海洋生态环境公益诉讼中惩罚性赔偿适用问题研究*

曹金容

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201600)

一、引言

海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿作为公益诉讼惩罚性赔偿的重要组成部分，赋予了公益诉讼主体请求惩罚性赔偿之目的在于弥补和修复公益损害，对潜在的危害进行威慑，二者在理论基础上具有同构性。从制度基础来看，海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿的前提在于公益诉讼与惩罚性赔偿的兼容性和恰适性，理论基础在于海洋环境法治的社会性与权利保护的普遍性，实施的基础在于我国现行法律规定及实践需要。作为生态环境损害公益诉讼制度的重要组成部分，海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿本质上契合海洋治理的时代需求。《中国海洋生态环境状况公报》显示，近几年我国海洋生态环境虽稳中向好，但并未发生“质变”，非法捕捞、垃圾倾倒、污水排放、盗采海砂等损害环境的行为屡禁不止。海洋生态环境保护的现实需求催生了海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿制度的成型。《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)侵权编第七章规定了惩罚性赔偿和公益诉讼的内容，《中华人民共和国海洋环境保护法》( 以下简称《海环法》)对行政机关提起公益诉讼进行了规范，为海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿提供了制度可能。2021年9月，最高人民检察院公布指导案例，其中两件涉及海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿，表明此类诉讼在实践中已开始施行。

海洋生态环境破坏一般存在跨区域、跨时空、跨生物的特性，客观上致使海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿具有一定的特殊性，既有环境公益诉讼本身的定位之异、惩罚性赔偿的适用冲突，又有海洋诉讼本身的调查举证之难、评估鉴定之困。在环境民事公益诉讼制度日趋成熟之际，以《民法典》及各类司法解释等构建起来的惩罚性赔偿规则是否能够适用海洋生态环境公益诉讼还存在疑问，《海环法》本身是否能够成为此项制度的基础还存在争议，相关研究亟待展开。本文从环境公益诉讼惩罚性赔偿的法理审视出发，结合海洋环境治理的特殊性，分析海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿的体系构建和适用样态，重点讨论相关法律制度的规范与意涵，结合实证分析以回应现实障碍，为海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿的适用提供学术展望与借鉴。

二、海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿的理论分析

从海洋环境治理的整体进程来看，海洋生态环境公益诉讼是我国海洋环境保护演进的重要进步，惩罚性赔偿制度是法律面对工业化、现代化进程带来的结构性问题所作出的制度回应。[1]但在实用主义哲学和传统大陆法系民法思维的二维解构下，环境公益诉讼是否适用惩罚性赔偿，这在理论界还存在争议，致使海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿同样受到质疑。

(一)海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿的理论争议

追根溯源，惩罚性赔偿制度产生于英美法系国家，是回应19世纪资本主义社会商业欺诈的法律适用策略，体现了现代实用主义的哲学理念。该制度传入我国后，先后在食品安全、消费者权益保护、知识产权等领域推广适用。伴随着我国公益诉讼制度的兴起，惩罚性赔偿制度开始尝试配套施行。但理论界部分学者并不认可这种探索，他们认为，一是按照《民法典》的规定，从文义解释和体系解释来看，惩罚性赔偿主要适用于私益受到侵害的情形，而环境公益诉讼追求的是公益实现，两者无法兼容。[2]二是公益诉讼应由社会组织和行政责任主体提起。检察机关作为公益诉讼主体，在监督者和诉讼当事人的身份上存在冲突，不具有直接提起环境民事公益诉讼的权利，更不能主张惩罚性赔偿。[3]具体而言，海洋环境监督管理部门更能代表国家提出损害赔偿要求。[4]三是公益诉讼后的惩罚性赔偿金在实践中大多未运用在环境修复和生态保护上，且刑事罚金、行政罚款的惩罚性质削弱了惩罚性赔偿存在的必要，实践中并不具备开展此项制度的条件。

但其他学者认为生态环境公益诉讼惩罚性赔偿制度具有现实的可能性和操作性，且在海洋环境保护中具有极高的价值。主要回应有三：一是海洋环境保护要从单中心管理模式转向多中心治理模式，[5]公益诉讼的引入能够推动制度的互补，惩罚性赔偿提升了此项功能；二是法经济学的理论研究表明，公益诉讼中的惩罚性赔偿能够激发市场理性经济人的行为选择，让其将海洋环境污染的成本内在化，从而有效推动海洋生态环境保护；[6]三是以问题为导向的现行立法思维模式，实际上早已体现出将海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿合法化和实践化的倾向，且该制度有助于解决现行海洋环境保护的系列问题。[7]正值学术争鸣之际，司法部门用行动展现出对海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿的支持，例如，在海南中汇疏浚工程有限公司、陈锶等环境污染责任纠纷案中判处被告承担赔偿环境污染损害860.06万元；山东青岛隋某某等非法捕捞水产品案调解后被告以增殖放流鱼苗36.52万尾的方式履行海洋生态环境惩罚性赔偿等。[8]

(二)海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿本质属性之论证评析

关于以上理论争议，在深入论证评析后，可发现海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿虽然存在一定困扰，但并不存在实质性障碍。事实上，惩罚性赔偿的功能是得到普遍认可的，问题的焦点在于其与公益诉讼的恰适性、与传统民法的理论建构的逻辑承接性，以及运用在如海洋环境保护的可践性。化繁为简，学者们争议的焦点可概括为法益内涵、法律规定、诉讼主体三个核心问题。一是在海洋生态环境保护中引入公益诉讼惩罚性赔偿的法理基础。二是公益诉讼和惩罚性赔偿的主要现行法依据《民法典》《海环法》，是否意涵此项制度。即《民法典》侵权编第七章内容的内涵是否相通，是否将侵害私益和侵害公益分开规定，导致制度无法律依据。三是检察机关、政府机关、社会组织是否可以作为海洋环境公益诉讼中的“被侵权人”主张惩罚性赔偿，进而践行此项制度。这些问题，除了上述学者肯定惩罚性赔偿制度的理由外，可从以下几个层面进行深入分析。

1、海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿的理论逻辑

惩罚性赔偿是指裁判的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿，它具有补偿、惩戒、教育、警示、预防、弥补行政执法不足等多重功能。从社会治理层面审视，惩罚性赔偿制度建立的初衷是为了回应时代性、实践性命题，重建失范的社会秩序，从法社会学的角度回答“政治—法律—社会”问题。从法理上讲，惩罚性赔偿是公私法分野的产物，是为了弥补传统私法的补偿性赔偿原则之不足而利用传统公法的惩罚之手段，赋予新的社会法域的责任担当形式。[9]其虽不符合大陆法系传统民法的理论建构和逻辑演绎，但是该制度有助于解决我国转型期多重利益冲突所造成的社会问题。[10]该项制度的设计并不仅仅是为了补偿，更多是为了惩罚和威慑，并在此过程中激发社会力量的共同参与，形成对环境问题的协同治理。

在海洋生态环境公益诉讼中，破坏者行为表现形式多为“一对多”，即通过一个行为造成分散性、普遍性的侵权，并以此来追逐利益。被侵权者由于主体分散、维权成本高、环境法律意识薄弱、程序复杂等问题怠于维权。在此双向驱动下，侵权主体结合自身机会主义的认知模式，给海洋生态环境造成严重破坏。惩罚性赔偿的运用，一方面是理性经济人、成本效益原则的选择。巨额的赔偿将会激发潜在的违法企业、个人最大的理性考量，威慑潜在的破坏行为，起到警示和预防作用。同时，若惩罚性赔偿金可有效地覆盖潜在的受害者，他们也将更加积极地主张权益，监督违法行为，举报或直接主张权益，减少了大众的“理性冷漠”。另一方面，惩罚性赔偿可激发海洋生态环境保护的多重法律社会效果，有效惩戒破坏环境的行为，削弱行为者再次破坏环境的能力。同时，弥补行政执法的不足行为，留存的惩罚性赔偿金还可作为持续改善海洋环境的动力基金。

2、海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿的法律内涵

对海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿而言，最为重要的两个实体法律规定是《民法典》和《海环法》。为了厘清海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿的法律内涵，有必要深入分析这两项法律。

相较于传统民法而言，《民法典》已从私益保护向公益保护发展，调整的对象也从特定的民事权益主体扩展到不特定主体的公益损害救济。[11]这种变化，一方面，是传统民法规定已无法适应现实的环境保护需求，生态环境破坏和污染既有可能损害私益，也有可能损害公益，或二者皆有。另一方面，是《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民诉法》)、《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)《中华人民共和国消费者权益保护法》(以下简称《消费者权益保护法》)等法律在《民法典》之前已规定了惩罚性赔偿的内容，为了做到法律的衔接性和体系性，必然要求后进法律与之相适应。在此基础上，《民法典》意涵下的海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿关注的不再是“被侵权人—个人利益—补偿”，而是“不特定多数人—社会公益—惩罚”。换言之，在海洋生态环境公益诉讼中，即便有个人权益被侵害，但其并不是惩罚性赔偿的直接诱因，也不是法律制度的内在逻辑，惩罚性赔偿的根本目的在于维护国家和公共利益。

部分学者认为《民法典》将侵害私益和侵害公益进行了区分且不能相通，这种观点有其偏颇之处。《民法典》第七章的内容具有内在的逻辑联系，并不能简单地将其割裂为第一千二百二十九条至第一千二百三十三条是关于侵害私益，第一千二百三十四条至第一千二百三十五条只是规定侵害公益的内容。从立法的整体性来看，一部法律中的单章内容应当具有相通性。虽然惩罚性赔偿只出现在了第一千二百三十二条，但事实上其与第一千二百三十五条的内容具有连续性。《民法典》第一千二百三十五条第五款的内容不仅规定了实际损害数额，从文义解释上看， “防止损害的发生和扩大(第一千二百三十五条)”就是“遏制不法行为”的另一种表达。事实上，在公益诉讼中为防止损害的发生、扩大而主张侵权人赔偿的损失、费用即表现为惩罚性赔偿。所以《民法典》第七章内容从立法习惯、文义解释、实施内容上均表明环境民事公益诉讼可适用惩罚性赔偿。

《海环法》第八十九条是关于海洋环境民事诉讼最为直接的规定，但就是否适用公益诉讼、惩罚性赔偿问题还存在较大争议。一方面，海洋环境监督管理部门是否拥有提起公益诉讼的主体资格。有观点认为《中华人民共和国物权法》明确规定，海域属于国家所有，也就意味着国家是海洋的所有者，国家和社会公众存在区分，所以提起的诉讼并非涉及公共利益的公益诉讼。[12]但事实上《海环法》第八十九条第二款规定的是破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区三种情况。海洋生态的保护明显涉及社会公共利益，海洋水产资源、海洋保护区属于海洋自然资源的范畴，[13]虽然属于国家所有，但按照我国《宪法》《物权法》相关规定，自然资源部代表国家履行的是海洋等自然资源资产全民所有的职责，全民所有必须立足于社会公众。换言之，为公共利益提起的海洋生态环境保护、自然资源诉讼应被认定为海洋环境公益诉讼。另一方面，提出损害赔偿要求是否意味着可以提出惩罚性赔偿。根据《海环法》规定，海洋环境监督管理部门拥有行政处罚权，包括警告、罚款、吊销许可证、责令改造、停止生产、使用等多项处罚内容，且最高罚款限额为一百万元或污染事故直接损失的30%。从立法的整体性来看，《海环法》既赋予了监管部门处罚权，又赋予了其损害赔偿请求权，那就意味着两项权力应追求不一样的立法效果和目的。在实践中，当海洋遭受重大损失且不能在处罚权内挽回损失时才可能提出损害赔偿要求，也就意味着惩罚性赔偿在惩罚上的扩大性和适用性。

3、海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿的适格主体

在海洋生态环境公益诉讼中，能够提起惩罚性赔偿主张的诉讼主体有海洋环境监督管理部门、社会组织、检察机关。从整体来看，之所以赋予三主体诉讼主体资格，主要是基于我国海洋生态环境保护的现状。一是代表社会公益的社会公益组织力量薄弱。中国社会是一个纷繁复杂的巨型社会，政权拥有强大的中央集权和统治能力，统治力量加强在各个领域的控制权，以确保政权安全。社会组织必须在此环境下追求发展，基层性、自主性、主动性受困，结果导致发展多有不足。相应的各类海洋保护社会组织本身缺乏凝聚力，发展缓慢，缺乏力量和动力来承担环境公益诉讼的社会责任。二是行政部门执法有多头治理的现象。我国在相当长的时间内存在 “五龙治海”的现象，虽然我国海洋管理部门已将国家海洋局、海警局合署办公，但海洋环境治理的体制性安排依旧模糊，“条块”问题、“块块”问题依然存在。[14]加之，虽海洋环境监督管理部门承担着保护生态环境的首要责任，但由于其本身承担着发展经济和保护环境的双重压力，在“有限理性”的拘束下，履职主观动力被削弱。三是检察机关的积极行动。检察机关在当前政法大格局下，已将公益诉讼作为新的着力点，在实务中大力推动环境公益诉讼和惩罚性赔偿，为此制度成型奠定了政治和实践基础。在多重力量博弈下，三主体各有考量，形成了当下公益诉讼惩罚性赔偿发展迅速的整体态势。

从法律上来看，鉴于在2018年机构改革中，国家海洋局的生态环保职责已划归至生态环境部，故对海洋生态环境造成损害的应由生态环境部代表国家行使索赔权。[15]生态环境部下设海洋生态环境司，负责海洋生态环境保护、修复、监管以及综合治理工作，故索赔具体事宜应由海洋生态环境司负责。但自然资源部拥有代表国家履行海洋自然资源资产所有的职责，也就意味着涉及海洋自然资源的损害赔偿应由自然资源部负责。同时，现行《海环法》第八十九条虽只明确赋予了行政部门代表国家提出损害赔偿的权力，但《民诉法》第五十五条赋予了检察机关在行政部门和有关组织没有提起公益诉讼的情况下，可提起公益诉讼的权利。换言之，当海洋生态环境被破坏之时，海洋环境监督管理部门可提起诉讼、并主张赔偿，当其未提起诉讼之时，检察机关可向海事法院提起公益诉讼，并主张惩罚性赔偿。2021年，最高检颁布的《人民检察院公益诉讼办案规则》第九十八条第1款规定，被告若故意污染环境、破坏生态造成严重后果，检察机关可提出惩罚性赔偿请求，从诉讼主体、主观性、法律后果层面明确了此规则。

二、规范演进、体系构建与现实障碍

1、惩罚性赔偿制度法律演进的基本路线

以时间为线，梳理我国惩罚性赔偿制度的发展历程，可发现伴随着法律规定内容的逐渐发展，环境公益诉讼和惩罚性赔偿制度的价值也逐渐明晰。惩罚性赔偿制度在我国最初仅适用于民事权益主体的私益保护。该制度最初规定于1993年的《消费者权益保护法》第四十九条，虽未明确提及惩罚性赔偿，但以增加赔偿金额的一倍作为实质性惩罚性赔偿。2009年颁布的《食品安全法》首次规定了十倍的赔偿金，实质加重了惩罚性赔偿的力度。2009年颁布的《侵权责任法》(已失效)第四十七条首次从侵权角度明确了可请求惩罚性赔偿的情形，但未明确规定惩罚性赔偿的计算标准，而是赋权法院结合案情予以裁量。此三部法律初步奠定了我国惩罚性赔偿的制度框架。[16]

伴随惩罚性赔偿制度成效的显现，环境民事公益诉讼制度逐渐兴起，出现了结合探索试行的趋势。1999年颁布的《海环法》第九十条，已明确海洋环境监督管理部门可代表国家对造成海洋环境污染的责任人要求损害赔偿的内容，但早期并未运用在惩罚性赔偿之上。2012年修订的《民诉法》中明确涉及了污染环境公益诉讼的内容，赋予了法律规定的机关(主要是行政机关)和有关组织提起公益诉讼的权利。2014年，《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第五十八条明确了社会组织提起公益诉讼的条件。同年，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十一条明确检察机关、社会组织、环境监督管理部门、企事业单位提起公益诉讼的主体地位。2015年，全国人大决定授权最高人民检察院在生态环境、资源保护领域开展公益诉讼试点，此后各地检察院开始在生态环境保护领域探索公益诉讼。同年，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》及实施办法，对检察机关提起环境民事公益诉讼的具体操作程序进行了规定。2017年《民诉法》再次修订时，直接确认了检察机关在破坏生态环境和资源保护的民事案件中的诉讼主体资格。2018年施行的法释〔2017〕23号第七条，明确了涉海洋环境的损失赔偿范围。2020年颁布的《民法典》直接将环境公益诉讼和惩罚性赔偿规定合在一章，这也成为诸多海洋生态环境公益诉讼实践案例运用惩罚性赔偿的依据。

2、整体的制度设计和体系构建

从环境公益诉讼和惩罚性赔偿制度的法律演进基本路线可清晰感知，在《民法典》颁布之前，两项制度最初并未配套发展，而是在惩罚性赔偿制度发展到一定阶段后，伴随着公益诉讼制度的兴起，惩罚性赔偿制度开始探索性地在公益诉讼中适用。最初只是在个别领域摸索试行，随后得到法律、司法解释等规定的认可和规范。时至今日，环境公益诉讼惩罚性赔偿还处于摸索阶段，海洋环境公益诉讼惩罚性赔偿也只是在个别案例中被适用。这也是前文所述的理论争议的原因之一。但从我国近些年法律制度和司法实践来看，司法作为推动制度成型的最初动力和主要力量，海洋环境公益诉讼惩罚性赔偿从宏观政策、法律规定到司法实践上，已具备了发展的基础。

事实上，在整体制度设计上，海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿也得到了明示(见图1)。2021年3月，全国人大发布的《第十四个五年规划和2035年远景目标刚要》中明确要完善生态环境公益诉讼制度；8月，中共中央印发了《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》，要求加大自然资源、生态环境领域的执法力度，明确提出要建立完善的惩罚性赔偿机制。5月，国务院颁布行政法规《强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案》，明确在非法排放、倾倒等环境违法犯罪中实施生态环境损害赔偿制度，并强化刑事司法、行政执法、检察公益诉讼的协调联动。7月，国家海洋局明确将公益诉讼作为推动生态文明法治建设的重要方式，并提出要“借助检察公益诉讼合力推动生态文明建设”。[17]可以明确的是，在此后的一段时间内，环境公益诉讼惩罚性赔偿将成为必然趋势，海洋环境公益诉讼惩罚性赔偿也将在政策、实践和现实的多重需求下快速发展。

3、司法实践存在的现实障碍

当前，我国海洋生态环境问题日趋严重，而传统治理成效并不显著。据统计，在全国监测的十八个海洋生态系统中，2019年还有83%处于亚健康、不健康状态。公益诉讼作为法律对现实问题回应的产物，本应结合惩罚性赔偿制度推动海洋生态环境保护良性发展，但当前我国海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿还处于起步阶段，除了上述提到的公法与私法的双维偏差、主体身份定位的抵牾、法律规定不一的争议之外，在实践中推动海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿还存在惩罚性赔偿计算标准不一、鉴定取证困难、处罚赔偿兼容以及领海以外专属经济区范围的海洋生态损害赔偿适用争议等问题。

图1 海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿法律体系构建

一方面，惩罚性赔偿的方式、程度难统一。从理论上讲，惩罚性赔偿依附于补偿性损害赔偿，并要求侵权人承担超过环境实际损害的赔偿，[18]重点强调的是惩罚方式和程度。事实上，《民法典》《海环法》《民诉法》等并未明确规定环境公益诉讼惩罚性赔偿的具体赔付内容和标准。虽然在食品安全领域的惩罚性赔偿有多种计算方式，包括“价款10倍”“损失3倍”“接受服务价款3倍”“损失2倍以下”几种类型，但却难以为海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿提供参考。一是惩罚性赔偿的方式类型不一。在海洋生态环境保护的司法实践中，惩罚性赔偿的类型基本没有适用的标准，大多是司法机关根据司法经验、海洋损害的情况以及鉴定机构的意见综合进行评判。如海口市检察院提起的非法向海洋倾倒建筑垃圾公益诉讼案中，最终的裁判结果为被告赔偿生态环境损害860.064万元，承担鉴定费47.5万元及公告费800元，公开赔礼道歉。但山东省平度市检察院提起的非法捕捞水产品一案中，民事部分达成调解协议，被告增殖放流许氏平鮋鱼苗36.52万尾，公开赔礼道歉。两案件的惩罚性赔偿的类型、额度、方式完全不一。二是海洋环境损害鉴定困难，现有科学技术难以准确计算海洋生态环境破坏带来的直接损害和间接损害。三是取证困难，被破坏的海洋生态环境会随流而动，随时间而逝，如果取证不及时，证据灭失的概率较高，如垃圾、溢油等难以固定，海洋生物流动。总而言之，即便在海洋环境公益诉讼中提起惩罚性赔偿诉求，也难以有足够的证据支撑诉讼请求。

另一方面，惩罚性赔偿、行政罚款与刑事罚金的冲突问题。在刑事附带民事公益诉讼案件中，被告人经常需要同时承担刑事处罚、民事赔偿，海洋生态环境案件通常还经历了行政主管部门的行政处罚，有必要厘清三者之间的顺位和关系。从请求权类型看，赔偿权利人提起赔偿申请属于“私益”，但环境公益诉讼具有替代性与补充性，是为保护众多不特定人的合法权益，避免侵权者落空其应当承担的民事侵权责任，具有“公益”性。海洋生态环境公益诉讼的惩罚性赔偿实质是对公共利益的维护，与行政罚款和刑事罚金存在竞合之嫌。此时，是否需要采用轻罚在重罚中折抵的原则处理，以体现惩罚的谦抑，避免惩罚的过度，已成为必须回应的问题。在实践中，个别法院在裁判中认为赔偿金上缴国库时，应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则裁断，将已处罚的刑事罚款或者行政处罚在民事惩罚性赔偿金中抵扣。但海洋生态环境保护中的增殖放流、公开赔礼道歉等无法折抵，是否又存在冲突。同时，领海以外专属经济区范围的海洋生态损害赔偿适用以及其适格主体也是值得关注的问题。专属经济区作为《联合国海洋法公约》的一大创举，其上的司法管辖权一直存在争议，学界也存在“肯定说”“否定说”两种观点，这种争议同样延续到了公益诉讼惩罚性赔偿的适用之上。

三、海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿的制度构建

海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿的适用必须回应司法现实问题，主要涉及以下四个方面：赔偿在领海外专属经济区的适用；赔偿权利人的主体结构；惩罚性赔偿的程序规则进路；惩罚性赔偿的配套规则。

(一)赔偿在领海外专属经济区的适用及适格主体

海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿的适用范围覆盖到整个国家管辖范围，但在领海以外专属经济区的适用上却存在争议。领海以外专属经济区区别于领海和公海，同时受到国际法和国内法的约束，也就意味着沿海国在专属经济区享有的权利受到了一定程度的限制。在海洋生态环境公益诉讼案件中，领海以外专属经济区的海事诉讼管辖权、惩罚性赔偿责任的适用以及其适格主体问题值得特别关注。由于当前在涉及海洋生态环境的国际法赔偿制度中，船舶油污损害是不多的具备较完整法律规定的内容，故在讨论中以此为例展开。

1、海事诉讼管辖权

从国内法与国际法以及司法实践来看，我国对领海外专属经济区的属地司法管辖权具有正当性。[19]《联合国海洋法公约》第五十六条明确规定，沿海国在专属经济区享有管理该区域水域、海床、底土的自然资源的主权权力，还享有对该区域海洋环境的保护的管辖权。《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》(以下简称《专属经济区法》)规定我国对管理专属经济区的自然资源行使主权，对海洋环境保护行使管辖权。最高人民法院2016年颁布的两部《关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定》以及2018年颁布的《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》的司法解释也明确将专属经济区纳入了我国的司法管辖海域。因此，涉及海洋生态环境保护的海事诉讼管辖权作为司法管辖权应当归属于我国，公益诉讼同样适用于领海外专属经济区。

在管辖权问题上，船旗国对船只的海洋环境污染案件的管辖具有独特性。依据《联合国海洋法公约》第二百一十七条和第二百二十八条规定，船旗国享有对船舶污染的司法管辖权和优先权。但我国《海环法》《专属经济区法》以及相关司法解释等却未就相关案件的优先管辖权做出规定，而是认为任何在管辖海域内活动的单位、个人都应当遵守，给予了国内司法实践以灵活性。虽然我国在处理涉外案件时，基本采用的是加入的国际条约优先于国内法适用的原则，但基于海洋生态环境保护的重要性，惩罚性赔偿提起的案件多属于涉及沿海国重大利益，故在专属经济区的生态环境污染案件司法实践中可运用《联合国海洋法公约》中关于船旗国管辖的例外情况，积极争取管辖权。[20]

2、惩罚性赔偿责任的适用适格主体

《海环法》第二条明确规定该法适用于专属经济区、大陆架以及管辖范围的其他海域，也就意味着海洋生态环境惩罚性赔偿适用于我国专属经济区发生的海洋环境公益诉讼，就主体而言应当包括中国公民、组织和外国人、无国籍人、外国组织等。但《联合国海洋法公约》第二百三十条却规定外国船只在领海以外所犯违反关于海洋环境污染的国内法律、国际规则等行为的仅可处以“罚款”。罚款和惩罚性赔偿金在性质、数额以及执行上明显存在差异。事实上，从立法和司法实践来看，惩罚性赔偿金可适用于领海以外专属经济区上造成生态环境损害的所有主体，包括外国船只。海洋生态环境保护具有其特殊性，《联合国海洋法公约》在第二百三十五条规定中为损害赔偿留出一定的空间，明确为了迅速而适当地补偿污染海洋环境带来的损害，可进一步发展国际法，拟定补偿基金等关于给付适当补偿的标准、程序。也就意味着对外国船只适用惩罚性赔偿金并不当然违反《联合国海洋法公约》，只是应当遵守一定的标准和程序。在船舶油污损害赔偿案件中，我国加入的《国际油污损害民事责任公约》事实上也认可了惩罚性赔偿，其规定民事责任范围包括合理的环境恢复措施费用及相关利润损失，构成了船舶油污损害惩罚性赔偿的基础。《中华人民共和国海商法》以及最高人民法院《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》对油污损害赔偿认可的是“谁漏油，谁赔偿”原则，在实际操作中，可在海事赔偿责任限制基金中预留一定数额。

(二)海洋生态环境公益诉讼的主体结构

如前所述，当海洋生态环境被破坏之时，海洋环境监督管理部门、社会组织、检察机关均可向海事法院提起公益诉讼，并主张惩罚性赔偿。但在实践中，正是因为行政管理部门、社会组织在海洋生态环境公益诉讼中成效不足，才需要检察机关提起公益诉讼惩罚性赔偿。为推进海洋生态环境的有效治理，应当在明晰主体身份后，实现索赔权的正当性证成，推动三个主体积极行动，相互联动，才能更好地实现治理目标。

1、检察机关双重身份的明晰

检察机关有权提起海洋生态环境公益诉讼，可以分为民事诉讼和刑事附带民事诉讼两种，但诉讼的前提是没有法定机关和组织并依法公告。刑事附带民事诉讼直接规定在《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中，可一并提起附带民事公益诉讼，没有前置程序和条件。

检察机关是我国的法律监督机关，若以诉讼主体身份参与到民事公益诉讼中，就会发生法律监督职能和诉讼主体职能的并行、享有双份权益履行双份义务的情况。有观点认为，检察机关履行双重职能，将会破坏民事诉讼程序的平衡，也会打破法院和检察院一直维持的平级对抗形势。实际上，此问题犯了逻辑错误。一方面，一起普通民事案件也是存在多重监督，如检察监督、群众监督、人大监督、法院内部监督等。普通公民作为诉讼当事人，可以进行群众监督，也可以申请检察院进行监督，多重监督并存不悖。检察机关法律监督可分为内部监督和外部监督，在公益诉讼中，提起诉讼的检察机关既可以履行对外监督职能，也可以对内自我监督，也可以接受来自上级检察院的法律监督，双重身份双重监督，并不存在冲突。另一方面，法院和检察院平级对抗形势也不会被打破。需要注意的是，在民事公益诉讼案件中，提起诉讼的检察机关是以“代表人”身份参加的诉讼。有学者认为，只要在公益诉讼二审中，以抗诉的身份启动二审程序，就不会打破平衡。实际上，就算检察机关作为诉讼当事人按照普通民事案件程序提起上诉，也不会打破平级对抗。下级可在上诉时就问题向上级检察机关进行反映或咨询，上级检察院可以就问题向法院提出书面监督意见，由上级检察机关行使检察监督权。

2、社会组织索赔的行动路径

当前，我国海洋社会组织参与环境保护程度低，影响度小，积极提起公益诉讼惩罚性赔偿的更是屈指可数。但就在为数不多的几个案件中，社会组织也面临组织力量薄弱、主体资格被质疑的现实问题。

基于此，一是建议在司法实践中允许社会组织提起海洋生态环境公益诉讼惩罚性赔偿。2018年中国生物多样性保护与绿色发展基金会提起了一起海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷诉讼，但最终裁判结果却是法院不予受理。理由为法院审案应优先适用《海环法》和法释〔2017〕23号这种特别规定，而特别规定明确将海洋环境损害索赔权专门赋予海洋环境监管部门，故基金会不具备主体资格。在该案中并未承认社会组织提起公益诉讼的主体地位。虽然《环境保护法》明确给予了社会组织在环境污染、生态破坏案件中提起公益诉讼的主体资格，但确实存在特别法优于一般法的现实问题。从法理来看，此处的特别法和一般法是不存在冲突的，该案的处理结果有其偏颇之处，狭隘地将《海环法》和法释〔2017〕23号的规定理解为仅限于海洋环境监督管理部门。结合《民法典》《民诉法》《环境保护法》及两部特别法的立法目的来看，法律并没有剥夺社会组织提起公益诉讼的主体资格。在当前社会治理现代化的格局下，海洋生态环境亟需社会组织力量的注入，社会组织应当被给予主体资格。

二是建议海洋社会组织联合诉讼，提起公益诉讼惩罚性赔偿。此处提到的社会组织在海洋生态环境保护上主要表现为依法在民政部门注册的、致力于推动海洋事业发展的社会团体、基金会、民办非企业单位等。社会组织网显示，目前我国全国性的海洋社会组织共有二十四个，地方社会组织不到三百家。[21]涉及海洋生态环境保护的组织较少，典型的仅有中国海油海洋环境与生态保护公益基金会、三亚市蓝丝带海洋保护协会、秦皇岛市海洋经济与资源保护协会、海南省热岛保护海洋海岛志愿者协会等几家。故在具体案件中，这些社会组织可联合诉讼，保护海洋生态环境，维护公众海洋权益。[22]从组织的行动来看，当前我国海洋社会组织参与海洋治理的主要方式还集中于宣传、政策配合、科学研究以及与联合国、国际非政府组织的合作等，未有参与海洋环境公益诉讼并提起惩罚性赔偿的典型案件。基于此，建议可以粤港澳大湾区建设为契机，此地的海洋社会组织可积极行动，利用制度红利推动公益诉讼惩罚性赔偿的发展。

3、监督管理部门、社会组织、检察机关联合协作

探索建立行政机关、检察机关同海洋社会组织联动协作机制。虽然在实践中部分地区检察机关和社会组织已经进行了一定的协作，但多以检察建议的形式开展，并没有形成制度化和常态化的形式。在海洋生态环境保护领域，可允许行政机关、检察机关与海洋生态环境保护社会组织建立公益诉讼联盟，在打击犯罪和维护社会公共利益上连成一线。联动协作机制主要集中在两方面。一方面，常态化沟通协商，建立双向移送、信息共享、协作配合机制，联合开展类似的“小专项”，积极发现破坏海洋生态环境、自然资源的行为，并就危害海洋生态环境的相关案件及情况进行沟通交流，将检察建议和支持起诉工作做在前面，避免后期矛盾和不必要的消耗。同时，重点关注在海洋生态环境保护案件中申请强制执行、超期限申请强制执行、遗漏强制执行申请项以及法院违法受理、违法裁定等线索，以个案办理带动类案。另一方面，允许检察机关在海洋生态环境社会组织的合作下，在行政机关特定网站上进行公示，便可以主动就侦查和发现的案件提起公益诉讼和惩罚性赔偿的请求。这样既可以解决主体的消极性和专业性问题，又可以最大程度地维护公共权益。

(二)明晰诉讼的程序规则进路

1、民事公益诉讼与民事私益诉讼的规范整合

在环境公益诉讼中存在一个必须面对的问题，即在提起公益诉讼后，个体受害者是否可就同一侵权或违约问题提起诉讼，个人是否可以再次提起惩罚性赔偿诉讼，如果法院受理，是否违背“禁止重复起诉”原则。事实上，个体受害者是可以提起民事诉讼的，公益诉讼并不阻碍私益诉讼，且个人也可再次提起惩罚性赔偿诉讼。原因如下。

(1)最高人民法院关于《民诉法》的司法解释第二百四十七条明确规定，重复诉讼必须满足当事人、诉讼标的和诉讼请求三项同时相同的条件。公益诉讼和私人诉讼基本上不可能三个条件同时相同，所以立案起诉上不存在问题。

(2)在具体案件审理过程中可灵活处理。虽然法律上起诉不存在问题，但在法院审理过程中却应考虑，被告是否会承担过重的民事责任问题。在实践中，建议如果私人诉讼在公益诉讼未完结的前提下提起，可合并处理。如果公益诉讼已完结，私益诉讼正常审理，停止侵害、排除妨碍、赔礼道歉等判项可以依据个案情况进行判决。

(3)惩罚性赔偿金重复支付问题。若私益诉讼当事人提起了惩罚性赔偿请求，建议法院可根据先前公益诉讼结果，结合私益诉讼的具体案情，直接判决具体金额的惩罚性赔偿，但却应从被告先前支付的赔偿金中扣付，被告不再支付二次的惩罚赔偿金。

2、惩罚性赔偿的调解机制构建

在现行海洋生态环境公益诉讼中，若社会组织、检察机关作为代表人提起诉讼，是否可以接受调解？若调解，可接受的惩罚性赔偿金调解幅度如何控制？在民事案件审理过程中，调解是结案的一种重要方式，既可以节约诉讼成本，又可以做到“案结事了”，符合当下和谐社会的基调。在理论和实践中，仍然存在一个内在矛盾，即社会组织、检察机关、行政机关代表不特定的公众利益，其若接受调解，是否会让公众利益受损？海洋生态环境公益诉讼是可以适用调解的，有如下几个原因。首先，调解更能达成司法目的。公益诉讼赔偿调解类似于行政赔偿调解。最高人民法院的江必新院长指出，要善于在法律的框架内实现政治意图和发挥司法的政治功能，[23]司法要实现法律、政治、社会效果，就应当适用调解。在当前海洋生态环境潜在威胁多、范围广、测量和鉴定技术有限，如果被告能够认识到自身行为的危害性和错误性，主动承担法律责任，将更加有助于保护海洋环境，维护公众权益。其次，适当让步并不一定会损害公众利益。诉讼时间、金钱成本一直是制约司法公平的重要因素，海洋生态环境公益诉讼同样存在。加上若有巨额的惩罚性赔偿，最后的执行势必成现实问题。迟来的正义不是正义，不能执行的判决也不是公正的判决，若被告能主动履行责任，将会更有利于保护公共权益。最后，惩罚性赔偿金可以在幅度范围内波动。若在调解过程中已然实现惩罚性赔偿的赔偿、惩罚、治理功能，赔偿金金额也可做适当的调整，调整幅度建议在法律规定范围内根据案件具体情况作自由裁量，索赔人均可代表公众在适当幅度范围内予以接受。

(三)完善惩罚性赔偿资金的配套规则

1、惩罚性赔偿数额的厘定

关于海洋生态环境公益诉讼中惩罚性赔偿的方式、程度难以统一的问题，应当结合海洋生态环境保护本身的特点进行回应。首先，应当明确破坏海洋生态环境的形式及赔偿的主要类型。破坏海洋生态环境的形式有多种，化繁为简，可分为两种：一种是向海洋索取自然资源，例如非法采取海洋矿产资源、非法捕捞海产品、占用海域填海施工、野生动物保护；另一种是向海洋排放污染，例如向海洋倾倒垃圾、排放污水、围填海、无主漂油等。不同的类型在惩罚性赔偿中对应的赔偿类型应有所不同。总体来看，主要包括惩罚赔偿金、增殖放流、公开赔礼道歉三种基本形式，其中赔偿金具有最广泛的适用性。基于此，建议扩宽性理解与解释惩罚性赔偿。在司法实践中可对《民法典》《海环法》等法律进行目的性解释，尽可能地保障海洋生态环境。根据被告的主管恶意程度、财产状况和获利大小、损害后果等，在最大化范围内，根据案情对法条进行适当解释。例如，严重后果可理解为“直接损失+间接损失”，包括直接显现的损失和环境被污染后长期潜在的可能性损失，甚至是海洋生态链的恢复费用等。同时，关于惩罚性赔偿数额的设置，基于当前海洋生态环境破坏的现状，建议采用“特定基数+乘数倍率+N”的形式。以《民法典》《海环法》中规定的环境服务功能、永久性损害造成的损失为特定基数，以《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐办法》中的1.5—10倍为倍率，[18]结合具体的破坏海洋生态环境的形式，加之以增殖放流、公开赔礼道歉等。

2、惩罚性赔偿资金的管理与使用

惩罚性赔偿金在我国建立的时间较短，已适用的案件也较为有限。纵观国内外对赔偿金的管理和适用，主要有公益基金、上缴国库、直接分配和代管四种模式。2020年，最高人民检察院与自然资源部等九个部门联合印发了《关于〈生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)〉的通知》，明确生态环境损害赔偿金的管理采用上缴国库的模式。那么，当惩罚性赔偿金上缴后，是否还能分配使用到海洋生态环境保护上，这已成为问题的关键。从惩罚性赔偿设立的目的来看，在补强环境公共利益之后，还应当弥补公共执法之不足。基于此，惩罚性赔偿金的使用应遵循以下途径：第一，应当开展直接救济，即应首先支付海洋生态环境公益诉讼案件中的人身损害、直接财产损害、诉讼程序性费用；第二，可划定专项资金，赔偿金应当尽量用于因特定案件而遭受环境损害的海洋生态环境，可在财政中按比例列明资金的具体适用项目及范围，并鼓励社会组织承接公共服务。

3、惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款不能相互折抵

在实践操作中，为了避免惩罚过度和保护民营企业等，一些诉讼案件采用了折抵处理，即依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条和其他司法解释有关规定，将行政罚款折抵刑事罚金，以体现惩罚的谦抑，避免惩罚的过度。[24]但需指出的是，在海洋生态环境公益诉讼案件中不应适用折抵原则，惩罚性赔偿金更不能与刑事罚金、行政罚款相互折抵。究其原因，一方面，民事责任、行政责任和刑事责任不能兼容。从法理上讲，不同法律责任产生的前提、存在的功能、责任严厉程度均有所不同，其所保护的法益不同。若简单地进行相互折抵，不仅难以保护不同的法益，也会造成责任的交叉和追究责任顺序的混乱。另一方面，难以实现惩罚性赔偿金的立法目的。赔偿金的所有权根本上是归属于社会公众，若进行折抵，就会损害公众权益。正如前文所说，惩罚性赔偿金兼具赔偿、惩罚和治理的多重价值定位，如果允许折抵，将严重影响惩罚和治理的功能发挥。海洋生态环境保护本身面临诸多困难，如违法成本低、公众法律意识淡薄、鉴定技术落后、调查取证难、社会组织发展不成熟等，这就会直接导致公益诉讼推进困难，难以形成现实所需要的严打高压态势。若再在司法实践中将能够触动市场经济主体最敏感神经的赔偿金降低，将会增加海洋生态环境保护的难度，故惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款不能相互折抵。

致谢：感谢华东政法大学2021年度博士研究生学术研究支持项(2021-2-023)的资助。