黄河流域生态补偿法律关系与制度完善

杨文静

(甘肃政法大学 环境法学院,甘肃 兰州 730070)

2019 年9 月18 日,习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话,将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。[1]2020 年出台《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》,以试点形式在黄河流域逐步建立生态补偿机制,进一步完善和提高黄河流域生态环境治理体系和治理能力。着眼于我国生态补偿制度发展现状,在理论上学者们对流域生态补偿制度的研究方兴未艾,在实践中黄河流域生态补偿法律关系又有其独特性和复杂性,这必然要求我们思考黄河流域生态补偿法律关系有何特别之处,以及未来如何完善黄河流域生态补偿法律制度体系。基于这一思考,笔者欲对适用于黄河流域的生态补偿法律关系构成要素进行研究,从法律关系的主体、客体、权利义务等层面逐一探究,以期对黄河流域生态补偿制度的法律架构有所裨益。

1 黄河流域环境问题适用生态补偿制度的原理

1.1 不同视域下的生态补偿制度原理

在生态学视阈下,生态补偿目的是保持生态系统的平衡,在遵循生态规律的基础上最大限度调整生态利益,其定义至今尚未明确。“自然生态补偿”的概念在生态环境学中是指生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时,所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力,或者可以看作生态负荷的还原能力。[2]生态学中的生态补偿过程往往不涉及人类这一主体的参与,而强调生态系统自身对于人类活动造成的负面影响进行恢复和衡平的能力。

经济学视阈下的生态补偿是指遵循经济运行规律,通过“成本-效益”分析方法,最终达到生态环境保护外部性的内部化。自然生态环境为人类的生存提供了良好的生存环境以及必要的物质资源,因此,经济学上把自然生态环境视为“环境公共产品”,人类从事社会经济活动对生态环境产生的不利影响可以看作对环境公共产品的使用,应当支付一定的对价。生态经济学认为自然生态环境能够改善人类的生存条件并对社会经济活动产生非物质性的有利影响,称为“生态系统服务功能”,可以通过权属制度等对其进行界分,然后通过生态补偿的手段进行利益之间的平衡。

法学视阈下的生态补偿制度主要研究生态补偿的概念及含义,从公平正义、权利义务相对应等法学原理出发对该制度存在的正当性进行分析,符合法学概念所特有的严谨性和规范性。杜群[3]认为:生态补偿包括两种行为方式,一是对破坏生态环境和自然资源的行为由国家或社会主体向资源环境开发利用主体进行收费,二是国家或其他主体向保护生态环境资源而自身利益受到损失的主体提供一定利益补偿。通过利益的平衡和补偿达到保护生态环境目的的过程。也有学者将生态补偿的法学概念界定为:按照法定的程序和标准由生态受益主体及资源开发利用主体对生态利益的重大贡献者以及开发利用环境资源过程中的生态利益受损者进行的合理补偿。目前,环境法学界关于生态补偿的概念还未形成共识,有待进一步的理论研究。

基于以上考察可得,无论从哪个视角进行研究,生态补偿制度都是平衡生态环境与社会经济发展的对症良方,是应对环境问题的重要举措。本研究将三种视角的内核进行统一,主要站在法学视角对生态补偿法律关系进行剖析。生态补偿主要适用于对生态安全有重要影响的区域,流域上下游之间由于天然的地理联系,在资源的开发利用与环境的保护方面都有着利害关系,利益的平衡就显得尤为重要,流域生态补偿制度有其存在的价值和意义。

1.2 黄河流域适用生态补偿制度的特殊意义

黄河流经九个省(区),流域面积达79.5万km2,横跨青藏高原、黄土高原、华北平原等不同地域,是我国“三屏两带”生态屏障的重要组成部分。黄河上游地区多为经济欠发达地区,为推动经济发展而产生的人类活动加剧了流域生态环境的恶化,滋生了一系列威胁流域生态安全的环境问题,主要表现为:水资源短缺,地区分布不均;水污染严重;流域生态退化;流域土地荒漠化、水土流失等。

生态补偿制度为应对上述环境问题提供了方式方法,一种观点认为流域生态补偿制度本质上属于正向激励制度的一种,通过对保护生态资源环境主体的有效激励,从经济学角度实现外部性的内部化,[4]即通过对保护黄河流域生态环境的行为或措施进行奖励,鼓励各主体从事保护流域环境,从而助力上述生态环境问题的解决。另一种观点将生态补偿制度称为“生态效益补偿”,该制度通过向导致生态功能减损的自然资源开发利用者收费,以及弥补生态利益提供者和为保护生态利益导致自身利益受损者,弥补的途径分为经济性方式和非经济性方式,通过利益的平衡达到保持生态利益的目的。[5]本研究认为,第一种观点从经济角度论证了生态补偿制度的正当性,突出了该制度“正向激励”的特点,第二种观点从“补偿”的角度分析生态补偿制度,应当将两种观点结合起来,即生态补偿制度具有两面性。在实践层面,由中央部委推动,以国家政策的形式实施的流域生态补偿实践及地方政府自主进行的探索性实践均取得良好的成效。因此,在有效应对黄河流域突出生态环境问题时,生态补偿制度是通过理论论证和实践检验的对症良方。

2 黄河流域生态补偿法律关系构成要素的应然分析

黄河流域的生态补偿法律关系具有不同于其他生态补偿法律关系的特殊性。从法学的基本理论出发,一项法律制度的产生需要有明确的权利、义务主体、客体和具体的权利义务内容。依据这一原理对生态补偿法律制度进行探究,对适用于黄河流域的生态补偿法律关系的各要素分析如下:

2.1 法律关系主体:“公主体”与“私主体”相结合

生态补偿法律关系的主体,是指在生态补偿法律关系中享受权利并承担义务的法人和自然人等的集合体。针对黄河流域生态补偿法律关系主体的讨论和研究目前尚未有明确定论,主体的清晰界定是完善黄河流域生态补偿制度的理论与实践难题之一。

图1 直观反映了黄河流域生态补偿法律关系中的各主体及其补偿过程的逻辑关系,有助于黄河流域生态补偿法律关系主体的明确界定。在实践中生态补偿法律关系的主体通常按照“谁开发,谁保护;谁受益,谁补偿”的原则具体确定,按照该原则可将生态补偿的主体划分为补偿主体和受偿主体分别研究。然而,在具体的补偿过程中,当补偿主体与受偿主体中一方或双方存在私主体时,直接补偿的交易成本较高,私主体之间“私对私”的补偿在实践中也较难实现。因此,在这种情况下,往往需要“中间人”即实施主体加入生态补偿的法律关系当中,助力补偿过程顺利进行。

图1 黄河流域生态补偿各主体及补偿过程

2.1.1 补偿主体

在我国,现阶段生态补偿法律关系中最主要的补偿主体是中央政府。从经济学的角度分析,生态环境可以作为“公共物品”存在,人民群众均有享受其带来的生态利益的权利,同时也负有履行相应义务的责任,中央政府作为公共利益的代表,理应作为补偿主体之一。具体体现为中央财政每年安排一部分资金,对黄河上游为保护生态利益作出过贡献的政府或企业进行补贴,同时从水污染防治资金中划拨一部分专门用于支持引导沿黄九省(区)探索建立横向生态补偿机制。[6]

除中央政府外,黄河流域各省(区)政府也是重要的补偿主体。理论上凡是因他人保护或改善生态环境、提高生态系统服务功能、增进生态利益而受益的对象都应成为补偿的主体。按照这一理论分析,黄河流域享受到上游地区生态保护成果的下游地区的政府和企业乃至个人均应成为补偿的主体,但是在实践中,受益的私主体广泛难以特定化,“一对一”模式的直接补偿交易成本高昂且难以实现。在实践中,黄河流域上游地区多为经济欠发达地区,为保护和改善生态环境,必定影响其自身社会经济发展速度,下游地区可以看作生态利益的获得者。利益的取得必须支付对价,这是经济学、政治学和法学的共同原理,对价是对受损者的补偿。[7]

除政府这一类公主体外,能够明确界定的生态受益者也应作为补偿主体。在黄河流域上下游之间或特定的区域之间,在某些情况下,对于生态受益者和生态利益的提供者可以作出明确的界定。例如,黄河沿岸一化工厂排放污水导致黄河水质严重超标,对该化工厂除了可以依据生态损害赔偿制度进行规制外,还可将其列入生态补偿的补偿主体,对受其违规排污行为影响的主体进行生态补偿。此时,补偿主体和补偿受体之间可以通过市场调节的方式,通过双方或作为中介的第三方(一般为政府)协商谈判而实现直接补偿。

最后,还有一类私主体也应当作为黄河流域生态补偿的主体。在黄河流域进行开发利用活动导致严重的生态环境污染和破坏后果,使得该区域或其他区域生态服务功能下降,当地居民的生态利益受到损害时,能够明确界定的环境资源开发利用者也应作为生态补偿的主体,承担补偿义务,对相应的受偿主体进行补偿。

2.1.2 受偿主体

受偿主体是指生态利益的主张者及享有者,一般是指为保护生态环境而牺牲本应有的发展机会,使得生态环境服务功能有所提升的主体。具体包括为流域环境改善作出贡献的地方政府、受制于地方政策为保护环境被迫牺牲经济利益的私主体以及自愿改善流域环境由此付出经济成本的私主体。黄河流域生态补偿法律关系中具体的受偿主体分析如下:

首先,政府应当作为黄河流域生态补偿法律关系的受偿主体,这里的政府指的是因保护和改善黄河流域生态环境而丧失发展机会的地区政府。黄河流域上游地区多为经济欠发达地区,例如地处青藏高原的黄河源区,涉及青海、四川、甘肃三省的6 个州、19 个县,受自然条件和经济发展制约,当地居民多从事畜牧业,过度放牧导致草地退化、水污染严重。为应对黄河源区的生态退化、生活污染源治理能力不足等问题,国家于2015 年投入资金在当地推进22 个生态保护项目,目前已取得明显成效。[8]为了保护和恢复生态,上游地区的农业和畜牧业发展均受到一定程度的限制,对这部分地区应当进行生态补偿,政府作为公共利益的代表可以作为受偿主体。

其次,为保护和改善黄河生态环境作出贡献的企业和农户也应当成为受偿主体。私主体在黄河流域生态补偿法律关系中具有重要的作用,其对黄河流域生态环境保护的贡献不容忽视。首先,黄河上游有许多企业通过发展技术、节能减排等方式,提升了黄河上游的水质水量,下游地区的生态利益有所增加,按照公平正义原则,位于黄河流域下游的主体由于水质水量的改善而享受到更多经济或非经济的收益,如果不对作出贡献的私主体进行补偿,将造成权利义务不对等并引发社会矛盾或打击上游企业保护生态环境的积极性。

最后,黄河流域资源开发或环境破坏的直接受害者同样能够作为受偿主体。黄河流域有许多依靠黄河流域资源生存的企业(如传统的采砂作业),还有一些会对黄河水质产生污染的企业工厂(如化工厂)。这些企业或多或少会对黄河水质及流域环境产生污染和破坏,从而影响到下游的水质和下游区域的生态质量。如果存在能够明确的直接受害者(如下游的渔民),这些直接受害者也可以作为补偿的接受主体。

2.1.3 实施主体

黄河流域的生态补偿法律关系具有复杂性和特殊性,由补偿主体和受偿主体进行直接补偿存在如下困难:第一,黄河流域流经省份众多,补偿主体和受偿主体错综复杂且数量众多,从交易主体类型上看,涉及“公对公”“公对私”以及“私对私”等,从交易主体数量上看涉及“一对一”“一对多”“多对一”等不同情形,直接交易的交易成本过高。第二,生态环境属于“公共物品”,黄河流域生态补偿主体中的部分农户、企业等私主体无法直接处分“公共物品”,不能通过直接交易的方式进行补偿。第三,在实践中,黄河流域生态补偿关系复杂,各主体之间的主观意愿和能力有限,生态受损及获益的具体数额难以确定。基于上述三点理由,需要一个具有权威的“中间人”作为实践主体参与到黄河流域的生态补偿法律关系中。

本研究认为,最适合作为实施主体参与黄河流域生态补偿法律关系的是政府。黄河流域九省(区)的政府应当加强关于生态补偿工作的协同,经过专业测算,由生态价值获益者作为补偿主体将补偿费用缴纳给所在地政府,由补偿主体所在地政府利用这笔补偿金向受偿主体所在地政府购买“生态效益”,受偿主体所在地政府负责将这笔生态补偿金按照一定的计算标准分配给为流域生态环境保护作出贡献的企业和自然人,以及实际受到损失的农户和企业。[9]形成“补偿主体—政府—受偿主体”的完整补偿过程链条。

2.2 法律关系客体:“生态环境利益”的提出

传统的法理学研究认为,法律关系的客体也称权利客体,是指主体的权利义务指向的对象。对于何为生态补偿法律关系的客体这一命题,环境法学者在不同的研究阶段有着不同的见解。在早期的研究中,曹明德[10]认为,生态补偿法律关系的客体可以划分为两类,一类是“物”,主要指动植物资源和自然生态环境本身;另一类是“行为”,主要指主体所从事的提升生态系统服务功能,保护生态利益的一系列行为。杜群[3]也将生态补偿的客体分为两大类,具体分类的内容有所不同,一类是以资产状态存在的资源客体,如动植物资源、水资源、矿产资源等;另一类是以背景状态存在的生态环境客体,如生态环境系统本身。随着环境法理论研究的不断深入以及环境法学科自身的发展,生态补偿制度的研究也经历了不同的发展阶段,基于长期以来环境法学者的研究成果,本研究认为,生态补偿法律关系的客体与具体的对象相区别,应当为生态环境利益相对应的黄河流域生态补偿的客体为流域整体的生态环境利益。

刑法学中的客体理论认为,客体是一个抽象概念,是指刑法所保护的法益,具体来说是指其所保护的某种具体社会关系。对象也称犯罪对象,是一个具体的概念,是指具体的犯罪所指向的人或物。法学学科理论之间应当具有一定的共性,将该理论引入环境法领域,在生态补偿制度研究中也应区分客体与对象。客体应当归结为该制度保护的法益,而不应是某种具体的事物。本研究认为,生态补偿制度所保护的法益应当是生态环境利益。

生态环境利益是随着现代经济社会不断发展而产生的一种新的利益类型,根据其自身特点大致可以分为自然资源利益和生态利益。自然资源利益从其性质上来讲是一种经济利益,是指生态环境中的部分自然资源能够满足人们生产生活需要的利益,具有物质性特征。例如,动植物资源、水资源、矿产资源等能够给人们带来经济收益。生态利益则指的是生态环境本身能够提供给人们良好的生存环境。例如,干净清洁的水资源、清新的空气、具有观赏性的自然景观等,具有非物质性的特征。[11]黄河作为中华民族的母亲河,自古以来为流域内居民提供了源源不断的水资源,流域生物具有多样性特征,沿岸采砂作业在环境治理之前也十分普遍,具有重要的资源利用价值。同时,黄河流域也有许多著名自然景观,如黄河石林、壶口瀑布等,给流域内居民提供了良好的生存环境,其生态价值也极为丰富。在黄河流域生态补偿法律关系中,补偿主体自身的行为使得受偿主体的生态环境利益减损,或者受偿主体积极的保护环境举措使得补偿主体的生态环境利益增加,由此产生了生态补偿的法律关系。因此,流域生态环境利益应当作为黄河流域生态补偿法律关系的客体。

2.3 权利义务内容:结合黄河流域的特殊情况

一般法学理论中法律关系权利人权利的满足,需要义务人积极作为或消极不作为予以配合,权利人有权要求义务人完成某种行为以满足和实现自身权利。黄河流域的生态补偿法律关系由于其地理位置和环境问题具有特殊性,一般的生态补偿权利义务内容体现为金钱补偿,即支付一定的生态补偿金。黄河上游地区横跨青海、甘肃等西部省(区),多为经济欠发达地区,受自然条件和地理位置制约,经济发展主要依靠基础农牧业。上游地区的政府、企业及农户为保护黄河上游的生态环境牺牲了本应有的发展机会,响应国家号召积极配合实行退牧退耕还草、还湿等工程,影响了自身的经济发展,其作为受偿主体有权利获得补偿。补偿的内容除了直接的经济补偿,还可进行产业性补偿,将流域生态补偿和扶贫相结合,中央政府及下游地区作为补偿主体,可通过技术设备等方式进行补偿,推动上游地区产业转型升级。具体权利义务内容可以依据主体的性质将其划分为私主体的权利义务和公主体的权利义务分别研究,具体分析如下:

首先,从权利内容的角度进行分析,私主体作为补偿主体应当享有的权利有:获得自然资源开发利用权及良好的生存环境的权利;对补偿方式、补偿标准、补偿金缴纳情况和使用情况的知情权。私主体作为受偿主体应当享有的权利有:对生态补偿费及其他补偿方式的接受权和提出异议的权利。公主体作为补偿主体应当享有的权利有:确定补偿范围、方式、数额等的权利;基于保护生态环境的需要限制受偿主体的自然资源开发利用权;针对生态环境价值受损情况的审查和调查权利等。公主体作为受偿主体应当享有的权利有:对生态保护情况和权益受损的调查权;对生态补偿费缴纳的受领取和分配权等。

其次,从义务内容的角度进行分析,私主体作为补偿主体应当承担的义务有:对自然资源的开发利用状况进行报告并接受监督的义务;按照补偿标准缴纳补偿金或其他补偿方式进行补偿的义务等。私主体作为受偿主体应当承担的义务有:对生态补偿金缴纳或其他补偿方式的通知义务;对生态资源保护作出贡献或生态效益受损的举证义务和提供信息的义务;就生态环境保护接受监督的义务等。公主体作为补偿主体应当承担的义务有:就补偿发生的原因及补偿方案进行通知的义务;支出生态补偿金或进行其他方式补偿的义务等;进行补偿登记并听取多方意见的义务等。公主体作为受偿主体应当承担的义务有:通知补偿主体缴纳补偿金或进行其他方式补偿的义务;经过审核发放自然资源合法开发利用许可证的义务;就生态补偿金的使用情况接受监督的义务等。[12]

上述权利义务内容的列举并未穷尽,公主体与私主体之间的权利义务一定情况下也存在重合。同时,黄河流域生态补偿有其自身的特点,尚需通过理论与实践的不断发展进行完善。

3 黄河流域生态补偿制度完善的路径选择

随着对黄河流域生态环境问题的重视程度日益加深,适用于黄河流域的生态补偿制度也处在不断完善的过程中。2020 年财政部、生态环境部、水利部、国家林草局联合印发《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》的通知,对黄河流域生态补偿的指导思想、基本原则以及主要举措进行了规定,从政策方面推动黄河流域生态补偿制度的建立。相关法律制度也亟待建立和完善,法律的架构应当选择何种路径也是理论界与实务界共同面临的难题,从生态补偿法律关系的各要素探究的结论出发,本研究认为,黄河流域生态补偿制度的完善不能仅仅依靠某一部法律,而应当制定专门的《生态补偿条例》和《黄河保护法》,出台配套的司法解释进行法律制度架构的多元化探讨。

3.1 制定《生态补偿条例》细化制度内容

目前,我国并没有针对生态补偿制度的专门立法。在我国环境法律体系的建设进路中,大多遵循“试点—政策—法律”的发展路径,生态补偿制度经过前期大量试点工作的开展以及政策文件的支持,其法律化的时机已然成熟。目前,生态补偿相关立法散见于各个法律当中,如《环境保护法》中规定了“生态保护补偿制度”,《水污染防治法》中有“水环境生态保护补偿机制”的规定,《森林法》中关于“森林生态效益补偿基金”的规定等。2020 年11 月27 日,国家发展改革委发布了《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》及起草说明向社会公开征求意见,“生态保护补偿”的范围小于“生态补偿”,并未将整个生态补偿制度的内容涵盖在内。本研究认为,应当由国务院主持起草《生态补偿条例》,将分散在多部法律法规和规范性文件中有关生态补偿的规定和政策,整合为一部完备的法律制度。[13]除流域生态补偿外,我国生态补偿的形式多样,涉及范围甚广,如关于森林、草地、国家公园的生态补偿。颁布统一的《生态补偿条例》可以将这一制度的原则、主体、客体、权利义务内容、程序、标准、法律责任等内容进行详细规定。[14]

黄河流域作为我国最具代表性的流域之一,适用生态补偿制度应当于法有据,应当制定生态补偿制度专门立法,使得生态补偿制度在法律层面被正式确立下来,在环境法律体系中增加生态补偿的“顶层设计”,有助于将生态补偿制度建设纳入法治轨道,为黄河流域建立和完善制度化、法制化的生态补偿长效机制。

3.2 制定《黄河保护法》设置生态补偿条款

制定专门的《黄河保护法》是加强黄河流域生态环境保护和推动黄河流域高质量发展的不二法门,理由如下:第一,黄河流域跨越我国九省(区),流域面积广大且包含我国重要的生态水源涵养区,具有重要的经济价值和生态价值;第二,黄河流域内部形成了相互联系的复合生态系统,黄河流域的立法应当从整体性角度出发,避免“九龙治水”导致的弊端,且黄河流域相比其他流域环境问题具有特殊性,应当进行单独立法;第三,充分考虑黄河流域的系统性和整体性,黄河流域层面的立法调整范围应当涵盖流域可能出现的所有环境问题,行政法规的位阶较低将受到《水法》等上位法的掣肘,制定《黄河保护法》能够对黄河流域实现全面调控,并摆脱位阶不足导致的法律适用难题。

如前所述,生态补偿制度能够应对黄河流域突出的环境问题,是经过理论论证和实践检验的对症良方,我国目前的生态补偿制度主要是以政策为主,具有较强的部门色彩,仅仅依靠政策层面来规制,缺乏有力的法律支撑,在实践中往往会造成困难。将黄河流域生态补偿制度上升到法律法规,弥补生态补偿制度法律调控手段的不足。具体而言,应在《黄河保护法》中设置专门的生态补偿条款,对在黄河流域适用的具有特殊性的生态补偿制度进行规定,使得司法实践有法可依。

3.3 出台《黄河保护法》配套司法解释细化各要素规定

2021 年水利部发布了《黄河保护立法草案(征求意见稿)》,其中第92 条为生态补偿条款,该条款的设置回应了现实的需要,具有一定的进步意义。但该条款的规定具有原则性、倡导性,如第三款的开放市场化机制的鼓励性条款给未来的法律制定指明了方向,对适用于黄河流域的生态补偿主体、客体、权利义务内容、补偿方式及标准等没有进行具体全面的界定。如前文所述,黄河流域的生态补偿法律关系相较于其他生态补偿法律关系,在构成各要素方面均有其特殊性,目前的《黄河保护立法草案(征求意见稿)》对于该部分没有更为详细的体现,使得该条款原则性有余、操作性不足,法官运用该法条办理案件时将会产生法律适用难题。应当在该部法律出台后对该条款进行细化,明确规定生态补偿法律制度的各要素,增强该条款的实践操作性。

通过以上三种途径,构建起“生态补偿条例—黄河法—配套司法解释”共同作用的黄河流域生态补偿制度的法律体系。首先,制定专门的生态补偿条例,体现生态补偿制度在应对环境问题时的基础性重要地位;其次,出台适用于黄河流域生态环境保护的《黄河保护法》,并设置生态补偿条款,将生态补偿制度引入黄河流域的生态治理当中,体现该制度适用于黄河流域的特殊性;最后,出台《黄河保护法》配套司法解释,对黄河流域生态补偿制度的补偿主体、受偿主体、权利义务内容、补偿方式、补偿标准等进行清晰的界定,使得该条款更具操作性,解决在法律适用过程中可能出现的难题。

4 结论

通过上文对黄河流域生态补偿法律关系的构成要素分析可得,环境法学界关于生态补偿法律关系的各要素还处在不断研究的过程当中,对于生态补偿的客体还存在不同的认识。黄河流域有其特殊的地理位置和生态环境问题的特点,适用于该流域的生态补偿在主体、权利义务内容方面具有特殊性,补偿主体既有公主体,又有私主体,在补偿的方式上也应当结合黄河流域产业发展的特点采取多元化补偿方式,以政府补偿为主导、市场化手段为补充。

基于此,黄河流域生态补偿制度的法律架构应当将生态补偿的制度特点与黄河流域具体情况相结合,采取由上而下的发展进路。首先,由国务院主持制定《生态补偿条例》,充分体现生态补偿制度的价值和重要性,构建生态补偿制度的“顶层设计”;其次,针对黄河流域问题的特殊性出台专门的《黄河保护法》,并在其中设置生态补偿条款,从法律层面确立适用于黄河流域的生态补偿制度规范;最后,在《黄河保护法》的基础上出台配套的司法解释,明确黄河流域的生态补偿法律关系的各构成要素,包括补偿主体、受偿主体、各主体间的权利义务内容、补偿方式、补偿标准等,将黄河流域生态补偿制度具体化、规范化、法律化,助力实现黄河流域高质量发展。