新中国人大及其常委会投票表决方式的历史变迁和特点*

刘 妤

全国人大及其常委会作为我国的代议机关，其表决方式是代议制度的重要内容，不同的表决方式影响表决的结果；表决方式作为一种民主程序也影响我国实体民主的运行。党的十九届四中全会明确指出，“健全人大组织制度、选举制度和议事规则”是“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度”的重要内容。议事规则是“纲”，纲举目张，有了民主高效的议事规则，才能有民主高效的议决过程和结果。人大及其常委会的议事程序伴随着社会主义民主的发展日趋完善、细致，梳理这一历史，有助于我们把握完善人民代表大会制度的方向，更好实现社会主义民主。

一 中国人民政治协商会议第一届全体会议上多种表决方式并存

1949 年新中国成立初期，从中国人民政治协商会议第一届第一次会议到第一届第四次会议，是我国人大制度的初建阶段，这期间中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职能，为新中国民主政治制度的建构作出了巨大贡献，至今仍闪耀着璀璨的光芒。

第一，筹备会议采用举手表决的方式决定准备议项。1949 年9 月21 日，中国人民政治协商会议第一届全体会议举行开幕式。周恩来代表政协筹备会报告会议各类代表名额、大会主席团名单和会议秘书长人选，由全体代表举手表决通过。①参见孙小礼《第一届政协秘书处工作琐忆》，《炎黄春秋》2009 年第9 期。

第二，大会采用举手表决通过法律、决议。经过与会代表的发言讨论，1949 年9月27 日通过了《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》，以及关于首都、纪元、国歌和国旗的决议。据亲历过第一届政协会议的叶圣陶回忆，9 月27 日，毛主席对五星红旗图案进行了说明，之后大家“热烈鼓掌表示赞同”。②叶永和、蒋燕燕：《叶圣陶参加第一届政治协商会议纪实》，《民主》2009 年第9 期。有人据此认为此次大会上通过的定都北京、国歌、国旗，甚至国家主席，都是“鼓掌鼓出来”的。笔者不认同这种看法。综合其他亲历者的回忆录，以及大会就选举公布的具体表决办法，笔者认为引注处的“鼓掌”只是代表们表达赞同的强烈感情，并非一种表决方式。据第一届政协会议的工作人员回忆，在9 月27 日的大会上，采用红底五星旗作为国旗的提案“在全场热烈掌声中一致举手通过”，并且“我们从后向前数了三遍，每个代表都举手赞成，无一人反对，无一人弃权，全体一致通过”。该工作人员还回忆说，本届大会上的几次议案表决，也是全体代表一致举手通过。所以她们的“数票工作很顺利，很轻松”。③孙小礼：《第一届政协秘书处工作琐忆》，《炎黄春秋》2009 年第9 期。

第三，大会采用举手的方式选举人民政协全国委员会委员。9 月29 日，全体大会讨论了《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中央人民政府副主席和全体委员的名额》等法律议案。大会还就选举中国人民政治协商会议全国委员会和中央人民政府委员会作出了专门规定：“第一届全国委员会的候选名单经过参加本届全体会议各单位的协商，由主席团提交全体会议以整个名单交付表决的方法选举之。中央人民政府主席、副主席和委员的候选名单，经参加本届全体会议各单位的协商，由主席团提交全体会议以无记名联记投票的方法选举之。”④张希坡：《人民代表大会制度创建史》，中共党史出版社，2009，第584 页。9 月30 日下午3 时开始，全体政协代表参加会议进行选举，第一项是选举人民政协全国委员会，按照“整个名单交付表决”的规定，对180 人的名单举手表决。⑤参见孙小礼《第一届政协秘书处工作琐忆》，《炎黄春秋》2009 年第9 期。

第四，采用无记名投票的方式选举中央人民政府的主席、副主席和委员。9 月29日晚，人民政协第一届全体会议主席团会议通过《中华人民共和国中央人民政府委员会选举办法》，对中央人民政府主席、副主席和委员的选举进行了具体规定：选举中华人民共和国中央人民政府主席、副主席及委员，采用无记名联记投票方式。如果同意选举票上的候选人，就在被选人姓名之上画圆圈。如选举人不同意选举票上的候选人，可以用“×”将该候选人姓名划去。如果想另选其他人，可以在划去的姓名下空白处填写欲选之人的姓名。填写完毕后，由选举人亲自将选举票投入票箱。①参见张希坡《人民代表大会制度创建史》，第584 页。1949 年9 月30日，人民政协全国委员会选举完成以后，进行了中央人民政府主席、副主席和委员的选举，选举了第一届全国委员会委员共180 人，选举产生了中央人民政府主席、副主席及全体委员。这次选举中，毛主席少了一票，没有全票当选中央人民政府主席。

二 1954 年确立了无记名投票、举手表决为主的表决方式

此后，构建人民代表大会制度的法律规范相继出台，延续了第一届政治协商会议的表决方式，以举手表决和无记名投票的方式为主。

中华人民共和国第一部宪法是以无记名投票方式产生的。1954 年9 月20 日下午，第一届全国人民代表大会首先通过了《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议进行无记名方式投票办法》，并通过35 名监票人员名单。接着执行主席在会上宣读《中华人民共和国宪法草案》全文，宣读完毕后，执行主席问代表们对定本有无意见，全场热烈鼓掌表示赞同。执行主席宣布将宪法草案提付表决。当日出席会议的代表总共1197 人，发票1197 张，投票1197 张，同意票1197 张，全票通过。②参见张希坡《人民代表大会制度创建史》，第658 页。

1954 年宪法对全国人大及其常委会的职能作了详细的规定。第27 条规定，全国人大有修改宪法、制定法律等14 项职能。第31 条规定，全国人大常委会有主持全国人大代表的选举等19 项职权。第29 条规定，宪法的修改由全国人大以全体代表的2/3 的多数通过，法律和其他议案由全国人大以全体代表的过半数通过。1954 年宪法还规定国家主席、副主席等国家领导人由选举产生，但没有规定具体的投票表决方式。

1954 年9 月20 日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》。第13 条规定，全国人大进行选举和通过议案时，以无记名投票或者举手表决方式进行。但是什么情况下采用无记名投票，什么情况下举手表决，法律没有进行规定，给实践留下了很大的裁量空间。

1954 年9 月21 日，第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定，县以上地方各级人大选举本级人民委员会组成人员和人民法院院长，采用无记名投票方式；乡、民族乡、镇人民代表大会选举本级人民委员会组成人员，可以采取举手方式。③参见张希坡《人民代表大会制度创建史》，第690 页。

该法还规定，县级以上人大对本级的一府两院的人事选举采用无记名投票方式，基层人大进行人事选举可以采用举手方式。之所以按照行政级别分别规定不同的表决方式，可能和当时我国普遍存在的公民文化素质不高、文盲的比例还较高有关。这个猜测可以在党和国家领导人的讲话中得到印证。

1951 年2 月28 日，刘少奇在北京市第三届人民代表会议上发表讲话。针对北京市的选举实践，他指出，北京分级选举代表的方式是正确的和必要的。北京市在选举时，除了各学校因为选民全部识字，又有过多次选举经验，所以采取了无记名投票外，在其他地方大多采用了举手表决的方式。原因就是目前大多数人民群众文化水平还比较低，还不识字，也缺乏选举的经验，对选举的积极性和关心也还不充分。所以，北京实行的分级的选举方式是可行的，也是便利的。将来在做好各种准备工作后，中国多数的人民群众经过选举训练，并大体识字，能填写无记名选举票时，才能实行“普遍、平等、直接、无记名”的选举方式。①《刘少奇选集》下卷，人民出版社，1985，第54～56 页。

1953 年2 月11 日，邓小平在《关于“中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法”草案的说明》中提出，“根据我国当前的具体情况，规定一个真正民主的选举制度”。《选举法》规定，只在县级以上采用无记名投票方法，而在基层政权单位，则一般采用举手表决。对此，邓小平解释说，这是由我国目前的社会情况决定的，当前人民缺乏选举经验，文盲尚多。“如果我们无视当前社会情况、人民缺乏选举经验、文盲尚多等实际条件，勉强地去规定一些形式上很完备而实际上行不通的选举办法，其结果除了增加选举的困难和在实际上限制公民的选举权利之外，没有任何好处。”②中央人民政府法制委员会编《中央人民政府法令汇编（1953 年）》，法律出版社，1982，第26 页。

邓小平负责选举法的起草工作。选举法颁布后，刘少奇任中央选举委员会主席，他们都深度参与了新中国第一部选举法的建构过程，对中国国情的认识是客观的，采取的做法也是切实可行的。虽然是针对选举法的看法，但是囿于当时的客观情况，基层人大代表可能也有类似的困难，因此规定基层人大代表在选举本级政府组成人员时“可以采用举手表决的方式”（见表1）。

表1 新中国成立到1954 年期间人大表决方式的选用情况

续表

“文化大革命”时期国家政治生活陷入混乱，人民代表大会制度也遭到破坏，甚至停止运行。这一时期没有出台规范人大表决方式的法律，至于选举怎么进行，是无记名投票还是举手表决；选举的规则是什么，是过半数当选还是其他，都没有规定。当然，这一期间，人民代表大会制度遭到严重破坏，各级人大的活动也基本停止了。

三 20 世纪80 年代至90 年代确立了人大及其常委会表决制度

1982 年12 月4 日，五届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国宪法（1982年）》。第64 条规定，宪法的修改由全国人大常委会或者1/5 以上的全国人大代表提出，并由全国人大以全体代表的2/3 以上的多数通过。法律和其他议案由全国人大以全体代表的过半数通过。这个规定和1954 年宪法的规定是一致的，都没有明确修改宪法和法律采取怎样的表决方式。

宪法草案的投票表决过程体现了当时昂扬发展的民主新气象。1982 年12 月4 日，五届全国人大五次会议采取无记名投票方式，正式通过了新修订的宪法。参加大会的代表共3040 名，除3 票弃权外，其余都投了赞成票。这三张弃权票让新华社的记者有了思想负担，认为过去为了强调团结一致，党和国家召开重要会议，通过一些重要决议、决定，都在新闻报道稿中写为“一致通过”，现在有了弃权票，怕如实刊发影响不太好。当他们向邓小平、胡耀邦汇报了情况后，得到“稿子原样发出”的指示，在国内外引起强烈反响，境外媒体把它视为“中国在邓小平先生领导下，改革、开放、建立民主政治的生动体现”。①李壹：《“两会”表决演变史：投豆豆到电子表决器》，《协商论坛》2014 年第3 期。对弃权票的公布被视为政治开明的信号。

1982 年颁布了《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（以下简称《全国人大组织法》），第18 条规定，全国人大进行选举和通过议案，采用无记名投票、举手表决或者其他方式，具体方式由主席团决定。和1954 年的《全国人大组织法》相比，1982 年《全国人大组织法》明确了表决方式的抉择主体，就是由主席团决定具体的表决方式。

当时的全国人大常委会副委员长习仲勋在作《全国人大组织法》的法律案说明时特意就人大主席团的职权作了说明，并解释了草案规定人大主席团职权的原因。多年来全国人大的各项议案，主席团都做了一系列的工作，从把议案提交给代表团讨论，到修改、补充和形成相应的决议案，都起了非常重要的作用。人大主席团具备实践经验，草案也据此规定了主席团的职权，包括主持全国人大会议、提出候选人名单等，“这些规定，对保证大会顺利地、有效地进行工作，是需要的”。①习仲勋：《全国人大常委会关于四个法律案的说明》，北大法宝法律数据库，http：//www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx？Db=protocol&Gid=75e2e37bf83414ef5be49108dd2a97e1bdfb&keyword=%e5%9b%9b%e4%b8%aa%e6%b3%95%e5%be%8b%e6%a1%88&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0，最后访问日期：2020 年2 月23 日。这一规定，为全国人大每次会议由主席团制定表决议案办法提供了法律依据。

1982 年修改了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，第16 条规定，政府的组成人员由本级人大主席团或者代表联合提名，通过无记名投票方式选举产生。代表可以投赞成票、反对票，也可以另选他人或者弃权。

《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》（以下简称《全国人大常委会议事规则》）于1987 年11 月24 日颁布，在第五章专章规定“发言和表决”。第33 条规定，常委会表决议案，采用无记名方式、举手方式或者其他方式。

《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（以下简称《全国人大议事规则》）由第七届全国人民代表大会第二次会议于1989 年4 月4 日通过。这部法律对人大表决方式作了详细的规定，很多有历史性突破。第36 条规定，全国人大采用无记名投票方式进行选举或者决定任命。大会进行选举或者表决任命案的时候，设秘密写票处，并由会议主持人当场宣布选举或者表决结果，公布候选人的得票数。第37 条、第53 条规定了全国人大进行选举、决定任命、表决议案的投票表决方式。

《全国人大议事规则》对投票表决的事项进行了区分，规定宪法的修改采用投票方式；表决议案采用投票、举手或者其他方式；选举或者表决任命案，采用无记名投票，选举和决定任命的具体办法，由大会全体会议通过。表决议案的具体办法由大会主席团决定。这些制度规则对规制人大的议事程序起到了重大作用。《全国人大议事规则》第24 条还规定，全国人民代表大会决定成立的特定的法律起草委员会拟订并提出的法律案的审议程序和表决办法，另行规定。1990 年关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）》的审议程序和表决办法，1993 年《中华人民共和国澳门特别行政区基本法（草案）》的审议程序和表决办法，都是根据本条，由全国人民代表大会全体会议表决通过的。

全国人大代表的第一张反对票也是在这一时期产生的。1988 年3 月28 日，来自台湾地区的全国人大代表黄顺兴在七届全国人大一次会议会场发表意见，反对教科文卫委员会的主任委员的人选，认为应该让更多的年轻人为国家做事。这次大会上，黄顺兴还提议设立“秘密投票处”，因为代表们的座位离得很近，可能被邻座看到投票结果。这个建议被采纳。①参见王尧《全国人大代表第一次公开说“我反对”》，《人民之友》2014 年第9 期。

此后，法律没有对人大及其常委会的表决方式作过重大调整。2009 年《全国人大常委会议事规则》作了修改，但没有对表决方式作出修改。实践中，从20 世纪80 年代末期起，全国人大及其常委会开始大量采用电子表决器的方式进行无记名投票。到今天，很多地方人大及其常委会也采用了电子表决器的表决方式。图1 为全国人大及其常委会表决方式的法律规定变迁。

图1 全国人大及其常委会表决方式的法律规定变迁

四 新的《全国人大议事规则》和《全国人大组织法》的相关规定

2021 年3 月11 日，全国人民代表大会作出了《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会议事规则〉 的决定》《关于修订〈中华人民共和国全国人民代表大会组织法〉的决定》。全国人大宪法和法律委员会发布的审议报告指出，这次的修改是非常有必要的，修正草案贯彻落实了习近平新时代中国特色社会主义思想，落实了宪法修改条文的具体部署，“体现深化党和国家机构改革新形势新任务新要求，总结人民代表大会制度实践的新经验新成果”。其中《全国人大议事规则》对修正草案共作了16 处修改，其中实质性修改4 处；《全国人大组织法》对修正草案共作了16 处修改，其中实质性修改9 处。

涉及全国人大表决方式的修改有以下几处。

第一，删除了由全国人大主席团决定投票表决方式的规定。原《全国人大组织法》第18 条规定，全国人民代表大会会议进行选举和通过议案，由主席团决定采用无记名投票方式或者举手表决方式或者其他方式。

第二，由法律统一规定了全国人大会议的表决方式。原《全国人大议事规则》第53 条规定，会议表决议案采用投票方式、举手方式或者其他方式，由主席团决定。宪法的修改，采用投票方式表决。修改后的《全国人大议事规则》第60 条第1、2 款规定：“会议表决议案采用无记名按表决器方式。如表决器系统在使用中发生故障，采用举手方式。”“宪法的修改，采用无记名投票方式表决。”

第三，规定了全国人大主席团会议的表决方式。修改后的《全国人大议事规则》增加一款：“预备会议、主席团会议表决的方式，适用本条第一款的规定。”即人大主席团会议的表决方式同大会表决议案的方式一致。

综合两部法律的规定，根据议决事项的不同，全国人大将采用如下表决方式，见表2。

表2 全国人大表决方式的最新规定

此次修改对人大投票表决规则的影响主要有以下四点。其一，删除了由全国人大主席团决定表决方式的规定，由法律统一规定表决方式也体现了权威性，彰显了表决方式的重要宪法地位。其二，删除了投票表决可以采用“其他方式”的规定，确定全国人大的基本表决方式为无记名按表决器，选举、决定任命采用无记名投票，确保了投票表决方式的确定性和稳定性。其三，增加了人大预备会议、主席团的表决方式的规定，预备会议和主席团会议也受法定表决方式的规范，体现了立法的规范化和全面性。其四，《全国人大议事规则》和《全国人大组织法》对表决方式的立法用语进行了标准化，把原来的“投票方式”“无记名投票方式”“其他方式”等进行了合并和统一，把实践中已经广泛应用的“无记名按表决器”表决方式进行了立法确认，正式吸收为人大的基本表决方式。这些规定体现了我国立法技术的进步，也是我国进入精细化立法阶段的体现。

五 人大及其常委会投票表决有秘密性的特点

无论是无记名投票还是无记名按表决器都属于秘密投票方式，人大及其常委会议事主要是采用秘密表决方式，并设置秘密写票处，保证个人投票情况不为他人所知；禁止追查选票，并规定人大代表的投票免责权，保障投票情况不被事后追究。

（一）设置秘密写票处

1988 年第七届全国人大五次会议上，全国人大代表黄顺兴首先提出“设立秘密投票处”。他建议大会设立一些秘密写票点，以保证代表可以从容地行使自己的权利。①参见刘继兴《人大代表黄顺兴：曾投出全国人大第一张反对票》，人民网，http：//culture.people.com.cn/n/2014/0313/c172318-24628735.html，最后访问日期：2020 年3 月28 日。

1989 年4 月4 日，七届全国人大二次会议通过的《全国人大议事规则》第36 条第2 款就明确规定：“大会全体会议选举或者表决任命案的时候，设秘密写票处。”关于秘密写票处的规定是法律的一大进步，目的是要充分保证投票自由。1990 年3 月29 日通过的《第七届全国人民代表大会第三次会议选举和决定任免办法》，首次规定了“选举时设秘密写票处，以便代表写票”。实践中，全国人大在有选举议程时都会设立秘密写票处，有修改宪法议程时往往也设立秘密写票处。全国人大的表决办法规定设立秘密写票处的情况如表3 所示。

表3 全国人大表决办法规定设立秘密写票处情况统计

续表

实践中，秘密写票处面临着困境。法律规定了全国人大进行选举和决定任命时要设立秘密写票处，但是对秘密写票处的位置没有作统一规定。人民大会堂的秘密写票处在会场最后一排的小房间里，“如果你要去秘密写票，就要从座位上出来，一整排的人都要起身避让”。地方人大规定也不一致，据全国政协委员蒋洪的讲述，上海的秘密写票处在主席台的两侧，北京的秘密写票处在座位最后的房间里。①参见蒋洪《为何没人到秘密写票处写票》，凤凰网，http：//news.ifeng.com/mainland/special/2014lianghui/riji/detail_2014_03/04/34409383_0.shtml，最后访问日期：2020 年3 月12 日。还有的地方就在会场摆张桌子，四周都没有任何遮拦，就算秘密写票处了。

另外，由于没有强制规定到秘密写票处填写选票，选择去秘密写票处的人反而显得非常怪异。要从座位起身，可能要让一整排的人让出通道，然后再穿过会场，来到秘密写票间。秘密写票的目的是保密，起身去秘密写票间的动作无疑是最大的“泄密”，预示你将要投“与众不同”的票。因为没有强制大家一律进入秘密写票处填写，如果进入秘密写票处填写就会给人要投反对票的印象。这样，秘密写票就变成了公开投票。谁要进入秘密写票处就处于十分孤立的状况。特别是在人事选举的投票表决中，如果进入秘密投票处，就被认为不认可选票上的候选人，准备另选他人。在这种害怕遭到报复的心理作用下，谁也不愿意进入秘密投票处。“只要不强制性地要求所有投票者都一律进入秘密划票间，也就是要求谁也不能进入秘密划票间。”②王振耀：《迈向法治型选举的历史逻辑》，中国社会出版社，2002，第201 页。

（二）保证事后无法查票

为了保证秘密投票的目的得以实现，除了采取无记名的投票方式，也要确保选票不被事后追查。全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会广泛采用电子表决器表决，也主要基于这一考虑。刚采用电子表决系统时，这套系统的总设计师林达亮向全国人民保证，谁也不能从这套系统里查出谁投的是什么票。他还说，从开始设计，人大常委会办公厅领导人就交代：这套系统必须是无记名的，不仅表决时查不出，表决之后也要查不出具体投票人。③参见李壹《“两会”表决演变史：投豆豆到电子表决器》，《协商论坛》2014 年第3 期。

人大议事规则没有明确禁止查票，我国在建立选举制度时曾经作过明确规定。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》于1979 年7 月1 日通过，中共中央宣传部、民政部于1979 年12 月编写了《选举法宣传材料》，明确写道：无记名投票即指选民在选票上不署名和秘密地填写选票，可以保证选民自由地不受任何干涉地按照自己的意志进行选举。1979 年12 月，彭真在全国选举试点工作会议上发表讲话，对全国选举试点工作提出了几点意见，他说：“选举要无记名投票，保证选民能够自由行使选举权利。”“投票结束后，应把选票封存起来，不允许任何人查什么人投了谁的票，什么人没投谁的票，更不允许因此打击报复。”①彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社，1989，第41～42 页。《选举法》是规范选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的法律，并不涉及全国人大及地方各级人大的议事规则，但全国和地方各级人大及其常委会普遍采取的也是无记名投票表决方式，禁止查票也是全国及地方各级人大投票表决中一贯遵守的基本规则。如今全国和地方各级人大及其常委会普遍采用了电子表决器表决，更能保证表决过程的秘密性，保护表决人的自由意愿。

随着社会主义法律体系的形成和完善，我国的立法工作已经由数量型转为质量型，精细化、高质量立法已成为普遍要求。回顾人大及其常委会议事规则的立法和实践发展的历史，对我们把握立法的方向有重要的借鉴意义。