我国生态环境领域PPP 相关实践探析

张彦著,刘雨青

(生态环境部 对外合作与交流中心,北京 100035)

政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,PPP)模式是连接财政资金和社会资本的纽带,也是目前解决大型建设项目融资需求的重要手段之一,这一模式已被全球越来越多的国家所采用[1-2]。PPP 模式在我国自20 世纪80 年代起步,主要经历了探索阶段(1984—1993 年)、试点阶段(1994—2002 年)、爆发阶段(2003—2008 年)、反复阶段(2009—2013 年),以及普及阶段(2014 年以后),得益于政策发展利好,在各领域均取得了有效的成果[3-6],对于实施国家生态文明建设和创新经济体制改革与社会治理模式、实现国家治理现代化均具有重要意义。世界银行2018 年发布的《政府和社会资本合作(PPP)基础设施采购报告》从监管框架与机构设置、PPP 项目准备、项目采购、合同管理、社会资本发起项目等方面近50 个小项对全球135 个经济体的PPP政策法规和实践展开了评估,中国处于全球中上水平[7]。

1 我国生态环保PPP 模式的发展背景和相关政策

自2014 年以来,国务院及有关部委先后制定并出台了一系列的政策性文件,大力提倡和推动PPP 模式在我国各行业领域广泛应用与发展。

2017 年2 月,我国首家全国性PPP 资产交易平台在天津成立[8]。2017 年7 月,财政部、住房和城乡建设部、农业部和环境保护部联合发布的《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP 模式的通知》(财建〔2017〕455 号)指出:“拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。”[9]2017 年9 月,金砖国家领导人第九次会晤上通过的《金砖国家政府和社会资本合作良好实践》,探讨了设立一个新的PPP 项目准备基金的可能性。境外融资通道的打通,为境内企业参与PPP 项目提供更低的融资成本,为进一步加快项目落地速度提供了保障[10]。

2018 年10 月,国务院印发的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》更是明确指出“要聚焦生态环保等重点领域短板,加快推进已纳入规划的重大项目,鼓励地方依法合规采用PPP 等方式,撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。对经核查符合规定的PPP 项目加大推进力度,严格兑现合法合规的政策承诺,尽快落实建设条件”[11]。《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》的发布为生态环保领域PPP 模式项目科学规范、高效实施提供了政策引领,产生了强大的推动力[12]。

为进一步明确生态环保行业PPP 项目重点领域,创新和完善PPP 项目绩效管理,2019 年财政部PPP 中心联合省财政厅就推进细分领域绩效指标体系研究工作达成一致意见:拟支持地方发布实施符合本地区情况的细分行业绩效指标体系和绩效评价方案,并初步选择污水、垃圾、黑臭水体等4 个行业作为研究重点[13]。

财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92 号)和《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)对PPP 项目按效付费管理方式改革提出了更高的政策要求,无论是新增还是存量,以往“重建设轻运营”将被扭转为强化产出绩效,倒逼环境治理项目精细化运维,呈现出“规范与鼓励并举、监管与创新并存、融资与服务并重”的特点。自2020 年以来,全国环保PPP 项目已进入新的发展阶段。

作为全面建成小康社会最重要的指导性标志和主要制约因素之一,生态环境保护事业发展仍然面临着前所未有的战略机遇和诸多挑战。环境基础设施建设和环境治理资金短缺是其中一个重要难题,而政府和社会资本合作(PPP)模式是解决这一难题的有力途径,也是当前重要的政策抓手。生态环境治理领域PPP 项目构建了以政府为核心、企业为载体、社会公众参与的多元主体协同治理机制。PPP 模式应用于生态环境领域优势明显,不仅能扩大环保市场规模,还能提高政府预算支出的效率,让环保企业在绿色发展领域发挥市场主导性优势,同时由于在PPP 模式的环境保护项目里,施工一方通常就是项目的投资方,因此施工企业往往会加快项目的施工进程以提高效率[14-15]。政府部门公共政策对生态环保PPP 模式的支持,不仅有助于破解目前我国在环境保护方面投资不足问题,实现我国环境保护基础设施及其服务从单一的供给主体向多元化的供给主体转变,还能够基于我国社会主义制度优势,深化项目投融资制度改革,实现生态环境领域内的多元共治,推动国家治理能力现代化。这对于推动国家生态文明建设和创新经济体制改革与社会治理模式具有重要意义[16],也将更加有利于全面提升我国生态环境公共产品与服务供给的质量与效率,盘活存量资产,拓宽环保项目投融资的渠道,对于打赢污染防治攻坚战、实现新发展阶段国民经济高质量发展作用重大。截至2019 年底,全国生态环境PPP 项目入库数量达3 196 个,总投资规模达1.97 万亿元,其中以城市污水处理、综合治理及城市垃圾处理与风力发电等项目的数量所占比最高,分别为42.99%,29.10%和19.7%[15]。自2020 年以来,环保PPP 项目已进入新的发展阶段。据全国PPP 项目信息监测服务平台数据,截至2020 年12 月,全国各地正在推进的PPP 项目7 400 多个,总投资约10 万亿元。

2 我国实施生态环保PPP 项目的挑战

我国在PPP 政策法规和制度体系建设方面不断完善,生态环保PPP 项目实施也取得了一系列成就,然而我国在生态环保领域推行PPP 项目的具体实践中仍然面临着一些突出的问题与挑战。

2.1 环保PPP 项目省际投资分布不均,国企参投占比过高

截至2018 年,我国生态环保PPP 项目数量累计超过200 个的省(市、自治区)共有6 个,分别为河北省、河南省、山东省、四川省、贵州省和新疆维吾尔自治区,其中新疆维吾尔自治区的环保PPP项目投资总金额达到了4 581.64 亿元,为全国最高[17];截至2019 年底,生态环境PPP 成立项目公司的项目数量共929 个,其中在广东、安徽、山东、河南、湖北等省项目公司数量较多[18],而内蒙古、青海、甘肃、陕西、宁夏项目最少,均低于100 个[15,18]。综合这两组数据可见,项目投资额分布与项目数量分布并不成正比关系,环保PPP 项目数量在前列的省份其投资总额并不在全国前列。《中国环境报》报道数据显示:“生态环境PPP 入库项目的区域分布不均衡现象仍然比较突出。从项目数量看,华东、华中、西南地区项目数量较多,占比分别为26.4%,19.9%,15.8%;华南、华北地区项目数量相对较少,分别占比12.6%和12.5%;西北、东北地区数量占比最小,分别为8.04%和4.79%”[15]。长江经济带的入库项目数量和投资规模分别占全国规模的43.9%和48.3%,是生态环境PPP 发展最成熟的地区,黄河流域入库数量和投资规模分别占全国规模的29.8%和30.2%,而西部地区占比较低[15]。总体上看,我国生态环保PPP 项目在数量和投资额上都具有省际分布失衡的特点。

尽管当前我国环保PPP 项目省际投资分布不均,但全国各地在推广PPP 项目实施选择合作伙伴时往往都偏好于国有企业。由于环保PPP项目的合约期较长,地方政府出于对风险承担能力和其他因素的考虑,总是倾向于国有企业。根据中国政府采购网和其他不同机构的统计数据,在我国落地的环保PPP 项目中参投的国企占比均在75%左右。此外,据《中国环境报》2020 年6 月报道:“截至2019 年底,牵头实施生态环境PPP 项目的十大社会资本方均已成国有(控股)企业,且国有企业单个项目的体量为8.65 亿元,明显高于民营企业的4.67 亿元。”[18]这种格局的出现和持续,使本具有竞争力和灵活性的大型民营企业的参与空间逐渐缩减,大量有发展潜力的中小型企业更加难以参与。这一现象如不尽快改变,势必丢失PPP 项目广泛吸纳社会资本的初衷,继而可能影响到环保产业的创新能力和发展潜力。

2.2 环保PPP 项目行业分布较为集中,新兴行业推广难度较大

财政部PPP 项目库公布的数据显示,我国环保PPP 项目应用于污水处理、综合治理及垃圾处理与发电项目数量占比最高,分别达到42.99%,29.10%和19.7%。[15]三者合计占比达到90%以上。而应用于海绵城市、天然气、生物质能和可再生能源等新兴行业的数量占比均未超过3%。形成这种现象的主要原因是新兴环保行业PPP 项目回报机制不健全、收益水平波动大、风险难控制等。以占比最大的污水处理和环境综合治理为例,这类项目由于政府付费的比例和绩效要求等机制相对明确,社会资本的介入具备较稳定的收益回报条件,而新兴环保领域的回报机制尚未健全,社会资本往往不愿冒其风险加以投融资,因此造成了环保PPP 项目发展类别不均衡的问题,这也说明了在这些新兴领域,政府对于在PPP 模式下分担企业投资风险的作用尚有提升空间。

图1 环保PPP 项目入库行业领域分布[15]

2.3 环保PPP 项目落地率逐年攀升,但“邻避效应”矛盾仍突出

PPP 项目的落地率一般指执行阶段项目数与准备、采购、执行三个阶段项目数总和的比值。截至2018 年2 月,财政部项目库统计的全国3 611 个环保PPP 项目中,仅有978 个项目处于落地阶段,落地率仅为27.08%[17],而根据光大公用环保研究2020 年数据显示,2019—2020 年,我国PPP 项目中生态环保类项目总量保持稳健的增长态势,落地率也逐步攀升至2020 年3 月的67%[19],呈现出良好的发展态势,然而这与国家PPP 示范项目总体落地率已超85%仍有差距。另一方面,生态环保PPP 项目实施过程中面临的“邻避效应”矛盾较为突出[20]。尽管生态环保是关乎国计民生的事业,但一些易产生当地局部环境影响的项目在具体推行过程中往往会遭到来自项目区域周边居民群众的反对意见,尤其是对占据PPP 项目最大比重的三个方面(污水处理、综合治理和垃圾处理)而言更加明显。群众往往既不愿自己与这些项目落地为邻,又希望享受生态环境改善的总体成果;政府部门既有环境指标的硬性规定,又要及时化解“邻避效应”对群众生活空间造成的影响,从而确保PPP 项目落地率。因此,尽管PPP 模式对于推动环保项目具有优势,但“邻避效应”仍然是阻碍环保PPP 项目落地的突出因素之一,对更好的项目前期规划以及更完善的利益相关方沟通咨询机制提出了新要求。

2.4 乡村环保PPP 项目有短板,效益补偿机制难形成

乡村振兴,治理有效是基础[21]。建设美丽中国,乡村环境治理已成为生态环境领域的重要工作。当前,我国乡村开展的环保项目主要是生活污水处理、小微企业垃圾处理和乡村居民生活垃圾处理项目。PPP 模式在乡村治理中方兴未艾,已成为推动乡村治理能力现代化的一种创新手段。然而,在当前我国城乡二元结构背景下,乡村环保PPP 项目仍面临着多元治理主体之间内在利益冲突、信息不对称、冲突化解机制不健全、治理主体治理能力欠缺等多种挑战[22],同时也伴随着乡村公共产品提供能力不足、共同体意识消散、产权争议频发等特殊问题[23],往往陷入所谓“政府失灵、市场失灵、社会失灵的‘三重失灵’困境”[24]。乡村环境治理对象主要包括小微企业生产垃圾、乡村居民生活垃圾、农药污染等,而治理的核心在于治理主体的多元化。在乡村,地方政府、社会资本方、村民自治组织、村民均是参与乡村治理的多元主体,而这些主体之间由于价值及利益取向的显著差异,往往难免存在主体间的博弈与冲突[25-26]。特别是引入PPP 后,利益关系复杂性导致的矛盾显著增加,从而迫切需要完善协调机制和契约文本,提升PPP 项目管理能力和保障冲突化解渠道,促进多利益相关方合作共赢,将PPP 项目管理与乡村治理有机地统筹起来[22]。

乡村环境保护PPP 项目往往会出现经济效益低下的情况。一是规模较小。农村居民较分散,且通常情况下农村生活污水和垃圾处理项目投资规模较小,较低的规模效益使得PPP 模式下的资本投入风险增加。如果市县层面的统筹不够且每个行政村独立审批项目采购与实施,则可能导致整个县域范围内同类型低质量的小项目居多,造成初始成本增加。二是价格形成机制不健全。由于涉及到建设运营成本、财政承担能力、农村居民的意愿等确定服务价格水平和补偿机制等问题,加之乡村多元治理主体间的价值取向不一致,目前在农村推广一套农民积极支付、乡镇集体补贴与农业财政补贴有效结合的污水及垃圾处理缴费管理制度仍存在较大难度[27]。

3 关于推动生态环保PPP 项目实施的初步建议

3.1 鼓励和引导民营企业发挥更大的作用

针对我国环保PPP 项目国企参投占比过高、创新能力不足的突出问题,建议相关政府部门加大对环保领域民营企业和中小企业参与PPP 的支持,进一步改善政府及国企与民营企业沟通不足、地位不对等情况;推进体制机制创新,包括建立健全价格管理和补贴机制,发挥对产业投资的引导和带动作用,创造更加平等的投资机会等方式,提高民营企业参与生态环境保护PPP 项目的积极性,维持并提高市场活力。同时也应注意不要矫枉过正,以促进区域环保市场国有企业和民营企业的均衡发展为准则开展工作。

3.2 加强信息公开和协商工作

加强信息公开,深化民主协商,是破解生态环境PPP 项目实施过程中“邻避效应”的重要法宝。在PPP 项目的选址、环评、建设等环节,建议政府部门持续加强信息公开和民主协商工作,公开项目可能带来的利益和风险等内容,广泛接受社会监督,同时制定针对环保PPP 项目民主协商的相关政策和信息双向交流的反馈机制,为政府、企业和当地群众的多元化、多层次互动交流提供保障。此外,应通过开展科普宣传、多利益相关方参与式决策等方式促进协商,最大限度地提前消除群众因项目实施可能引发的顾虑和不满。

3.3 建立科学合理的绩效考核体系

由于环保领域PPP 项目“按效付费”的特性,制定科学合理的绩效考核体系能够在很大程度上确保项目质量,实现非暴利盈利和长期有效的管理。然而,绩效考核方案的制定并不容易。以海绵城市项目为例,不仅要将项目运营时间、达标难度、监测点考察等基本因素纳入其中,还要从城市水系统、项目边界以及流域的划分进行充分合理的综合考虑,需要严谨的科学论证。此外,合理的绩效考核体系也有助于社会资本发挥在建设投资、工程技术和运营管理等领域的竞争优势,实现倒逼社会资本合理投资、采用合宜技术、加强运营管理、提高运营效率,优化PPP 项目的整个生命周期,实行因地制宜、针对性强的PPP 操作模式。

3.4 建立更有激励性的行业回报机制

针对当前环保PPP 项目回报机制水平差异较大的问题,建议相关政策部门根据不同环保行业发展程度的差异实施不同的行业激励方案。对于海绵城市、生物质能、可再生能源等新兴的且当前行业数量占比较低的项目,可考虑加大“政府付费”比重,由政府承担固定价格合约的费用,以激励社会资本更多更快地进入这些行业;对于生态保护、景观绿化等初具规模的环保行业,可采取“使用者付费+可行性缺口补助”的激励性合约模式,因地制宜确定二者的最佳比例以促进这些行业的稳步健康发展;对于污水处理等成熟行业则可采用全权委托的“使用者付费”模式,有针对性地建立更有激励性的行业回报机制。

3.5 将成本-收益分析纳入政策制定过程

就目前我国环保领域PPP 项目落地率低下,部分政策法规实施和执行成本高昂的问题,建议有关部门加快构建相关政策推行的成本-收益测算和绩效评估体系,就推行相关政策可能带来的正面作用和负面效应进行科学系统的评估,选择执行成本低、社会收益高的最优方案,有效规避项目推进过程中可能产生的阻碍,促进更多PPP 项目落地。

3.6 完善法律法规解决争议和纠纷

环保领域PPP 项目由于其特殊性,其采购方式与传统的公共采购存在显著差异。此外,环保PPP 项目通常时间跨度较大,在实施过程中难免出现公共所有权、控制权和监管形式等因素发生变化的情况。首先,这些差异和变化为潜在的争议和纠纷提供了客观条件,在制定PPP 相关法律法规解决争议和纠纷时,建议多从政府和社会资本来源方(即主要是私营企业或机构等)以往的争端中总结经验教训作为参考。其次,在法律法规完善时需要充分考虑到为应对这种变化采取措施的权利提供必要保障,借鉴相关国际经验做法[28],尽可能充分征求所有利益相关方的意见并尽力确保不对任何一方造成不利影响。如果纷争无可避免,原则上应对不同的争议解决方法持开放态度,当事人可以选择使用这些方法解决不同类型的争议。

此外,环保领域PPP 项目还应注重融资及财务管理,建议有关部门在制定相关法律法规措施时充分考虑为利益相关方优化风险分配提供帮助。同时也要对地方政府的财政风险进行有效约束[29]。

3.7 以乡村生态环保PPP 项目为抓手推动“接续战贫”和乡村振兴

乡村振兴事关我国现代化全局,习近平总书记强调“从中华民族伟大复兴战略全局看,民族要复兴,乡村必振兴”[30]。随着我国精准扶贫等一系列政策的全面实施,我国脱贫攻坚战取得了全面胜利,农村的经济发展稳步向前迈进。与此同时,我国各级政府部门对农村的生态环保治理工作的重视程度也在不断提高。当前,环境治理和乡村治理均被认为是国家治理体系和治理能力现代化建设的短板,也恰恰是“十四五”时期大有可为、强化协同的重要发展领域。在新发展阶段,要打赢污染防治攻坚战、打好巩固脱贫攻坚成果的接续战、决战决胜全面建成小康社会、推进生态环境治理体系和治理能力现代化、持续改善环境质量[31],建议以生态环保PPP 为突破口和抓手推动乡村振兴,从政策扶持、激励机制、市场氛围、创新驱动等方面促进农业农村环境治理与可持续发展[32],实现乡村现代化与国家治理体系和治理能力现代化的深度耦合[33],以生态环保PPP 项目为抓手推动“网络化治理”“水平化管理”及“跨部门协同”等新型管理体制的改革与建设[34-35]。

建议各级生态环境及其他相关部门因地制宜,根据PPP 模式的特点,通过提升公民生态环保公共意识、构建多元主体间的相互信任、完善协同治理政策法规体系、扶持乡村社会资本投入等措施,强化乡村生态环境的多元协同治理[36-37]。首先,需要提升农村居民的环境保护意识,可采取加大宣传和科普教育的力度、树立农村环境保护模范标兵、强化垃圾分类和污水处理的管理监督机制等方式培养村民的环保意识,减少不必要的治理成本。其次,针对乡村环保PPP 项目中可能面临的效益问题,建议政府部门与村民和环保企业明确项目的成本分担和利益分配方式,避免后续纠纷[38]。此外政府还可以考虑将县域范围内的农村生活污水和垃圾处理项目进行捆绑实施,实现规划、建设、运营过程的综合统筹,提升项目的规模效益,提高项目收益能力,吸引实力过硬的社会资本[39],切实以乡村生态环保PPP 项目为抓手推动“接续战贫”和乡村振兴,实现协同增效。

4 结论

我国生态环保PPP 模式正在不断推广和发展,国家和地方层面的政策和指导意见不断完善,相关交易和市场平台日趋成熟。但当前生态环保PPP 的发展仍然面临着省际投资分布不均、国企参投占比过高,行业分布较为集中、新兴行业推广难度较大,项目落地率逐年攀升、“邻避效应”矛盾突出,乡村环保项目短板尚存、难以形成效益补偿机制等挑战。建议我国鼓励和引导民营企业发挥更大的作用,提高创新能力;加强信息公开,深化民主协商,广泛接受社会监督;针对生态环保PPP 项目“按效付费”和回报机制水平差异较大的问题和特性,分别建立科学合理的绩效考核体系和更有激励性的行业回报机制;同时将成本-收益分析纳入政策制定过程,并完善法律法规解决争议和纠纷;此外重点关注以乡村生态环保PPP 项目为抓手推动“接续战贫”和乡村振兴。坚持科学发展生态环保PPP 模式将持续为国家生态文明建设和实现国家治理现代化作出贡献。