新时代推动全民终身学习的战略保障研究

◇内江开放大学 刘 毅 李 娟 游晓旭

中共内江市委党校 陈朋举

党的十九届五中全会提出“发挥在线教育优势，完善终身学习体系，建设学习型社会”的目标，强调了“完善终身学习体系”的重要性。本文以推动“全民学习、终身学习”这一宏大目标更好实现为研究视角，运用理论与实际相结合、历史与现实相统一的分析方法，总结借鉴国内外推动终身学习的政策实施经验，分析影响全民终身学习的现实因素和终身学习体系建设滞后的原因，细化提出新时代保障我国终身学习目标实现的战略支撑和政策机制。

自20世纪70年代初“终身学习理念”提出以来，国内外学术界和实务界关于其本质内涵的讨论，大致形成了三种比较有代表性的观点。一是联合国教科文组织于1976年采用并一直沿用至今的解释，其表述为：终身教育和学习是指既致力于重建现存的教育体系，又致力于用成年男女都能决定他们自己的教育的方式，来发展其潜力的一个全面的计划。二是参照欧洲委员会出台的部分教育政策及具有较大影响力的文件，认为终身学习已不再是教育和训练的一个方面，它必须成为提供和参与学习背景的、连续和统一的指导原则。三是欧洲终身学习促进会提出并被“首届世界终身学习大会”采用，也是目前最具权威性且公认度最高的表述，即终身学习是通过一个不断的支持过程来发挥人类的潜能，激励并使人们有权利去获得他们终身所需要的全部知识、价值、技能与理解，从而树立人们参与终身学习的信心，提升人们获得学习活动的创造性和积极性。

综上，不难发现关于终身学习的定义虽然表述各不相同，但所表达的概念内涵是相似的，主要表现三种取向。一是终身学习是一种生存方式。不仅是一种教育理念，更是一种生存或生活方式。二是终身学习涉及传统到现代进程中的主体转换。在传统的教育活动中，教育者是“主体”，学习者是被“塑造”的“对象”，而在终身学习视域下，学习者具有责任性、能动性和创造性，其角色逐渐由“对象”向“主体”转换。三是终身学习强调学习者的自主性。学习的开展以学习者的需求和意愿为前提，即为实现自我设计、自我完善的目标，学习者有权选择自己需要的学习内容、方法和过程。

一、新时代终身学习体系的目标愿景

终身学习体系的构建涉及经济社会方方面面，是一项系统而庞大的工程，涵盖了终身学习的时空条件、分布格局、体系内容和教育模式，其目标愿景主要包括四大层面。

（一）建成人人皆学、处处能学、时时可学的学习型社会。

学习型社会是一个全面学习、终身学习的社会，终身学习体系就是要为人人皆学、处处能学、时时可学提供学习机会和资源。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》提出，到2020年努力形成人人皆学、处处可学、时时能学的学习型社会。在2015年召开的国际教育信息化大会上，习近平总书记强调“建设‘人人皆学、处处能学、时时可学’的学习型社会，培养大批创新人才，是人类共同面临的重大课题”。“十四五”规划纲要提出，发挥在线教育优势，完善终身学习体系，建设学习型社会。可见，我国终身学习体系的建设需要以形成学习型社会为目标。

（二）建成普通教育、职业教育、继续教育、职业培训协调发展的终身教育格局。

一般而言，终身教育体系包括职业教育、继续教育、普通教育、社会培训与学习型组织等各种教育类型，贯穿学习主体的一生。党的十九届四中全会审议通过的《决定》指出，要完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制，为进一步“构建服务全民终身学习的教育体系”指明了方向。按照《决定》要求，要实现学历教育和非学历教育协调发展，职业教育和普通教育相互沟通，职前教育和职后教育有效衔接。建立全民终身学习的制度环境，建立国家资历框架，建立跨部门跨行业的工作机制和专业化支持体系。构建更加开放畅通的人才成长通道，完善招生入学、弹性学习及继续教育制度，畅通转换渠道。

（三）建成遍布城乡、布局合理、管理科学、开放优质的社区教育体系。

完整的终身教育体系，离不开社区教育的发力。进一步推进社区教育发展要以促进全民终身学习、形成学习型社会为目标，以提高国民思想道德素质、科学文化素质、健康素质和职业技能为宗旨，以建立健全社区教育制度为着力点，统筹发展城乡社区教育。加强城乡社区教育机构和网络建设，开发社区教育资源。扩大社区教育资源供给，加快发展城乡社区老年教育，推动各类学习型组织建设。努力开展形式多样的社区教育和全民学习活动，满足居民和老龄人口对学习的多样化要求。

（四）建成覆盖广泛、多方参与、灵活便捷、服务周到的老年教育模式。

老年教育是终身教育的重要组成部分，也是终身教育体系的最后一环。发展老年教育，要努力让不同年龄层次、文化程度、收入水平、健康状况的老年人均有接受教育的机会，最大限度满足各类老年群体学习需求。完善基层社区老年教育服务体系，整合利用现有的社区教育机构、县级职教中心、乡镇成人文化技术学校等教育资源，以及老年大学、群众艺术馆、文化馆、体育场、社区文化活动中心（文化活动室）、社区科普学校等，开展老年教育活动。

二、我国推动全民终身学习进程中存在的不足

（一）认知尚不完全明晰。

不可否认，现阶段我国一些地方，从政府到社会各层面，依然存在对终身学习、建设学习型社会认识不足的问题。受传统观念影响，大部分人认为学习就是为了获得证书，因此不愿意接受非学历、非正规教育。还有相当部分人仍习惯传统的学校学习方式，对网络教育、远程教育、广播电视教育等新兴教育形式持怀疑态度。总体看，我国城乡居民总体文化水平、信息素养还不够高，再加上对终身学习的宣传力度不够，部分人甚至都没有听过这些理念。

（二）直接主体法律缺位。

在法律保障上，还存在一些不足，主要体现为：一是政策文件多、法律法规少。为促进终身学习，我国从中央到地方出台了大量政策性文件，对终身学习进行了规划和指导，但相比之下，终身学习的立法工作相对滞后，目前我国只有台湾地区、福建省、上海市和太原市完成了终身教育的地方立法工作。可见，各级政府更倾向于依靠政策而不是法律推进终身学习。二是相关法律多、直接法规少。目前，全国和地方颁布的各种教育法律法规几乎都对终身学习有所提及。就国家层面而言，《教育法》《教师法》《高等教育法》《职业教育法》等都不同程度对终身学习、学习型社会作出了相关规定。毫无疑问，这些法律的出台，极大推动了终身学习、学习型社会的建设。但我国终身学习、学习型社会的直接立法工作相对缓慢，国家层面的立法也迟未出台。三是立法不完善。总体上看，我国终身学习的立法尚处于初始阶段，终身学习立法体系还很不完善，立法内容也不详实。

（三）经费投入不足。

早在1993年，《中国教育改革和发展纲要》就提出，国家财政性教育经费支出占GDP比例在20世纪末要达到4%。但是，由于我国教育资源相对短缺、教育需求庞大等多种因素，这一目标未能如期实现。自2016年我国发布全国教育经费统计快报以来，其他教育占教育经费总投入的比重一直维持在5%左右的水平，远低于义务教育和高等教育。从未来经费需求看，5%的投入很难满足庞大的全民终身学习需求。从我国终身教育经费投入情况看，虽然一些经济发达地区，例如上海、北京、江苏等已在探索设立社区教育专项经费，太原市按人均2元的标准设立了社区教育专项经费，但与庞大的学习需求相比仍是“杯水车薪”。

（四）领导机构还未完善。

终身学习政策的制定和实施需要有专门机构或权威组织统一规划、组织、协调和管理。我国已对终身学习进行了制度安排，但如何促进终身学习的实践，缺乏国家层面的统一安排和部署，基本处于按照地方理解和区域自发推进的状态，无序和不协调的情况并存。目前，尚未成立专门的领导机构和委员会来牵头领导和协调终身学习各项工作，即使是教育部也没有专门的部门来负责终身学习工作，仅将相关工作划归职业与成人教育司的成人教育处，省、市级教育主管部门也基本上（除上海）没有独立的终身教育管理部门。因此，与终身学习相关的各级组织及机构的事业归属、人员编制、待遇设计、职称晋升和评价体系等都还没有配套建立。

（五）资源分配不够优化。

目前，我国的组织、人事、教育、劳动、农业、工业、科技、文化等部门都涉及终身学习的相关工作，但由于缺乏统筹管理的领导机构，部门之间很难形成合力，再加上无法有效统筹各类教育培训资源，供需矛盾突出，一方面终身学习的资源严重不足，另一方面现有的资源又不能有效地提供给社会成员。从全国看，尤其是在中西部地区的广大农村，终身学习的基础非常薄弱，终身学习发展的现状，还不能满足全体社会成员多样化的需求。

三、建构新时代推动全民终身学习的战略保障措施

（一）培育凝聚共识、全民参与的终身学习文化。

为增加人们对终身学习的认识，营造良好的终身学习氛围和环境，可从以下三点入手：一是加大对终身学习理念的宣传力度。充分利用电视、广播、网络、移动宣传栏等媒介载体，加大对终身学习理念的宣传力度，在全社会营造人人皆学、处处能学、时时可学的学习型社会氛围。在终身学习政策推出之前要进行大规模的调查研究，一方面是收集民意，另一方面也是宣传终身学习理念。二是推进各类学习型组织建设。以学习型城市建设为引领，加强学习型家庭、学习型企业、学习型社区、学习型政府等建设。配套完善各类学习型组织评价指标体系和创先评优奖励制度，定期开展评先评优活动，通过总结经验，表彰先进，找出差距，发挥先进典型的示范带动作用。三是举办“终身学习”系列倡导活动。深入持久开展“全民终身学习活动周”、“成人学校周”、“家庭学习日”等活动，向全社会广泛宣传终身学习思想，营造全民终身学习的良好氛围。

（二）加快建成保障终身学习的完备法律体系。

终身学习的立法，既要立足于现实，又要注意借鉴发达国家的先进经验并与国际接轨。具体而言，一是尽快完善国家层面的立法。终身学习国家层面立法滞后于终身学习发展和地方立法是不争的事实，应尽快将终身学习纳入立法规划，启动国家《终身学习法》的立法调研、文稿起草和论证等工作。二是完备地方性终身学习法规。目前，我国已有部分省市区完成了终身学习的立法工作，但未形成影响全国的法制环境，其余地方应结合实际，制定地方性的终身学习法规，以指导、规范本区域终身学习的发展。三是完善教育法律法规体系。应加快制定和出台《学前教育法》《继续教育法》等一批重要的、辅助发展终身学习的法律法规，各地方也要加快出台区域性、有针对性、操作性强的地方教育法规。

（三）创新满足全民终身学习的投入和资助机制。

结合我国实际，一是加大政府投入。首先要严格执行教育法律法规的规定，年初预算、预算执行中的超额收入分配以及全年预算执行结果都要达到法定增长要求，确保财政支出增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度。其次继续优化财政性教育经费在各级各类教育中的分配结构，加大职业教育、老年教育、社区教育的投入力度。二是推动建立政府、用人单位、学习者和社会成本共担、多渠道筹措经费的投入机制。建立教育规划纲要提出的“举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等多元化的经费筹措长效机制”[12]。建议成立全国终身学习发展基金会，采取政府牵头、社会组织共同参与的联合模式，各地可因地制宜探索成立专项基金组织。积极寻求社会捐助，鼓励社会力量出资或捐资办学，扩大社会资源参与、兴办教育的途径。创新教育投融资机制，多渠道吸引社会资金，扩大办学资金来源。三是落实税收优惠政策。落实个人教育公益性捐赠支出所得税前扣除规定，对积极为终身教育提供资金、场地、人力等支持的企事业单位、社会团体以及个人，可采取为其免除一部分税收的激励政策。

（四）健全与全民终身学习体系相适应的公共管理机构。

鉴于终身学习涉及社会各个领域和全体成员，迫切需要建立和完善从中央到地方的领导与管理体制，以加强政府对终身学习的领导、统筹、管理、协调和指导。首先，要落实国家中长期教育改革和发展规划中提出的“政府成立跨部门继续教育协调机构”要求，尽快成立国家教育主管部门牵头负责，国务院相关部门和社会重要团体参加的跨部门终身学习领导小组，统筹规划和推进我国的终身学习。在政府部门及行业、大中型企业建立终身学习指导委员会和相应的工作机构，负责本部门、行业、企业的终身学习规划、指导和管理工作。在中央和地方各级教育行政部门中，建立终身学习职能机构，专职负责终身学习工作。其次，要制定国家和省级层面的终身学习专项规划，以指导国家和地方终身学习工作实践。在制定国家和地方发展规划时，要把终身学习相关内容纳入地区、部门、行业的总体发展规划中，并将其纳入政绩考核。

（五）整合终身学习优质资源和完善技术服务平台。

信息技术的快速发展，为构建适应我国社会发展的终身学习体系创造了有利的条件和物质技术基础。近年来，国家和地方开放大学、各大高校、地方以互联网为依托打造终身学习服务平台，形成了各具特色的终身学习网络环境。为此，一是要整合各类教育资源。建立全民终身学习资源库，为全民终身学习、国家继续教育公共服务平台提供资源支持，实现优质资源的全国共享。建立继续教育资源中心和资源联盟，探索资源的开放与共享机制，把最优质的资源提供给全社会。建立协调机制，统筹各类学习资源，推动各部门、各系统相关资源、媒介、场所和设施向社会开放。二是加快信息提供与咨询服务体系建设。拨专款成立“终身学习信息查询系统”，加强各级、各地政府之间的合作，借助信息技术等现代手段向公众提供信息咨询服务。三是加快提升经济落后地区教育信息化水平。加强经济落后地区教育信息基础设施建设，加快推进“宽带网络校校通”、“优质资源班班通”、“网络学习空间人人通”等工程，国家教育资源公共服务平台优先向经济落后地区学校开放。

（六）探索促进全民终身学习的激励机制。

一是做好终身学习成果认定与转换的顶层制度设计。我国目前仅有福建、上海等地通过颁布地方性终身教育促进条例在局部进行探索，急需国家层面颁布相应政策、制定专门制度予以支持。可成立国家继续教育学习成果认证委员会，由国务院领导、教育部统筹，会同其他相关部委，协同推进国家层面的继续教育学习成果认证与转换工作以及制度构建。二是建立不同学习成果认证制度。探索建立个人终身学习积分卡制度，作为记载个人参加各种活动的学时和取得学分的记录，并作为奖助和奖励学习、认定相关技能等级、职务晋升等参考依据。建立规范的继续教育学分制度与非学历教育培训认证制度，构建以学分累积和转换为基础的开放教育系统。选择在条件具备的地区，制定相关政策，开展不同教育相互衔接，不同学习成果积累、互认的终身学习“立交桥”改革试点，以积累经验，逐步推广。三是推进学分银行制度建设。以“全国城乡居民文化消费试点城市”建设为契机，加快建立学分银行运行机制。