天然草原生态保护与畜牧业生产保险方案研究*

张 瑾,王建和，王宝璐，何瑞光，汪国辉

(1.内蒙古自治区林业和草原工作总站，呼和浩特 010020；2.中国人民财产保险股份有限公司内蒙古自治区分公司，呼和浩特 010010)

1 内蒙古草原现状

在传统的地理学和植被生态学中，“草原是一种植被类型，是由以耐寒的旱生、多年生、丛生草本植物为主的植物组成的植物群落[1]”。按照草业科学界对草原的现代科学定义，“草原是以天然饲用植物为主的具有特殊生态系统的畜牧业生产基地，其中可能包含了无害于这一生态系统的多种资源，如旅游、休息地、水源保护地、自然资源保护，乃至一定水产、林产等[2]”。在《中华人民共和国草原法》中，“草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山和草坡；人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地”[3]。内蒙古草原是欧亚大陆草原的重要组成部分，自东向西分布着温性草甸草原、温性典型草原、温性荒漠草原、温性草原化荒漠和温性荒漠类五大地带性草地类型,占全区草地总面积的89%。还隐域分布着山地草甸类、低平地草甸类和沼泽类三类非地带性植被，占全区草地总面积的11%[4～5]。全区草原产草量地带性差异较大，各类型草场平均单产在2865～345kg/hm2，载畜能力每个羊单位在105～1590hm2[4]。

2 内蒙古草原管理现状

中国草原管理工作经历了游牧时期、粗放型管理时期和草畜平衡刚性管理时期，目前草、畜关系失衡状态虽然得到了一定缓解，但仍没有彻底解决人—草—畜三者的矛盾关系[6]。适宜的管理手段是维系草原生态保护与畜牧业生产功能协同优化的重要途径。近半个世纪以来，由于气候变化和过度放牧等不合理利用的影响，我国草原发生了不同程度的退化，生产力持续下降，生物多样性锐减。任继周等[7]研究认为，不合理的管理导致系统相悖是草原退化的根本原因；梁存柱指出“草原管理的核心就是适度和合理利用”。如何发挥草原生态系统的管理潜能，实现在保护中利用、在利用中保护，既是一个重要的科学问题，也是一个牵涉甚广的实践问题。

2.1 草原管理和生态保护建设工程

21世纪以后，我国草原的利用方式开始逐渐转变，内蒙古天然草原出现不同程度的退化，沙尘暴的频繁出现，发生强度、持续时间、可见度、影响范围和颗粒大小等反映出生态退化的严峻形势，同时严重影响大部分牧区的畜牧业生产状况。我国开始意识到草原生态保护建设的重要性，陆续出台相应的政策和管理计划方案：先后开展了京津风沙源治理工程、天然草原植被恢复与建设、草原围栏项目、退牧还草工程、退耕还林还草、禁牧和轮牧政策、草原减畜方案和草原生态补助奖励等政策[8]。2005年《草畜平衡管理办法》的颁布，标志着我国草原管理进入了一个新阶段。草原管理围绕保护、建设和合理利用，实施畜牧业可持续发展战略。2011年，开始实施草原生态补奖政策，通过禁牧和草畜平衡补贴等手段减少过度放牧，缓解草原压力。随着各级政府鼓励和规范草原承包经营权流转的政策不断出台，我国逐步完善了草原生态补奖和鼓励草原流转的草原管理政策体系。

3 草原保险概况及草原管理建议

3.1 国外草原保险情况

国内目前比较流行的遥感指数类保险产品，在欧美市场并没有形成独立的分类体系，往往被纳入天气指数类保险产品的范畴。美国、加拿大和欧洲大陆干旱、半干旱区域的广大草原区，是世界上主要的畜牧业生产基地，放牧和割草是草原主要的利用方式，该区域草原主要的灾害风险来自于气候干旱，因此各类保险产品的开发均围绕干旱风险的转移。但是，由于放牧和割草的影响，牧草产量的测定较为困难，加之地域广大，传统以产量损失为理赔依据的损失补偿保险发展受限，逆向选择和道德风险较大。鉴于上述情况，各国针对草原保险开发了区域产量保险和天气指数保险产品。较为著名的草原区域产量保险产品为加拿大阿尔伯塔省2001年实施的草原区域产量保险产品，该产品以地面实测样本结合卫星遥感数据确定区域产量，进而支撑理赔，该产品有效降低了道德风险和运行费用，在推出之初取得了很好的效果。由于区域产量的确定较为复杂和抽象，投保者对理赔触发机制理解困难，导致该产品的投保意愿逐步降低。目前，区域产量保险产品在草原保险市场的份额逐步下降。

3.2 国内保险主体对草原保险研究概述

国内在北方草原区开展各类保险的试点工作均集中于中国人民财产保险股份有限公司，尤其以中国人民财产保险股份有限公司内蒙古分公司在锡林郭勒草原开展的“牛羊天气指数保险”试点的影响最为广泛，进而推动为锡林郭勒和呼伦贝尔两个地区的政策性“肉羊天气指数保险产品”，奠定了人保财险在该领域的领头地位。各家农险公司均积极跟进，尝试在草原保险领域有所建树。有研究机构提出，草场植被指数保险将草原植被作为保险标的，通过卫星遥感技术实时观测草场植被指数变化，测算草原植被产量损失，触发理赔。经研究分析，依靠NDVI指标反映草原植被盖度情况，利用反演模型可以实现产草量的周期变化的计算，但高植被盖度会掩盖草原退化的客观事实，优质牧草与劣质牧草的多少、盖度的疏密对于草原来说是质的区别，所以需要对样本地区进行长期实地监测，在建立大量基本层信息的基础上做相关因子的综合评估，这样才能确定各类害因造成的草原损失。

3.3 草地管理有关建议

提高草原管理能力，在界定草原边界、健全草原产权制度、引导草原畜牧业发展方式、落实草原保护制度和草原资源清查制度基础上，创新开展草原保险将是支撑草原生态保护和畜牧业生产的一项金融解决方案。第一，开展草原综合保险，对于有效保护草原资源、保障内蒙古生态安全和全区生态文明建设具有十分重大的意义，保生态符合内蒙古关于守住发展、生态、民生三条底线的精神。目前，各级财政对内蒙古公益林保险的补贴达到100%，对商品林保险的补贴达到70%，远高于种植和养殖保险的补贴比例，这正是基于对内蒙古森林“生态”价值的考虑。实施天然草原政策性保险，也是保护天然草原生态价值的重要体现，因此草原保险的保费来源按财政补贴大部分、牧民承担小部分设计具有一定合理性，理赔资金用于灾后恢复治理、生产资料补充、草原补播、天然草原人工改良、人工草地建植、放牧管理、草原封育建设、草原灾害技术防控、草原防火工程建设等。第二，草原保险的标的物指向十分清晰，只要草场好草原生态就好，畜牧业也好，将保险产品定位于“天然草原”保险标的符合自然规律，符合保险业的本质要求。第三，可操作性强，现有高科技手段完全胜任天然草原保险所需的监测、评估的科技支撑，利用高分辨率卫星对天然草原进行持续监测，可以及时获取牧草生长状况、受灾范围及程度，对于保险公司理赔、政府救助等均可提供及时的参考资讯和决策依据。此外，驻内蒙古央企单位及我区相关本土企业已有为森林保险及为种植业、养殖业保险提供保险承接和科技支撑的丰富实践与成熟经验。

4 内蒙古草原保险方案设计

在草原风险识别、分析的基础上，依据历史和实地监测数据和相关材料，通过合理建模评估草原面临的风险，得到较为准确的草原保险费率和保障程度，进而确定合理精准的赔付机制，使草原保险的开展具有现实的可操作性和可持续性的技术支持。

4.1 保险标的的确定

在现行《草畜平衡管理办法》制度框架下，确定保险标的为：按照草原补奖政策有关规定划定的禁牧区草原或草畜平衡区草原；权属清晰、草原使用者或承包经营者已与政府相关部门签订禁牧责任状(责任书)且履行责任的草原。

4.2 草原风险评估方法

影响草原生态的主要灾害有生物灾害和非生物灾害，其中生物灾害以鼠害和虫害为主，非生物灾害以旱灾、火灾、沙尘暴等为主。首先，利用非参数估计法估计不同类型草原所面临的主要灾害发生的可能性；其次，利用产量数据和灾害数据(主要有导致灾害发生的气象数据和历史相关损失数据)建立计量模型，估计不同强度灾害所带来的草原产量损失程度，即灾害与损失之间的相关关系。

4.3 草原保险赔付机制

农业保险产品赔付机制有两种，一种是按照实际损失赔付，另一种是按照指数触发赔付。根据草原类型及其所面临的风险特征，分析保险运作过程中可能发生的道德风险、逆向选择和保险欺诈等问题，并充分考虑产品覆盖区域的相关历史数据和基差风险等，详细制定因地制宜、因类制宜的草原保险赔付机制。

4.4 投保人的确定

凡是从事畜牧业生产的草原经营者、农业生产经营组织均可作为被保险人。可以由草原实际经营者、农业生产经营组织自行投保，也可以由农业生产经营组织、村民委员会组织投保。农业生产经营组织是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业、其他从事农业生产经营的组织。

4.5 保险责任的确定

经对内蒙古牧区主要气象灾害风险的研究，将草原旱灾、火灾、病虫鼠害和沙尘暴灾害四大类灾害作为草原综合保险的保险责任。

4.5.1草原旱灾

干旱是人类所面临的发生频率最高、影响范围和程度最大的一种自然灾害，它对居民生活、农牧业生产和其他社会经济活动的影响超过了其他自然灾害。对于内蒙古牧区来说，气象干旱是影响天然草原区生态保护和畜牧业生产的主要灾害。内蒙古草原因地处我国北方干旱半干旱气候区，地域广阔，东西跨度较大，降水时空分布不均匀，季节性干旱频繁发生，以放牧为主的草原畜牧业本身具有脆弱性，在全球气候变化的背景下，牧区生态环境状况比较脆弱，各种自然灾害更是频繁发生，由此造成人员伤亡、财产损失、社会和经济混乱以及环境恶化等后果。如严重的干旱灾害会影响牧草的正常生长，导致牧草产量明显下降，由于天然牧区没有灌溉等人工措施，因此干旱可影响畜牧业的整个产业链，进而影响当地牧业经济的健康发展。

4.5.2草原火灾

内蒙古草原地区春秋两季气候干旱、风大，日照时数长，地表枯枝落叶丰厚，火灾发生频率高。蒙古国及俄罗斯境内的火种向南和东南方向蔓延是引起内蒙古草原火灾的一个重要因素，特别是呼伦贝尔市西部、锡林郭勒盟西北部草原区，都是境外火蔓延导致草原火灾的高发区域(图1)。

图1 内蒙古牧区草原火灾综合风险区划

4.5.3草原病虫鼠害

据《2014年全国草原监测报告》资料：2014年全国草原鼠害危害面积为3481.2万hm2,约占全国草原总面积的8.8%，危害面积较上年减少5.8%；全国草原虫害危害面积为1388.1万hm2，占全国草原总面积的3.5%，危害面积较上年减少9.3%。草原鼠害导致草原鼠洞密布，形成大量次生裸土，害鼠不仅啃食牧草与牲畜争食，而且传播疾病，危害人畜健康。内蒙古属于全国草原鼠害较为严重的区域，年均鼠害危害面积约466万hm2。内蒙古草原虫害主要以蝗虫、毛虫、草地螟为主，也是全国草原虫害主要受灾地区，年平均危害面积约560万hm2，约占全国草原虫害受灾积面的40%[9]。

4.5.4草原沙尘暴

内蒙古草原多属于干旱或半干旱地区，地表土壤层较薄，由于常年风蚀作用致使草原土壤有机物和粘土颗粒降低，沙砾增加，土壤肥力大为降低，对草原植被的生长造成负面影响，抑制了草原植被的恢复，对草原生态环境具有很大的破坏力。恶劣的生态环境，干旱少雨的气候背景，冬季风强盛、冷空气频繁，是形成沙尘暴的主要气候原因。内蒙古气象学者研究显示，1995～2007年内蒙古地区不同范围、不同强度的沙尘暴多达945次，2001年最多为111次，2003年最少为45次。强沙尘暴和特强沙尘暴出现的次数，2006年最多，为39次，其次是2007年的23次[10]。沙尘暴的发生时段与冬季风活动有关，春季时冬季风减弱，夏季风控制范围北移，地面解冻回暖，产生充足沙尘源，大风天气下地面起沙，形成沙尘暴。在空间分布上，内蒙古中西部的荒漠草原裸露地表较多，植被对表层土壤的保护较弱，因此受灾较严重(图2)。

图2 内蒙古2001～2015年沙尘暴次数分布

4.6 保险金额的确定

结合内蒙古草原所处的气候带和植被结构，同时兼顾草原保险的可操作性，将全区草原统筹兼容划分为温性草甸草原类、温性典型草原类、温性荒漠化草原3个大类型。其中，温性草甸草原类包括山地草甸、低地草甸、温性草甸；温性荒漠化草原类包括温性荒漠化草原、温性草原化荒漠、温性荒漠[11]。

每种草原类型保险金额的确定宜依据牧草产量和生态修复成本综合测算确定，按照“低保障、广覆盖”的原则，不同类型草原的保险金额暂设定为600元/hm2、450元/hm2和300元/hm2。按照保险责任中四类草原灾害的危害程度、发生频率、灾毁面积的不同，四类灾害的分类保险金额设定如表1。

表1 草原保险金额设置

经过保险精算，草原保险的毛保费费率为5%，按此费率不同类型的草原保费为30元/hm2、22.5元/hm2和15元/hm2。以典型草原为例，在现行草畜平衡区载畜量标准(2hm2草原放养1个羊单位)下,草原保费按22.5元/hm2交纳，草原发生特重度旱灾、火灾、沙尘暴及病虫鼠害获赔按450元/hm2测算，赔款可以弥补养殖收入损失，支撑散养转为圈养的草料补饲，此设置基本可以兼顾投保人和保险人的双方利益。

4.7 保险期间的确定

旱灾保险期间覆盖牧草生长期，期限6个月，自4月1日至9月30日止；火灾、病虫鼠害和沙尘暴责任的保险期间为1年。

5 内蒙古草原保险灾害定损方法

5.1 草原旱灾

草原旱灾的赔偿处理按照保险草原受旱灾因素影响的灾害等级确定赔偿比例，分为轻度、中度、重度和特重度4个等级。在保险期间内，气象部门连续监测保险草原所有行政村/嘎查的降水变化情况，与历史年度平均降水量进行对比，确定旱灾影响不同程度的草原面积。借助卫星遥感技术，监测不同旱情草原区域的植被盖度变化情况，结合草原监测部门对不同旱情草原区域样本点实际测产结果，综合评估旱灾对保险草原区域造成的灾害等级，最终出具完整评估报告。旱灾等级的确定以保险草原所在行政村/嘎查为核算单位，辖区内每位被保险人的受灾草原的赔偿比例以行政村/嘎查旱灾等级对应的赔偿比例确定。达到中度及以上等级的，视为事故发生，启动保险赔偿。

5.2 草原火灾

在保险期间内，因自然因素、境外火灾蔓延造成保险标的区域草原直接死亡的，视为事故发生，启动保险赔偿。草原火灾的评估技术方法较为成熟，即利用中高分辨率卫星准确界定过火面积，本着“过火即赔”的原则，按照过火面积与草原类型即可确定准确的赔付金额。

5.3 草原病虫鼠灾

在保险期间内，因发生草原病虫鼠灾害造成保险标的区域草原植被受损的，视为事故发生，启动保险赔偿。根据国家及地方相关草原病虫鼠害灾害标准，综合计算灾害等级，按照不同灾害等级赔偿标准进行赔偿。

5.4 草原沙尘暴

沙尘暴灾害等级的确定，参照历史年度沙尘暴发生频次和强度平均水平的偏离程度综合评估确定，对沙尘暴影响区域牧草不同生长阶段牧草平均产量历史偏离程度进行评估确定。2021年年初以来的沙尘暴横扫我国北方大部分地区，沙尘被气旋带至高空，在强风的作用下被长距离自我国西部向东南方向输送形成沙尘暴。对于此种非草原地区自生的沙尘暴和远途输送的沙尘对保险草原的影响，在科学上仍需要不断研究分析。随着草原监测体系的不断完善和评估分析能力的提升，对历史大量数据的整理加工和对灾害的影响评估将会逐渐加深。

6 结语

从目前掌握的情况与研究的进展看，当前的草原保险理论探讨宜吸收当地多年从事林草业工作的专家和技术骨干进行长期深入的研究，尝试制定农业保险行业草原灾害等级标准与草原灾害查勘定损技术规程。其中，认定受灾草原不同灾害等级和对应损失面积是影响草原能否长期经营的关键，而受灾区域内每位被保险人受灾草原的灾害等级按评估报告认定的该区域灾害等级确定，是对草原保险实施客观性、公正性、公平性的巨大挑战。2020年11月13日，内蒙古自治区财政补贴型草原综合保险在内蒙古自治区巴彦淖尔市乌拉特后旗巴拉乌拉嘎查成功落地，成为内蒙古自治区针对天然草原实施保险保费地方财政补贴的首个试点项目，作为全国首单天然草原政策性保险，是我国政策性草原保险取得的历史性突破。开展草原综合保险，有利于充分发挥保险的社会“稳定器”和经济“助推器”作用，有效转移天然草原的灾害风险；利于将党和国家的支牧惠牧政策落到实处，保障牧区畜牧业可持续发展，有利于牧民稳定增收，助推脱贫攻坚；利于进一步拓宽农业保险业务发展领域，推动农业保险增品扩面，加快向高质量发展转型。无论基于内蒙古自治区草原畜牧业在全国的地位和影响，还是基于其草原生态屏障的区位优势，实施天然草原政策性保险具有非常重要的意义，积极推进草原保险政策试点落地已成为大势所趋。