境外高校独立办学立法的现实诉求与思考

梁 成,祁占勇

(1.陕西师范大学 教育学部，陕西 西安 710062；2.海南开放大学 办公室，海南 海口 570208)

2020年，德国比勒费尔德应用科技大学和瑞士洛桑酒店管理学院集团相继落户海南自由贸易港，计划分别在洋浦和三亚独立举办大学，这是海南自由贸易港允许境外理工农医类高水平大学和职业院校独立办学政策的早期安排和早期收获，倍受社会关注。国际上，海外分校是国际跨境教育的主要形式。美国纽约州立大学阿尔巴尼分校跨境教育研究小组(Cross-Border Education Research Team)的官网显示，截至2020年11月 20 日，全球共有306所海外分校，包括美国(86所)、英国(43所)、法国(38所)在内的83个国家和地区成为输出国，而中国(33所)、阿拉伯联合酋长国(16所)、新加坡(15所)名列输入国前三名[1]。海外分校发展速度之快，以至于被描述为“教育淘金热”[2]。囿于境外高校独立办学实践在国内的缺乏，目前学术界对其相关研究较少。本研究从分析境外高校独立办学立法的现实诉求入手，总结立法原则，提出立法建议，期望引起立法者的关注,最终推进我国跨境教育法治进程以及高等教育治理体系和治理能力现代化发展。

一、境外高校独立办学立法的现实诉求

改革是立法的基础和动因。立法必须紧跟改革的步伐，对改革及时作出回应。改革开放40余年来的立法实践表明，我国的经济体制改革、政治体制改革是法律立改废释的动力源泉，立法的目的正是主动适应改革发展的需要。加强教育立法可为有序开展境外高校独立办学活动提供法治保障。

(一)加强立法是重大教育改革于法有据的必然要求

2014年2月28日，习近平总书记在主持召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”[3]。改革开放以来，社会的每次变革和体制创新都涉及突破旧体制束缚问题。在教育对外开放中，中外合作办学是当前我国教育国际合作交流最为深入、最具实质性的形式。尽管近年来有学者呼吁独资办学、独立办学、外资办学[4-6]，但办学实践始终未能突破国内法律法规关于不允许外国教育机构、其他组织或者个人单独设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构的政策限制。2013年至2020年的全国版和自由贸易试验区版的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》明确高等教育领域只限于中外合作办学，不允许独立办学。直到2020年12月31日海南自由贸易港版的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2020年版)》发布，以往一些受限制的重点领域和条目被取消或放宽准入限制，其中就包括境外理工农医类高水平大学和职业院校独立办学。境外高校独立办学政策在海南自由贸易港被率先实施，是境内独有的重大教育改革政策。只有加强立法，才能以法治引领和保障教育领域先行先试，为海南自由贸易港乃至全国重大教育改革奠定行稳致远的法律基础。

(二)加强立法是支持跨境教育新业态健康发展的法治保障

境外高校独立办学是海南自由贸易港对标世界最高水平的教育开放形态的成果之一，它突破了引进境外教育资源必须合作办学的单一形式，允许外方独立、独资办学，是我国跨境教育的新业态、新模式，丰富了我国高等教育资源供给方式，更好地满足了人们多样化、高质量的教育需求。但境外高校独立办学毕竟是新生事物，如德国比勒费尔德应用科技大学校长施拉姆·沃尔克(Schramm Volcker)所说，最大的挑战是这种大学模式在中国还不存在[7]。其不确定性和风险性也很大，一旦处理不慎，就容易造成“良性违法”。首先，境外高校独立办学无法可依、无章可循。根据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等法律，独立办学不是我国开展教育对外交流和合作的法定形式。其次，境外高校独立办学以成建制形式整体引进国外办学理念、内部管理、课程体系、教学方法、质量保障以及人才培养体系，与我国现行一些法律法规相冲突。如《中华人民共和国教育法》第26条关于教育举办主体为国家、企事业组织、社会团体、公民个人的限制规定与独立办学举办者主体是境外高校有冲突。又如《中华人民共和国教育法》第31条关于担任校长者国籍、定居条件的限制规定与实践中独立办学机构的校长通常由其境外母校任命相冲突。解决这些问题的最有效途径是立法。唯有通过立法才能实现政府决策与立法决策精准衔接，革除体制机制中不适应和约束的障碍，充分释放这一独有的“政策红利”，对跨境教育新业态健康发展提供有力支持。

(三)加强立法是推进跨境教育治理现代化的必由之路

健全高效的东道国监管制度是海外分校建立的关键驱动因素之一。国际上，大多数东道国管理海外分校都有一套适合本国国情的法律体系以及操作性较强的具体措施。英美法系国家中，澳大利亚于2006年修订《高等教育审批程序国家议定书(2000)》，其第一、二个子协定要求外国教育机构的海外校园必须与澳大利亚本国大学拥有“同等”创设条件，其教学活动必须持续满足澳大利亚的相关管理要求，达到在本土的教育质量[8]。2009年，新加坡颁布《私立教育法案》，成立了私立教育理事会，对包括海外分校在内的私人教育机构实施强化注册制度和教育信用认证计划，通过有效规管、业界发展和消费者教育，提高私立教育业界水平[9]。大陆法系国家中，西班牙于2001年出台的《大学组织法》规定，国外大学在西班牙建立分校必须符合国家或其他合法的质量保障认证机构的准入标准。中东地区国家是跨境教育的新兴之地，阿联酋的迪拜酋长国设立了迪拜知识村和迪拜国际学术城两个以教育为主题的自由区，吸引世界著名大学建立分校。卡塔尔多哈教育城因国际知名分校云集，被誉为“学术绿洲”。阿联酋和卡塔尔分别出台《高等教育机构分校标准》和《私立高等教育机构许可和认证程序》，通过立法允许、规范私立高校正当运营，规定分校在管理、教师、质量保证等各方面都要尽可能与其母校一致，保证两者具有同样水平的教育质量。可见，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，或从国家层面加强顶层立法，或针对特定区域制定专项教育法规，都把构建法律框架作为教育治理起步阶段的最优先议题，通过健全和完善法律法规，为跨境教育治理现代化提供全链条、优质量、高位阶的法治指引和保障。

由此可见，加强境外高校独立办学立法具有必要性和紧迫性。根据《海南自由贸易港法》第10条(1)《海南自由贸易港法》第10条规定：“海南省人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定法规(以下称海南自由贸易港法规)，在海南自由贸易港范围内实施。海南自由贸易港法规应当报送全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；对法律或者行政法规的规定作变通规定的，应当说明变通的情况和理由。海南自由贸易港法规涉及依法应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律或者由国务院制定行政法规事项的，应当分别报全国人民代表大会常务委员会或者国务院批准后生效。”的规定，海南省人大或其常委会应尽快制定境外高校独立办学专门管理法规，在海南自由贸易港范围内实施。海南自由贸易港是我国改革开放“试验田”，需要以制度创新为核心，以可总结固化、可复制推广为基本要求，实行自主性与差异性制度探索。境外高校独立办学立法作为我国高等教育国际化办学实践的圭臬，是一项教育制度集成创新成果，以区域性先行先试进而辐射更大区域、更大范围乃至带动全国教育领域改革开放的协同发展。此外，立法也能对《中华人民共和国教育法》中的冲突条款作出变通规定，在一定程度上实现于法有据，解决“良性违法”问题，还有助于克服低位阶容易导致立法权威性弱、宏微观管理体制协同性差、法律适用问题突出、执法难度大等问题。

二、境外高校独立办学立法的基本原则

实践中，境外高校独立办学需要母校投入大量的人力、物力和财力，但其产出又有巨大的不确定性，被认为在所有的跨境教育类型中风险系数最高[10]。有学者指出，在所有服务部门中，教育服务部门不仅是监控最严厉的部门，也是政府管理者、立法者最谨慎的部门[11]。立法的基本原则实质上是立法所遵循和追求的目的、价值、理念、精神，它们既是法律的灵魂，也是立法工作的指南[12]。教育主权原则、教育公益性原则、高校独立办学原则和透明原则是境外高校独立办学立法的基本原则。

(一)教育主权原则

教育主权是指主权国家具有的在不同层次上处理国际国内教育事务的最高权力[13]，是国家主权在教育领域的具体体现。在国家主权体系中，与经济主权、政治主权的核心地位不同，教育主权尽管处于一般地位，但对跨境教育发展影响不小。从20世纪80年代开始，美国的大学开始在日本设立海外分校。但长期以来，教育主权的敏感性使这些分校在日本的法律地位和学历效力一直得不到承认，引发美国的强烈不满。美国经多次施加压力，最终促使日本于2004年有条件地认可“外国大学日本分校的毕业生也将获得日本研究生院的入学资格”[14]。可见，日本政府始终将维护国家利益、遵守教育制度、实现文化传承作为教育国际化的首要考量因素。即使是在一体化深入推进的欧洲大陆，《欧洲共同体条约》第149条第1款规定了欧共体在教育领域的主要任务，其中之一就是“尊重各成员国对本国教育的内容、教育体系和语言文化所负的义务”，表明了欧盟各国对本国教育主权、文化传统的高度关注和保护。在半殖民地半封建的旧中国，教会大学是西方列强“教育殖民”的产物，不受晚清或民国政府的辖治，演变成为“教育租界”，让我们饱受教育主权受损之苦，教训刻骨铭心，至今仍然容易触动国人的敏感神经。改革开放以来，在长期的中外合作办学实践中，学界对能否突破现有的合作办学模式、允许境外教育机构以分校形式进入以及进入后对我国产生什么样的影响等问题争论不休，其背后政治和理论考量的核心就是如何看待教育主权问题。依据教育主权层次论观点[13]，教育主权体系内部结构中，立法权、行政权、司法权是内在、本质的权力，处于根本、核心的地位，不可让渡；举办权、投资权、审批权、教学管理权、产权等是非本质、外在的权力，是相对灵活的外围主权部分，属于国家一般教育权力，在一定条件下可以让渡。自由贸易港是目前全球开放水平最高的地区，实质是通过让渡部分主权，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放平台。教育领域也不例外，要想最大限度地吸引、集聚国际优质教育发展要素，必须做出一定的承诺和让步，让渡某些教育管制的权力，如部分教育管理权、课程设置权、机构领导人的任命权等。

《中华人民共和国教育法》第67条规定，教育对外交流与合作坚持独立自主、平等互利、相互尊重的原则，不得违反中国法律，不得损害国家主权、安全和社会公共利益。这是我国在对外教育交流中必须坚持教育主权的原则性规定。2020年6月，教育部等八部门联合印发了《关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》。新时代，教育对外开放必须为中华民族伟大复兴与人的全面发展服务，促进教育理念、教育体系、教育类型、教育对象等双向、高效、有序开放；通过立法紧握境外高校独立办学的立法权、司法权等核心权力，始终把独立办学行为置于我国法律法规框架下，始终围绕社会主义办学方向和育人目标以及全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦办学。

(二)教育公益性原则

教育的公益性是指教育活动应当尊重社会全体成员的共同利益，其内涵包括全局性、全体性、利益性、公共性和公平性[15]。《中华人民共和国教育法》第8条规定，教育活动必须符合国家和社会公共利益。《中华人民共和国高等教育法》第24条规定，设立高等学校要符合国家利益和社会公共利益。这表明我国教育是以培养人才为根本目标，具有公共利益和公共福利的本质属性。境外高校独立办学作为我国引进境外优质教育资源的重要手段，与中外合作办学一样，都是我国教育事业的重要组成部分，应始终置于我国教育管理体制下，同样应当遵循公益性原则。与教育公益性相对应的是教育营利性。教育营利性是基于教育服务作为一种消费品的角度，教育提供者根据商品交易规则获取利益回报[16]。我们曾经就教育产业化问题进行过大讨论，本质核心就是教育营利性与公益性如何平衡的问题。毋庸讳言，更多时候我们害怕的是营利性对教育公益性的危害和侵蚀。境外高校独立办学作为国际教育服务贸易的主要形式之一，商业属性与生俱来。英国、澳大利亚、美国等欧美国家热衷于发展跨境教育，其动机之一就是增加国家经济收入和外汇储备。外方办学者对经济利益的追求是客观存在的，这是由资本的逐利性所决定的。但一直以来鉴于我国的社会主义办学性质，我们对营利性讳莫如深。当前，我国的公共教育体制应当是一个多元化的体制，从事的是公益性事业。公共教育体制下，各级各类教育机构提供的教育服务是公共物品。提供这种公共物品的教育机构既可以是公益性机构，也可以是营利性机构。事实上，教育的公益性并不取决于办学形式，私立教育也可以具有公益性。如近年来，美国明尼苏达州的拉斯姆森学院等传统营利性大学纷纷重新注册为公益性公司(Benefit Corporation)，肩负起追求公益性的同时也营利的双重使命[17]。

因此，营利性与公益性既不属于同一范畴的一对矛盾，也不存在直接的对应关系，营利性并不一定妨碍学校的公益性，非营利性也不一定增加学校的公益性。境外高校独立办学立法应旗帜鲜明地强调公益性，将其作为立法的基石，同时正视营利性，探寻二者平衡的制度路径，积极引导境外高校主动服从、服务于国家对外开放和经济社会发展大局，成为撬动我国高等教育改革、实现高等教育治理现代化的重要支点。

(三)高校独立办学原则

中国语境下的高校独立办学是舶来品，是对西方大学自治理念的本土化移植。大学自治起源于欧洲中世纪大学，是大学作为学术组织为谋求自身发展，依据其法人地位在长期发展过程中自主形成并享有的自治权。它是大学固有的本质特征，是维系大学生存、促进大学发展的基本保障。这种自治权包括对大学各方面事务的自我控制和自我管理权，其状态相对独立于政府及其他社会力量(如教会)[18]。《中华人民共和国高等教育法》第32条至38条规定了高校在招生、教学、科学研究和社会服务、国际交流与合作、机构设置和人员配备、财产管理和经费使用7个方面享有办学自主权。2015年国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》要求高校坚持面向社会“依法自主办学”。我国大多数高校是政府的事业单位，而不是一个面向社会完全自主办学的独立法人组织。让人欣喜的是，近年来伴随着整个国家改革的推进，高等教育领域的简政放权改革也在同步深入推进，高校逐步获得越来越多的自主权力。

引进境外优质教育资源独立办学的目的是原原本本地引进西方大学先进的办学理念和管理模式，以其为蓝本、榜样和示范，形成一种有别于国内传统高等教育的办学业态。在卡塔尔的多哈教育城，海外分校在课程设置、招生要求、教师配置、学历认可与美国本土母校完全相同，是在卡塔尔境内举办的原汁原味的美国一流高等教育。境外高校独立办学立法应明确和保障独立办学机构享有完整、充分的学术自治、教学自由和学习自由，发挥“鲶鱼效应”，为推进我国“校长治校”“教授治教”“学生治学”的现代大学制度提供可复制、可推广的经验。

(四)透明原则

透明公开是行政法六大基本原则中程序正当原则的要义之一。教育法是行政法的传统分支，以保障公民受教育权为诉求，以限制政府行政权扩张为旨归。境外高校独立办学立法属于教育法范畴，具备行政法的属性，同样要遵循透明行政、公开行政的基本要求。从政府自身的建设来看，透明公开是现代政府的应有之义和基本要件之一，也是政府工作的基本要求。在我国加入世界贸易组织(World Trade Organization，WTO)后，建立透明政府是遵循WTO透明原则的具体实践。在WTO的《贸易技术壁垒协议》中，透明原则可以归纳为“各成员方应当将其有关或者影响贸易的法律、法规、行政规章、司法判决、行政决定、国际协定等迅速予以公布，并确保这些法律、法规、行政规章、司法判决、行政决定、国际协定在其关税领土内得到统一、公正和合理实施”[19]。在自由贸易港建设背景下，包括教育在内的所有对外开放领域，要想实现贸易、投资、资金、人员、运输、数据六大要素高度自由、便利、开放的目标，政府就要提供更加稳定、公开和可预见的规则。

境外高校独立办学是海南自由贸易港独有的教育准入政策，透明、公开是其教育立法的基本之义和必然要件。加强境外高校独立办学立法，就是要通过透明、公开、稳定、可预见的法律规定，对独立办学中的重要事项、重大行为提供明确的制度规范和行为指引，既让境外办学者清晰地把握未来的机会和公平地享受竞争的环境，提振办学信心，又可以对办学行为和结果有合理的预期和判断，推动独立办学可持续发展。境外高校独立办学中的重要事项和重大行为主要包括：独立办学机构法律地位及其法律权利义务，办学资质和标准，设立、变更和终止的条件和流程，办学行为接受监管的内容、程序、方式、时限，不当办学行为结果和责任追究等。

三、境外高校独立办学的立法重点

境外高校独立办学立法是规范其办学行为的专项法规，应重点明确办学者和管理者什么可以为、什么不可为，为独立办学行为提供确定的法律指引。本研究无意对境外高校独立办学立法内容及框架面面俱到，下面结合前述的立法基本原则，就立法重点提出如下建议。

(一)厘定独立办学机构的法律地位

法律地位一般指权利主体在法律上所处的地位，是决定它与其他主体之间形成法律关系(即权利义务)的性质和内容，这种法律关系的变动不以个人意志变化为转移[20]。海外分校被马来西亚、南非、越南等大多数国家在法律上定位为私立教育机构。境外高校独立办学立法应将《中华人民共和国民办教育促进法》作为其上位法，厘定独立办学机构为具有独立法人资格的民办教育机构，且应当具备《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》等法律和有关法律法规规定的基本条件。境外高校独立办学立法应依据教育公益性原则，赋予独立办学机构举办者自主选择设立非营利性或者营利性法人的权利，并依此进行分类管理：非营利性独立办学机构不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学，用于举办教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇；营利性独立办学机构的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国合伙企业法》《中华人民共和国外商投资法》等有关法律、行政法规的规定处理，实现教育公益性和营利性的平衡。

(二)明确独立办学机构的法律权利和义务

法律是规定权利和义务的行为规范，法律权利和义务是一切法律规范、法律部门，甚至整个法律体系最为核心的内容。境外高校独立办学立法应落实高校独立办学原则，即要明确独立办学机构充分、完整的办学自主权(包括管理上的自主和学术上的自由)不受其他社会组织的不当干预。相关权利具体包括以下几方面。一是招生自主权。根据社会需求，高校有权自主制定招生方案和条件要求，决定招生规模，自主调节系科招生比例，决定收费项目和标准。二是学科专业和专业课程设置自主权。根据社会需求，高校有权自主设置或者调整本校的学科、专业，自主使用专业课程教材。三是教学管理自主权。根据专业培养目标和任务，高校有权自主制订教学计划，组织开展教学活动，自主评定学生学业水平和决定学位授予。四是内部机构设置和财产管理自主权。高校有权自主设立、调整学校内部的机构和人员配备，对我国提供的设备设施、财政性资助等自主管理和使用。五是人员管理自主权。高校有权自主聘任校长等主要行政人员及聘用管理教师，自行调整教师的工资和津补贴。六是学术研究与对外交流自主权。高校有权自主开展学术科研，与其他高校进行科学技术和文化的交流与合作。在法律义务上，立法应贯彻教育主权原则，划定独立办学机构办学行为“底线”，规定独立办学机构不得违反中国法律法规，不得危害中国国家安全，不得在意识形态领域破坏社会主义制度，不得在校园里进行宗教教育和开展宗教活动。这种以负面清单划出“红线”的形式也须符合透明原则要求，通过公开透明、预期稳定的法律规定赋予独立办学机构“法无禁止皆可为”的行为自由，为激发其办学积极性提供最大限度的自由空间，促进其办学活力充分迸发。

(三)规范独立办学机构审批程序

对境外独立办学行为实施审批制的准入制度，既是教育主权原则的重要体现，也是透明原则的必然要求。我国应通过立法建立有效的审批制度，规范独立办学机构的设立、变更和终止的条件和程序，严格遵循“法无授权不可为”原则，把独立办学行为纳入法治化、规范化轨道。

其一，立法应明确境外优质资源的市场准入门槛。国际上，引进的海外分校与其母国的大学排名呈正相关[21]。受海湾地区国家最佳实践理念的影响，卡塔尔力争在每个领域引入最好的大学[22]。其目的正如卡塔尔教育、科学和社会发展基金会的一名官员所言，引进6所美国机构办学是因为它们的国际声誉以及其具备的改善卡塔尔经济的核心能力[23]。境外高校独立办学立法应明确引进的对象是全球排名前100名、具备进入世界ESI排名前1‰学科的高校，以及各行业位居世界前列、开设专业符合我国重点产业方向的高知名度职业院校，使其成为服务我国全面深化改革开放和自由贸易港建设的“孵化器”。

其二，立法应明确以定向办学邀请为审批前置条件，并简化有关手续。在新加坡和马来西亚，只有受到教育部的邀请才能设立外国大学的分校(2)马来西亚于1996年颁布的《私立高等教育法》第三部分规定，私立高等教育机构建立分校或与其他公私立高等教育机构建立加盟、联合或合作关系之前，需要获得部长的先期批准。。立法应规定将教育部或海南省政府定向办学邀请作为审批前置条件，积极发挥其在合理引进与有效利用优质教育资源过程中的宏观调控和引导作用，防止虚假、劣质教育机构进行教育诈骗和倾销，同时防止低水平重复建设。对于已受邀请的办学机构，鉴于前期已实施的各项考察评估，其可在注册环节简化有关程序，或免于注册直接备案，提高审批效率。

其三，立法应明确独立办学机构的变更、终止的条件和程序。立法应明确独立办学机构合并、分立和名称、层次、举办者等重大事项变更以及机构终止时需报送教育部或省级政府。尤其是独立办学机构终止时要及时清算，按照学生学费和其他费用、教职工工资及其社会保险费用、其他债务的顺序予以清偿。经清偿后的剩余财产，属于原非营利性独立办学机构的继续用于其他非营利性独立办学机构办学；属于营利性独立办学机构的，依照《中华人民共和国公司法》的有关规定处理。

(四)加强对独立办学行为的监管

首先要加强对独立办学课程的监管。课程是学校教育的核心，一定的教育目的和培养目标只有以课程为载体才能转化为学生经验。马来西亚是世界上唯一一个政府立法直接规定必修课程内容的国家，它要求海外分校的学生必须修习马来西亚研究(面向所有学生)、伊斯兰教研究(面向信仰伊斯兰教的学生)、道德研究(面向非信奉伊斯兰教的学生)等公共课程。阿联酋要求无论是国立大学还是私立大学都要将伊斯兰研究纳入课程，伊斯兰法律、历史和人文学科等公共课程使用阿拉伯语教学，医学、商业等专业学科可以采用英语授课。立法落实教育主权原则必须坚守公共课程设置权，规定在全体学生中开设汉语言文学、中国历史研究、思想道德与法律基础等必修课程，并使用汉语文字教学；可以让渡专业教材选用权，在不危害我国意识形态的基础上，独立办学机构可以自主设置专业课程，选用专业教材，并使用外语文字语言教学。

其次要加强对独立办学质量的监管。质量保证是跨境教育中对大学、监管机构和政策制定者的关键挑战[24]。培养什么人、怎样培养人、为谁培养人是教育的根本问题。境外高校独立办学是扎根中国大地的教育，其办学质量也要以“培养社会主义建设者和接班人”为标准。立法应贯彻教育主权原则，在独立办学机构教学质量标准上明确独立办学机构办学要始终围绕社会主义办学方向和目标，其教学质量水平应与本土母校保持“等价”和“相当”。与此同时，立法应有效引导在独立办学质量评估上采取多种途径加强监管，确保为我所用。具体而言，一是由教育部组织评估。在大多数国家中，教育部都发挥了评估机构的作用，很少有国家建立一个独立的评估组织作为外部审查质量保证机构。立法应规定评估工作归口教育部国际合作与交流司统一组织，由教育部学位与研究生教育发展中心具体实施。二是政府委托社会第三方中介机构组织评估。如上海市教育评估协会与台湾地区的中华工程教育学会是非官方、非营利的社团法人，不受其他因素干扰，能站在客观的角度利用专业性知识进行公平公正的评估。三是鼓励和支持独立办学机构及其母校建立自我评估的内部质量保证机制。如英国高等教育质量保证机构将其海外分校纳入与本国高等教育机构专业课程及证书一致的学术架构。

最后要加强对独立办学信息公开的监管。《高等学校信息公开实施办法》第7条对高校信息公开提出了明确要求。在贯彻透明原则上，立法应明确境外高校独立办学机构信息公开的内容、方式和具体要求，规定独立办学机构每年提交报告一次，报告内容包括有关课程内容、交付方式、学生要求、员工资格、提供设施和质量保证方法的数据等；报告应置于公众场所或公布在官网上供公众查阅，形成对独立办学的社会监督网络。

(五)加强对独立办学不当行为的责任追究

法律责任是法治系统结构的重要组成部分。就实践维度而言，教育法律责任是教育立法的必要单元，是教育执法、教育司法的规范依据，它能保障法律义务的切实履行，有效维护法律的权威和尊严[25]。因此，为了更好地贯彻教育主权原则，牢牢把握对境外独立办学行为的监管权，立法应明确教育部和省级教育行政部门为境外独立办学的监管主体，赋予其监管职责。对未经批准擅自设立、分立、合并办学机构，擅自改变机构名称、层次、类别和举办者，发布虚假招生简章或者广告，提交虚假证明文件或者采取其他诈骗手段隐瞒重要事实骗取办学注册证，伪造、变造、买卖、出租、出借办学注册证等行为，由教育部和省级教育行政部门责令限期改正、警告；情节严重的，责令停止招生、吊销办学注册证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。依据透明原则，参照《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规关于处罚的程序正当要求，立法应明确“调查-审查-决定-送达-执行”作为处罚程序，涉及办学重大事项的应告知听证权利，健全违规办学行为处罚的救济途径和渠道。此外，教育部或省级教育行政部门不当监管行为应由上级机关责令其改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法予以处分；造成经济损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。主要的不当监管行为包括：已受理设立申请，逾期不予答复的；注册不符合本法规定条件申请的；疏于管理，造成严重后果的；侵犯独立办学机合法权益的；其他滥用职权、徇私舞弊的。

四、结语

当前，海南自由贸易港正处于境外优质教育资源来琼办学意愿和热情高涨的战略机遇期，也是管理问题日益凸显的矛盾集中期。海南自由贸易港被定位为国内国际双循环交汇点[26]，也是我国改革开放的“试验田”，其迫切需要对境外高校独立办学行为进行立法规制，破除跨境教育体制机制障碍，通过先行先试推动全国改革开放协同发展。健全完善境外高校独立办学立法，转变政府职能，对加快建设国际教育创新岛、实现跨境教育健康发展具有重要意义，需要我们在实践中继续深入思考和探索。