公民意见收集差异与被采纳的困境研究

冯伟婷

摘  要：在公共政策制定的过程中，政策合法化是其中最为重要的一环，是公民民意合理化的重要表现。除此以外，公共政策合法化的现实意义也要求公民积极参与公共生活并提出意见。因此，公民的意见收集与采纳显得尤为重要。从公共政策合法化的视角看，合法化体现了公民的价值取向，表现出意见收集的差异和意见能否被采纳的困境。在意见收集方面，公民在公共与私人利益之间的抉择矛盾，在复杂意见下对公民认同感产生争议。在意见能否被采纳方面，主要是政府和公民两个主体的博弈，缺乏沟通交流将造成公民对政府的不信任，这种不信任会引发一系列问题。因此，摆脱政策合法化的困境，就要探寻意见收集和被采纳的合理协调沟通，要积极探寻修正的政策合法化道路。

关键词：意见收集;意见采纳;公共政策合法化;公民

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：2095-9052（2022）01-00-03

公共政策的制定是国家重大战略方针的部署，政策的合法性在其中占有重要的地位。政策合法性是对公民意见的考量，是公民对公共政策成果的认可程度。公民积极参与公共政策，提出自己的意见，这是形成公共政策民主化、科学化的过程。公民意见在收集与被采纳的过程中也会面临关系间的困境、公民与公民、公民与政府、公民与公共政策之间关系等问题。本文试图以公共政策合法化为视角，从公民意见收集的困境探索各个关系间的问题本源，从公民意见被采集的困境探索各个主体间的沟通。

一、问题的提出

第一，政策合法化。从一般意义上来说，政策合法化似乎是偏向于法律上的合法化，强调公告政策的法理性。但是政策合法化不完全等于政策法律化，当然也有学者认为政策合法化是政策法律化的转向。比如，陈潭认为政策合法化是政策的价值认可，政策法律化是政策向法律转化，即政策立法[1]。公共政策合法化除了具有法律意义上的含义，更重要的是具有价值取向上的含义，而且在当下社会发展过程中越来越得到普遍认可。这种含义主要是从政府与公民的博弈来探究，一方面，政策合法化是公民对政府的认可和接受，也就是政府的引导规范得到公共政策对象的认可和同意[1]。在合法化政策的制定与形成中，公共政策被公民认可接受以后，遵循政策规则和程序得到公民的长期支持。这种对公共政策合法化的理解是广泛意义上的理解，有利于研究的便利性[2]。但是，这对人们深入理解公民意见收集差异与被采纳的困境还不足，需要深入挖掘政策合法化所需要的条件。本文主要从三个方面探究政策合法化的条件。首先，政策合法化一定是具有重大意义的公共性政策，强调政策的重要性和政策合法化过程的必要性。那什么才算具有重大意义的公共政策呢？一般来说政策合法化表现在政治秩序上，哈贝马斯认为只有政治秩序才拥有或丧失合法性，只有它们才需要合法化[3]。其次，政策合法化代表公共利益，能被多数人感知察觉，即政策合法化代表大多数人利益。在各种类型的利益中主要强调政治利益，即公民参与政治生活下意见收集和被采纳的政治利益。政策合法化也就是政治合法化，即公共政策制定要尊重民意，获得民意的认同，取得民众的支持[4]。最后，政策合法化强调政策互动，政府和公民在政治上沟通交流，达成一致是依赖于一系列十分复杂的政治活动与制度规制[5]。

第二，意见收集和被采纳的关系。政策合法化过程中，公民对公共政策的影响体现出政策合法化民主和科学的性质，具体体现在公民意见的收集与采纳方面。在公民意见的收集方面，从利益主体看，政策合法性关系到公共利益，政策方案主要来源于对公民意见的收集。收集渠道是多种多样的，来源主要是与此公共政策相关的个人或者群体。从政策合法化的程序与结果来看，公民意见的收集就是程序正义的表现，是一种看得见的正义。在公民意见被采纳方面，公共政策的合法化主要在于政府作为意见采纳的主体，对公民意见进行分析和考量，最后制定最接近民意的政策方案。这就要求政府能听取意见，获得公民的认可和支持。但会存在公共政策合法化理解的偏差，即政府预先制定政策议程，公民作为受众者，是信息的被动接受者。

二、公共政策合法化民意价值取向——意见收集的差异

从公共政策合法化视角出发，在公共政策的民意收集上，公民是民意收集的主要来源。公民作为个体是具有个人利益的考量，在对公共政策提出意见的时候难免有个人主观感受的掺杂，增强民意的个性化和多样性。在公民融入集体后，其个人利益与社会利益之间或许会发生冲突，影响公民对政府的信任，可能会产生不信任的危机感。除此以外，随着公民与公共政策之间的紧密联系性增强，两者也许具有一定的冲突性，即合法化危机的产生。

第一，公民。随着社会民主法治的发展，积极参与政策制定是公民的义务。但由于个体差异性的存在，公民参与制定公共政策的意识还较为薄弱。公民本身的差异造成困境，一方面是因为公民对公共政策的参与主要局限于与个人利益相关的领域，范围狭窄。另一方面是因为公民政治能力不足，获取公共政策的信息不充分。公民忽视与公共利益之间的关系，对公共政策合法化的认识不够全面深刻。

第二，公民与政府。在公共政策的合法化上可能會有信任的差异，这主要是由于政府内部对公民的影响、公民在信息传递过程中信息的影响、公民与政府双方的沟通交流以及除政府以外其他机构的影响。首先，政府内部机构在职能和人员上分化方面，程序复杂性超出公民认知范围，一定程度上弱化了公共政策的正当性。其次，在信息传递中，公民知情权、信息公开的程度会影响公民意见收集的广度和深度。再次，公民与政府双向的沟通交流，交流的充分性有所欠缺，主要是受博弈策略和路径选择的影响。最后，除了政府对公民的影响，意见收集相关的其他机构也会影响公民的表达，这些机构建言献策，也具有一定影响力。

第三，公民与公共政策。意见收集过程中，公民与公共政策关系紧密。一方面，公民对政策刺激。如果公民对公共政策刺激加强，那么公共政策合法性也会增强。另一方面，公民对政策后果的预见性。在意见收集过程中，公民提出长远性意见，不仅有利于政府工作的高效，而且能真正做到取之于民、用之于民。因此，政府需要进一步反思公民意见被采纳所要考量的因素，以及这些因素对公共政策合法化价值取向所形成的困境。

三、公共政策合法化主体之间价值取向——意见被采纳的困境

公共政策合法化过程中的政府与公民，在意见的收集和被采纳过程中进行的沟通交流是相当重要的，意见能否被采纳是最为关键的因素。如果在意见的沟通与交流中双方满意度高，那么公民对政府的认同度高，政府在意见采纳阶段的要求高。但是公民的意见在被采纳阶段存在一定的不信任因素，会产生合法化困境。其实在公共政策的制定过程中并不缺乏意见收集的渠道，缺乏的反而是意见被采纳的合法化因素，那么影响公共政策合法化意见被采纳的因素究竟有哪些呢？

从意见被采纳的价值取向来看，它会受到公民固有理念和偏见的影响，是内在心理因素潜意识的刺激，在很大程度上产生的类似意见会缺乏针对性创新，导致多种多样的社会问题产生，没办法一次性解决，需要政府进行分析和引导。除此以外，政府长期重政策轻法律的习惯会影响公民的意见能否被采纳。在法律还没有健全时，政策大于法律[4]。从政府对意见的被采纳考量因素角度分析，政府认为公民意见是否可行主要是从预先对资源的利用和分配的应用上分析。政府不仅要考量意见民主性，也要考虑公民意见收集被采纳的成本，在公共政策的支出与有效性上尝试达到平衡。这种基于现实复杂因素的考量，是政府长远的考量。但公民与政府之间缺乏理解性会造成合法性困境，那么在困境中的政府和公民又该何去何从。

从政府对意见的被采纳考量因素角度分析，政府认为公民意见是否可行主要是从预先对资源的利用和分配的应用上分析。政府不仅要考虑意见的民主性，而且也要考虑到公民意见收集被采纳的成本。在公共政策的支出与有效性的基础上尝试达到一种平衡，而且这种考量是基于现实复杂因素的影响，是政府对公共政策合法化较为长远的考量。但是公民与政府之间的沟通交流与缺乏理解性会造成合法性的危机和困境，那么在困境中的政府和公民在意见的收集与采纳上又该何去何从呢？

四、公共政策合法化破解困境的探讨

公共政策合法化过程中，意见收集与意见被采纳上要协调好两者之间的关系，达到一定阶段的中和适应性的状态。公共政策方案的提升是从两个方面多个角度来展开的，之所以从两个方面展开分析主要是作为意见收集主体的公民影响性，以及作为意见被采纳的政府方面进行思考的。这两个主体是博弈的双方，在理性思考的引导下，两者可以充分发挥主动性以及创造力，最大限度保障政策合法化最大程度的实现[6]。其实这也是公共利益与个人利益的博弈，不论是政府还是公民，两者都可以在公与私之间进行衡量，以求达到最为合理的意见收集与被采纳。而且在其中尤其要防止公共利益变成个人的特殊利益，这会影响政策合法性的程序正义。由此可见，在政策合法化的权威性和监督性就显得尤为重要了，而且监督形式和主体之间的相互联动性也就能更多的发挥[7]。之所以考量多个方面，这是因为在意见收集与被采纳过程中产生客观与主观意识的复杂性。而这些复杂性还需要我们从公共政策合法化的含义里进一步探究。因此，在困境破解之前，我们要再深入分析一下公共政策合法化的含义，这对我们探索破解的路径有很大的启发意义。

从表面上看，政策合法化是一种对政策的规划和预见性的提升，这种提升不仅是法律的合法性，尽管这是公共政策合法化的底线，而且在其中最不可或缺的就是道德合理性的提升，这还是公共政策合法化的价值导向的重要探索。在公共政策合法化的价值导向方面，最基本的也就是作为个人的道德合理性以及作为群体或者机构的道德合理性，即公民个人的道德合理性以及公民对公共利益的考量因素，政府作为公共政策合法性的公共利益、公民利益的最为重要的考量。而且这不仅是一种法制化的过程，还是民主的重要表现，这也就是意见收集与被采纳的本质体现。在公共政策合法化后的执行中就能尽量避免有效性的缺失，这样民主与法制的保障并不僅仅包含结果正义，而且更为重要的是程序正义体现的价值取向。

如上所述，政策合法化是政策制定与执行所必不可缺少的阶段，占据重要的地位，而且也具有现实意义。政策意见收集的过程是吸引民众参与政治生活，进行政治的沟通与协调交流，是公民不断与政府沟通交流后达成一致的认可。这种认可是对政府的认可，体现了政府公共决策的民主化、科学化。在意见收集阶段后，意见被采纳阶段的公共政策的择优，即对各种意见和方案的修改完善、过滤淘汰之后的最优选择。这种最优选择之所以使得公众满意度提升，有一些代价性的因素需要考量。意见收集与意见被采纳的政策合法化中所付出的成本，尤其是社会成本上的投入。

总的看来，破除政策合法化困境的过程集中地体现了民主性，体现了公共政策民主参与的程序正义性，遵循程序的民主性，增强公民在意见提出方面的积极性，有助于政府进行意见的收集。公共政策的合法化也就是在政策制定的过程中强调政策对象以及政策制定者的角色扮演和分工。因此，主要从以下三个方面在破解的具体措施上进行尝试性的突破。

第一，作为意见收集的主体——公民方面的考量。调动公民在公共政策合法性方面的积极性，主要是在意见收集的参与中有所提升，参与简单便利化，以及参与实际性和参与体验感的提升。开展广泛的意见收集宣传，切实调动公民积极性。在公民参与了公共政策的意见收集后，对公民自身的政治素养有了一定要求，公民教育也就有重要意义。公民自主意识的外化提升，有必要开展政策合法化在政治文化思想中的教育活动。除此以外，在公共政策合法化中公民积极参与公共政策的制定，而且更为重要的是积极与政府进行互动和沟通。比如，政府对公民进行民意调查，这种调查有助于政府能根据环境及时做出调整，保证政策的适应性，而且如果民意调查长期且经常性进行的话，也可以保障公共政策合法化的连续性，这就为政府制定公共政策提供了广泛的民意基础[2]。

第二，作为意见被采纳的主体——政府方面的考量。意见被采纳阶段最为重要的是政府能给公民提供充分条件，在意见收集阶段使公民发挥真实有效作用。政府在公共政策合法化方面主要扮演决策者和监督者角色，对权力机关的审查和监督方面促进公共政策的合法化。政府在意见被采纳阶段，一方面注重自身监督，另一方面对公民意见分析后的社会性考量，面向公众公开处理信息能极大程度地提升政策合法性。那么政府最应该强调的就是在公开透明的合法化过程中提升公共政策合法化的透明度，面向公众公开处理信息。

第三，社会因素的考量。在意见收集向被采纳的转换中，社会因素作为桥梁，更好地协调了公民和政府。在公共政策合法化过程中，社会为公民的意见收集提供了一个平台，在平台基础上形成社会共识能使公民与政府连接，促使政府在意见被采纳阶段对公民的意见做出深入分析。正是这个平台使得公民与政府进行了连接，促使政府在意见被采纳阶段在对公民意见审核的过程中，考量了社会舆论以及社会影响力。

五、结语

综上所述，公共政策合法化的实现依赖政府和公民，而且公民是重要主体，公民积极参与公共政策制定，在意见收集上发挥重要作用。而政府在获得了公民意见以后进行采纳，要考虑民主性和社会因素的影响。当然在公共政策合法化的过程中意见的收集与被采纳会面临一定的困境，这就需要我们更加积极地探索破除困境的办法。

参考文献：

[1]陈潭.浅论政策合法化与政策法律化[J].行政与法，2001（1）：53-55.

[2]周新伟，程新宇.浅析公共政策合法化的必要性及其途径[J].法制与社会，2009（5）：190-191.

[3][德]哈贝马斯.交往与社会进化[M].重庆：重庆出版社，1989.

[4]冉乔艳.论公共政策合法化的困境与路径——基于政策制定的视角[J].农村经济与科技，2016，27（14）：28-29.

[5]赵德余.民主、公意与政策合法化的逻辑——来自法国《首次雇佣合同法》危机的启示[J].学习与探索，2011（1）：153-155.

[6]王飞.公共政策合法化：两种主体的博弈[J].理论导刊，2008（8）：35-37.

[7]刘善堂.公共政策合法化及其障碍规避[J].新疆社会科学，2004（4）：40-43.

（责任编辑：董维）