杂的海底争端分庭特别诉讼程序，因而审理周期更加漫长。①吴慧：“‘区域’勘探开发主体研究”，载薛桂芳主编：《海洋法学研究》（第一辑），上海交通大学出版社，2017 年版，第134 页。在专业性方面，根据《国际海洋法法庭规约附件Ⅵ》第35条的规定，海底争端分庭由十一人组成，由海洋法法庭派选，多为法律方面的专业人员，在面对“区域”内争端中可能出现的技术性问题方面可能稍有局促，难以完全满足日益增加的案件审理需要。 《国际海洋法法庭规则》在起草阶段，就曾展开关于海底争端分庭的法官是否应当具备特殊知识、专门技能和经验的讨论。②吴慧著：《国际海洋法法庭研究》，海洋出版社，2002 年版，第 181 页。但出于可行性等考量，最终没有将其规定到生效规则中。③Preparatory Commission For the International Seabed Authority and for the International Tribunal for the Law of the Sea，“Report of the Preparatory Commission under Paragraph 10 of Resolu⁃tion 1 Containing Recommendations for Submission to the Meeting of States Parties to be Convened in Accordance with Annex 6， Article 4，of the Convention Regarding Practical Arrangements for the Establish⁃ment of the International Tribunal for the Law of the Sea，” LOS／PCN／152／Vol. Ⅲ（1995），p.79.法律和技术委员会认为，将“区域”内矿产资源开发中涉及过多技术性问题的争端交给合格的专家或专家组裁决更有意义。 因而，管理局认为可以在《公约》第十一部分的争端解决方案中增加行政内部审查的方式，以提高争端解决效率，降低争端解决成本。④International Seabed Authority，“ No. 1 ／ Discussion Papers to Support the Development of an Exploitation Code： Dispute Resolution Considerations Arising Under the Proposed New Exploitation Regulations，”2016，pp.8-9.

2.“审查机制”补阙能力研判

从前所述，“区域”内活动的复杂化要求争端解决方案更具专业性和效率性，管理局设置“审查机制”的初衷也正是如此。 然而，“审查机制”的制度设计并没有完全实现其目的追求。“审查机制”并非回应“区域”内活动复杂化发展的唯一方案、《公约》第188 条已经为“区域”内活动的合同解释和适用的纠纷提供了三种争端解决途径：（1）提交国际海洋法法庭海底争端分庭解决；（2）提交有拘束力的商业仲裁庭解决；（3）按照双方协议采取其他方法。 然而，“审查机制”在专业性和效率方面的实际效果可能并没有优于已有的争端解决方案。

第一，《公约》第188 条2 款项下的商业仲裁已经回应了海底争端分庭程序复杂、效率低下的问题。 商业仲裁本质上充分尊重当事人的意思自治，在规则适用、程序推进方面均具有高度灵活性，且对仲裁员的选任同样可以以专业人员为对象。 “审查机制”的制度安排与商业仲裁具有诸多相似，例如在程序启动和专家的选任方面均应首先根据当事人的意思自治，这与商业仲裁要求当事人就争端事项提交仲裁解决达成一致，以及仲裁员的遴选高度重合。 且相较于“审查机制”，仲裁庭的程序推进脱离了管理局的行政体系，因而更具备独立性。 因此可以认为，“审查机制”作为对《公约》第188 条规定情形的争端解决替代方案，并不具有绝对优势。

第二，《公约》已经考虑到了提高争端解决专业性的制度安排。 根据《公约》的规定，国际海洋法法庭作为常设的海洋争端解决机构，其法官采用任期制度，大多数属于法律方面的专家而非技术性专家。 但是，根据《公约》第289条以及《国际海洋法法庭规则》第15 条第1 款的规定，在海底争端分庭解决“区域”内活动争端时，可以在书面程序结束前依申请或依职权选派专家出庭参与争端解决程序。 选派专家虽不能与“审查机制”的专家或专家组一般对争端的解决结果进行裁判，但是专家意见会成为海底争端分庭进行裁决的依据。 在这一制度安排之下，技术性专业和规则性专业得到了较好的平衡，在实际效果上可能更优于“审查机制”单重视技术性专业的安排。 事实上，当事人根据《公约》第188 条2 款规定将纠纷提交商业仲裁解决时，也可以在仲裁员选任上更为注重其资格组成中的技术专业性。 是故，“审查机制”在专业性追求方面依然无法完全替代《公约》中对“区域”内活动纠纷的争端解决制度安排。

3.3 中国语境下的“审查机制”缺陷

自党的十八大以来，中国持续推进“海洋强国”战略部署。 一方面，中国不断加强自身海洋实力，维护自身海洋权益。①马金星：“全球海洋治理视域下构建‘海洋命运共同体’的意涵及路径”，《太平洋学报》，2020 年第 9 期，第 1-15 页。另一方面，中国提出“海洋命运共同体”的重要理念，强调共商共建共享的海洋治理模式。 二者对立统一，是中国在海洋治理方面统筹国内国外两个大局的重要体现。②刘巍：“海洋命运共同体：新时代全球海洋治理的中国方案”，《亚太安全与海洋研究》，2021 年第 4 期，第 32-45、2-3 页。“区域”内争端解决制度，作为国际海洋秩序的组成部分之一，与中国的海洋权益联系紧密，也是中国推动“海洋命运共同体”建设的应然关切。 随着海底勘探技术的提高，我国正不断地积极参与“区域”内资源勘探开发活动。 截至2020 年底，中国实体已拥有五块“区域”内矿产资源专属勘探权矿区，这意味着中国实体将面临更多法律风险。 在此现实基础之上，更为灵活，更加尊重当事人自主性的纠纷解决办法势必更符合中国的需要。 “审查机制”的制度追求虽然一定程度与中国的诉求相切合，但其所呈现的具体安排却无法完全满足这一需求。

一方面，“审查机制”并未充分体现出“区域”争端解决的灵活性。 虽然“审查机制”要求争端当事人采用该方式解决纠纷需要达成一致意见，但“审查机制”的定位显然并非《公约》项下“区域”内争端解决办法的辅助性程序。 如前所述，“审查机制”并未超越《公约》的制度内容，然而，其通过管理局造法的方式加以固定，实际是独立《公约》既有方案，另辟蹊径的争端解决途径。 因此，在制度设计上“审查机制”未曾体现出作为“区域”内争端解决机制创新试图实现的灵活性。 另一方面，如前所述，中国在评论意见中强调当事人在争端解决过程中的自主性。 纵观“审查机制”整个运行流程，当事人除在启动程序和专家或专家组选任以外，几乎没有真正参与争端解决程序。 专家或专家组的决定取决于管理局的调查结果，而非当事人的质证和辩论。 以至于相较于《公约》既有的争端解决途径，“审查机制”可能更不利于当事人，尤其是不利于承包方维护其程序性权益。

四、启示：“区域”内活动争端解决制度创新的应然进路

如前所述，管理局设置“审查机制”的初衷具有合理性，而“审查机制”的制度构建确也朝着这个方向前进。 但是，由于“审查机制”没能完全回应制度改革的目的追求，也没能兼顾《公约》的制度安排，致使其最终流产。 “审查机制”是一次有益尝试，其最终的废弃折射出“区域”内争端解决制度创新并非没有限制。 回归“审查机制”，对其制度设计和规则安排进行调整以合乎其目的追求及《公约》需要，将为如何保证今后“区域”内争端解决机制改革的有效性提供有利鉴戒。

4.1 争端解决制度创新的合理边界

仅从利益相关方对于“审查机制”的评论意见来看，国际社会并未强烈反对“区域”内争端解决机制的创新。 这一定程度表明，相关方认识到现阶段的“区域”内活动正在呈现更为复杂的发展，争端解决机制创新并非没有必要。 而《公约》制度安排下的争端解决方式在实践中并未得到有效利用，海底争端分庭自成立至今，没有成为富有实效的繁忙的争端解决机构，③赵理海著：《海洋法问题研究》，北京大学出版社，1996 年版，第 132-133 页。这似乎也表明现有的途径并未受到利益相关方的欢迎。 然而，“审查机制”的弃用也表明“区域”内争端解决机制的创新具有其应然的边界。 其应然边界于管理局设置这一机制的目的追求中自反体现，亦可于《公约》的制度安排中深度发掘。

第一， “区域”内争端解决机制的创新需要具有合法性依据。 对于“区域”内争端解决机制的改革即可分为两个层面。 其一，是在《公约》范畴内的争端解决机制改革；其二，是逾越《公约》现有制度安排的规则调整。 《公约》范畴内的争端解决机制改革可以经由《公约》成员国谈判、协商补充制定相应规章。 超越《公约》的规则调整则需要对其进行修改。 作为国际法渊源，《公约》以国际条约为表现形式，其修改亦应遵循国际法中关于条约修改的有关规定。 《公约》作为联合国大会决议通过的规范性文件，其修改应当由大会决议决定。①不可否认的是，一般认为联合国大会的决议对成员国不产生法律拘束力，但是其依然具备促进国际规范确立的法律效力。参见蒋圣力：“联合国大会决议法律效力问题重探——以外层空间国际法治实践为例”，《国际法研究》，2020 年第5 期，第55-69页。比如，《关于执行1982 年12 月10 日＜联合国海洋法公约＞第十一部分的协定》（以下简称1994 年《协定》）即是有联合国大会决议通过的，对《公约》内容进行补充和调整的，与《公约》具有同等效力的文件。其中第2 条规定，该协议与《公约》第十一部分如有任何不一致的情况，以该协议为准。 由此可认为，该协议作出的与《公约》相矛盾的规定优先于《公约》得以适用，可以认为该协定与《公约》是新法与旧法之间的关系。 “审查机制”仅为管理局内部规章的组成部分，不能突破《公约》规定。

第二，“区域”内争端解决制度创新需要现实性依据。 “审查机制”的目的追求在于提高“区域”内争端解决的效率和专业性，这意味着现实层面存在这样的需要，且“审查机制”的设计应当满足这样的需要。 这要求正确认识到“区域”内活动以及国际海洋政治的复杂性发展，正视《公约》的公正性精神、制度建构，符合国际海洋治理的整体发展趋势。 而在争端解决的制度安排中，应当充分回应现实性要求，以求有针对性地进行创新，并保证相关制度在实践运行中的效果。 “审查机制”正是由于没能充分展现出其在现实运用中对实现其对“区域”内活动争端解决高效化、专业化的目的追求，最终被管理局主动遗弃。

第三，“区域”内争端解决机制的创新不能超越《公约》的组织性安排。②项雪平：“能动抑或克制：国际海底管理局的造法理念”，《太平洋学报》，2015 年第 5 期，第 9-16 页。海底争端分庭得以独立于管理局存在，即充分表明了《公约》制定者不欲管理局在“区域”内争端解决活动中过多干预，从而维护争端解决的公平性。③李文杰：“国际海洋法法庭海底争端分庭的强制管辖权问题研究”，《上海政法学院学报（法治论丛）》，2020 年第3 期，第18-29 页。管理局干预争端解决于争端解决公平性的危害主要体现在两方面，一方面，无法保证争端解决的独立。 管理局是《公约》项下管理“区域”内资源和活动的行政机构，其自由行政管理功能上的追求，这一追求有可能与争端解决的目的追求相冲突。 另一方面，无法杜绝争端解决过程中的政治性因素。 管理局成员由主权国家组成，秘书处服从于由成员国组成的管理局大会和理事会，在相关问题的决策方面无法真正保证政治无涉。 “虽然根据《公约》的规定，管理局可以在其职权范围内制定执行《公约》事项的内部规章，即使认为该项机制本身没有逾越《公约》，但亦可以认为其打破了海底争端分局与管理局间的制度平衡，超越了管理局的权限范围。

4.2 对“审查机制”合理改造的建议

“审查机制”的制度设计也并非全然没有规范上的价值，其将专家引进争端解决，以及借用内部行政力量实现制度创新的做法在方向上也值得借鉴。 其最终不被《公约》现行制度体系接受，亦在于这项制度在成型的过程中与管理局最初的设想发生偏移，以至于这项制度不再满足于行政性的内部审查，而赋予超越管理局权限的权力。 对“审查机制”进行合理化改造，既可以认为是对可能性的争端解决机制的创新，又可以认为是对“区域”内争端解决机制创新合理边界的一次实践性检验。

首先，应当保证“审查机制”遵循《公约》和1994 年《协定》的规定。 这实质上要求“审查机制”在功能性的方向上发生转变，即放弃作为《公约》项下“区域”内争端解决机制的替代方案，以作为通过管理局自纠自查提高争端解决效率的辅助性机制，使之成为对最终的争端解决结果影响不大的内部程序。 如前所述，“审查机制”的制度设计初衷使其本质上无法脱离管理局的行政内部性，试图用其分担海底争端分庭的管辖权必然会引致对《公约》安排下组织机构权力平衡的破坏。 如果“审查机制”只是作为争端解决的前置性内部审查程序，则可以在充分调动管理局内部行政体系能动性的同时，保证正式争端解决程序裁决的独立性。

其次，应当符合“审查机制”对“区域”内争端解决制度创新的目的追求。 一方面，“区域”内争端解决的创新追求取决于现实需要，具体在于提高争端解决效率，降低争端解决成本，加强争端解决专业性。 另一方面，根据管理局的草案文本，通过“审查机制”解决“区域”内争端的结果是最终的，争端当事人合法权益无法得到继续救济。 “审查机制”的改造需要满足效率成本需求，也应当回应当事人对争端解决的法律专业性之需求。 因而，可以在保证“审查机制”不影响正式争端解决程序的基础上赋予其与正式争端解决程序平行运作的能力。 既可以在正式争端解决前启动该程序，通过调查、报告等方式帮助管理局发现自身问题或为争端解决提供裁决参考；亦可以在正式争端解决过程中启动审查，从而使争端当事人充分认识到争端事实，促成双方谅解，进而保证争端解决的实质性解决。 如此，“审查机制”与《公约》第187 条、188 条的规定并行不悖，亦未打破《公约》的组织制度安排，并可由此厘清该项制度的适用范围。

最后，应当保障“审查机制”争端解决过程的公正性和有效性。 “区域”内争端解决机制应当保证其最终结果的可靠性，这一方面依托于争端解决结果的独立性，另一方面则需要争端解决过程对争端当事人的透明性。 前者可以通过“审查机制”的内部审查转向和程序平行运作实现，后者则需要强化争端当事人对争端解决的参与，尤其是对书面审查结果的参与。 可以通过建立“审查—报告—通过”机制，引入利益相关方面的监督。 实际上，DSB 机制的专家报告通过制度即是较好的参考对象。 由DSB 的专家上诉机制解决的国际贸易争端其结果须经“反向一致”的通过程序方能有效，这种安排旨在充分尊重各方当事人的意见，同时保障争端解决的公正性。 “审查机制”同样可以在“审查—报告”程序结束后，在争端当事人、利益相关方以及具有代表性的《公约》成员国监督之下，通过或不通过其报告，以杜绝“审查机制”因作为管理局内部行政程序而在结果上存在偏向，最终提高“审查机制”的程序公正性，以及其结果的受信任程度。

结 语

中国推行的“海洋命运共同体”建设并未要求完全有别于《公约》及1994 年《协定》的道路，“海洋命运共同体”的建设需要依托于《公约》的有效实施及合理创新，①姚莹：“‘海洋命运共同体’的国际法意涵：理念创新与制度构建”，《当代法学》，2019 年第 5 期，第 138-147 页。从而进一步发扬《公约》所倡导的和平、正义和全人类共同进步的精神。 因而，“海洋命运共同体”的建设应当以坚持《公约》的规范体系为出发点，充分尊重国际法，对切合人类共同利益的话题提出中国观点。以“审查机制”为例，“审查机制”的目的追求具有正当性，其制度设计在于追求纠纷解决的效率和专业性，提出的具体实施方案也具有一定的可行性。 但是，“审查机制”未能符合《公约》精神而最终得以废弃，个中缘由值得深思。 《公约》或存在制度安排未尽之事宜，但是对其进行调整、修改依然需要遵循国际法法理。 因此，“审查机制”应当契合《公约》的制度安排，在满足现实需要的基础上得以合理的改造。