从博弈视角看流域跨界水环境政策执行困境

刘瑞文

(南昌大学 公共管理学院,江西 南昌 330031)

自“九五”起,国家就已制定系列政策将重点流域污染防治工作摆在突出位置,特别是进入新时代,习近平生态文明思想中“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草是生命共同体”等理念牢牢贯穿环境治理全过程。随着我国水环境治理日渐深入,流域跨界水是治理的重点课题,众多学者纷纷置眼于流域跨界水环境治理研究。根据近年《中国生态环境状况公报》,我国地表水环境质量虽有明显好转,但流域水污染现象依旧存在,污染治理效果不够明显,印证了我国流域水环境政策在执行过程中出现异化和阻滞,政策目标与实际绩效有所偏差。

博弈论在经济、社会、管理等社会科学领域广泛运用,有学者将其引入政府治理的问题剖析[1],也有学者将其与环境治理问题相耦合[1-5]。政策执行是公共政策过程不可或缺的环节,笔者尝试从博弈视角分析我国跨界水环境政策执行困境,继而就面临的现实困境进行优化路径探索。

1 流域跨界水环境政策执行面临的现实困境

自2000 年起,每年流域水环境污染问题屡见报端。2021 年初,被中央督察组通报的云南东河流域、湖南湘江流域水污染问题是我国近年跨界水环境政策执行不畅的缩影,甚至长江、黄河流域也存在水环境问题。于此,笔者浅析我国流域跨界水环境政策执行所面临的现实困境:

1.1 水体的流动性是流域跨界水环境政策执行的源头制约

水体流动性对水环境政策执行的制约主要表现在三个方面:其一,流域的整体性和流动性,使得上游的政策执行制约下游的政策执行;其二,水资源具有循环性和外部性,流域内某一区域的水体污染物进入整个生态系统;其三,土壤中重金属、农药等持久性污染物残留,在水循环的作用下,也进入流域水中。

1.2 “粗放型”经济是流域跨界水环境政策执行的关键矛盾

我国曾长期施行与维持粗放型经济发展模式,为我国带来了一系列环境问题,水环境问题自然涵盖其中。新中国成立后的一个阶段内,由于历史原因,积累了相当多的环境问题[6],高速工业化加剧了环境损害。与此同时,改革开放后,“粗放型”经济模式也制约着我国20 世纪末至21 世纪早期的环境政策,只致力于维持环境现状、避免出现明显恶化,而非改善环境状况。

1.3 属地化碎片管理是流域跨界水环境政策执行的“制度痼疾”

我国现行是由中央统一管理、地方依照“属地原则”分区域、分部门、分级的碎片管理模式。其一,这一模式在流域水环境政策执行中的平级府际关系中不具强约束力,难以实现府际合作;其二,由于我国现行体制中地方的领导权归属地方党委政府,地方环境、水利等部门在政策的执行上职权有限,且相关政策易与地方经济发展相冲突,上述部门在政策执行中手段有限,政策执行易受阻滞;其三,极易出现行政区划管理与相关行业管理间的空白,在政策执行的过程中“各为其主”,缺乏相对统一的整体化政策执行机制,政策执行达不到预期目标和效果。

1.4 “地方保护主义”是流域跨界水环境政策执行的阻滞“元凶”

跨界水环境政策执行受阻的突出表现是流域内各行政区域间的纠纷日益增加,多年来这一问题未得以有效解决。一些地方存在着“本位主义”思想,流域内环境政策执行困难,具体表现为:个别部门无法履行政策赋予的责任,甚至受片面政绩观影响,面对经济发展与环境政策二者的博弈,为维护地区经济发展利益,对相关政策予以无视甚至对抗;出于水环境政策执行带来的高额成本,采取封闭式政策执行,对流域水的治理责任予以推脱。

1.5 府际合作匮乏是流域跨界水环境政策执行的核心障碍

我国《环境保护法》等法律政策中规定地方政府对本行政区域内水环境负责,跨界水环境问题由有关行政区域政府或上级政府协商处理,但法律对各方协商处理跨界水环境问题的方式、途径、程序、解决手段均未作明确规定[7]。“无法可依”“有法难依”的局面出现在毗邻行政区域面前,府际间的合作成为空谈。

我国与流域水环境相关的生态环境、水利等部门均按照行政属地设置,相关部门均只负责本级机构在本区域内的职能。一旦在流域水环境政策执行遇阻,各有关政府有关部门都只为本地区、本部门负责,相互间的合作亦难以实现。

2 理论分析框架:环境政策执行中的博弈

基于前文所述现实困境,笔者引入博弈模型来对其进行剖析。

自改革开放以来,我国原有的政府单一利益格局逐渐被打破,央地政府的利益相分离;特别是1994 年的分税制标志着地方政府作为一个相对独立的利益组织而存在[1,4]。公共选择理论认为:政府实际上是由有理性、自私的人组成的,政府行为不过是这些自私而又理性的人在一定制度约束下行为的结果与表现,类似于经济学中理性的“经济人”[4]。从这个视角引证,中央到地方各级政府都可看作相对独立的“理性经济人”,也都会从自身的利益格局出发,与其他利益单位产生利益博弈。

2.1 上下级政府的纵向利益博弈

我国是“中央集权-地方分权”的行政首长负责制,政策由中央政府制定、地方政府执行,在实际执行时,会形成上下级政府间的纵向利益碰撞。上下级政府政策目标一致时,下级政府会积极地甚至提高标准地执行上级要求。当政策目标存在差异时,下级政府若严格执行相关政策,本级利益就会受到损害[1],这种情况下,下级政府就会“变通”执行,以避免或减少自身利益受到损害,而上级政府则会引入督察,以督导政策的执行、维护自身利益。

在这一纵向利益碰撞中,类比“智猪博弈”模型,笔者引入简单博弈模型对其剖析。简化起见,假定下级政府可执行的博弈策略只有严格和变通执行两种,上级政府可执行的博弈策略为严格和宽松督察两种[4]。

经简化,上下级政府在环境政策执行上有四种可能的博弈情况:(1)上级政府严格督察,下级政府严格执行;(2)上级政府严格督察,下级政府变通执行;(3)上级政府宽松督察,下级政府严格执行;(4)上级政府宽松督察,下级政府变通执行。获益矩阵如表1 所示:

表1 上下级政府的纵向利益博弈模型获益矩阵

2.2 同级政府间的横向利益博弈

国民经济发展水平仍是衡量地方政府发展经济成效的重要手段[5]。在实际政策执行过程中,作为“理性经纪人”和出于政绩观,横向同级的各行政区之间自利性考量,将造成环境政策执行受阻。流域水环境具有整体性和系统性,执行流域水环境政策,虽然能使本地水环境明显改善,但要负担高额治理成本,常需要迫于环境压力迁出高污染企业,将直接或间接伤害地方经济利益,地方政府往往会背叛上级利益维护者的身份而倒向自身利益[8]。

在流域内的同级政府均有自身地区的发展考量,流域水资源作为“公地”,各行政区都希望本地区得到流域水环境最大力度的支持,在对有限水资源的无限渴求下,将产生跨行政区域的流域水环境政策执行矛盾。在这一横向利益博弈中,笔者类比囚徒困境,引入简单博弈模型进行分析。

在流域水环境政策的执行过程中,流域内同级政府主体可能众多,为简化分析,取任一政府执行流域水环境政策情况抽象为A,将流域外其他同级政府执行流域水环境政策情况抽象为B,将流域内同级政府间的横向博弈简化构建成最经典的囚徒困境模型。流域水环境政策执行过程的囚徒困境支付矩阵如表2 所示:

表2 同级政府间的横向利益博弈模型支付矩阵

按照“理性经济人”假定,AB 都会选择利益最大化的策略。A 有两种选择,若选择合作,双方都要支付环境治理成本,且发挥不了自己的经济发展优势;更重要的是,A 担心在自己选择合作的情况下,B 选择背叛,那A 不仅支付了环境政策执行成本且得不到治理红利。于是出于自利性,A会选择背叛。B 以同样的思维方式,也会选择背叛,最后得出A 和B 都选择背叛,达到(背叛,背叛)纳什均衡。[6,9]

3 流域跨界水环境政策执行困境的博弈剖析

通过进一步结合跨界水环境政策执行的现实困境与博弈理论,笔者得出以下两个方面的理解:

3.1 上下级政府的纵向利益博弈:上下级政府变化的责权关系

利益格局的变化使得下级政府在执行上级政府的政策方面有了更多的自主权,上下级政府间的责任与职权关系发生逐步变化,二者逐渐形成“智猪博弈”。在上下级的博弈模型中,双方都将自身利益最大化作为出发点。

通过观察纵向利益博弈模型获益矩阵,可以发现虽然上级政府严格督察和下级政府严格执行的策略组无疑是环境政策执行最顺畅的策略选择,但上级政府宽松督察和下级政府变通执行的策略组总收益最高,是该博弈的帕累托最优组合。这也就解释了在现实的跨界水环境政策执行过程中,国家大力出台相关政策,但跨界水环境污染情况仍严重,跨界水环境污染治理纠纷不断,跨界水环境政策却未从根本上有效执行。依托纵向利益博弈模型分析,笔者认为问题本质在于双方责权关系不够明晰:上级政府的奖惩机制不健全、督察力度不够和下级政府的政策执行力度不足。

3.2 同级政府间的横向利益博弈:政府治理的行政区域壁垒

我国现行政府治理以行政区域为主体,跨界水环境政策的执行也服从于行政区域[10]。跨界水环境政策执行受阻,一方面在于水资源属于“公地”,加之其流动性无法进行物理性划分,在跨界水资源的使用与政策执行上萌生“搭便车”思维与行动。另一方面,跨界水环境政策执行情况无法简单观察,“搭便车”行为的后果隐蔽地转嫁到下游,造成“公地悲剧”,长此以往陷入囚徒困境。

在横向利益博弈模型中,作为理性人的双方均将选择自利性最大化的政策执行策略。由同级政府间的横向利益博弈模型的支付矩阵可知:出于自利性,双方最终都将选择背叛,也就是说,上游不执行或变通执行跨界水环境政策(背叛),则本行政区域也将选择背叛,形成“约什均衡”。

分析横向利益博弈模型,问题在于跨界水环境政策执行主体易受外部因素影响,在政策执行过程走向背叛的“僵局”。面对这一局面,亟需打破行政区域对政策执行形成的壁垒,促使同级政府在政策执行的过程中去逐求公共利益。

4 流域跨界水环境政策执行的优化路径选择

从博弈视角看流域跨界水环境政策执行的现实困境,不是为了找出困境,而是为了走出困境。而问题的核心在于如何驱使博弈双方达到更优化的博弈平衡,各主体要认识到博弈的长期性与信息不对称的显著性和对等性,在此基础上通过调整博弈方向,树立双赢意识、畅通博弈信息,以平衡博弈翘板、优化博弈格局,才能有效挣脱流域跨界水环境政策执行的现实困境。

4.1 创新流域跨界水环境政策执行的行政体制机制是首要前提

流域水的整体性决定了环境政策执行不能简单属地化、碎片化管理,而跨区域的多主体联动才能挣脱现实困境。结合分析博弈模型,其一,上级政府要完善政策执行激励机制、严实政策执行问责机制、畅通政策执行协调机制、健全下级利益补偿机制,以构建流域跨界水环境政策执行的行政体制。我国现有环境管理制度中,政策由中央政府出台、下级政府执行,地方政策执行常受利益博弈限制,对地方利益予以激励和补偿,激发下级政府在政策执行上的动力。其二,要明晰责权关系、清晰界定各级的责任范围与权力范畴,上级政府要在合理管控、简政放权基础,探索构建责权动态平衡。其三,要逐步建立健全跨界水环境政策执行工作协调与纠纷解决的政策体系和体制机制,通过超越各利益主体的机构介入,发挥其作用和职能,协调和督促各行政区域在政策执行过程中实现目标统一、标准统一、行动统一、督察统一等多维度统一,实现流域跨界水环境政策的有效执行。

4.2 拓宽流域跨界水环境政策执行的府际合作路径是主要关键

流域内不同行政区域内的利益博弈是影响府际合作的重要因素,拓宽流域跨界水环境政策执行的府际合作路径,使其科学、完善、具体、有效地发挥作用对政策执行起着关键作用。地方政府要意识到自己不仅是政策执行的主体,更是流域内政策执行合作的重要部分。面对流域这一整体,单独的政策执行很难达到最优化效果,需要流域内其他主体协同才能实现政策的最优化执行。各级应打破“保护主义”壁垒,坚持以合作导向公共利益,以避免“公地悲剧”与“搭便车”困境。

前文已述,信息不对称是影响博弈双方策略选择的主要因素,而宽泛的府际合作能保证信息沟通渠道畅通,并以此增进互信;特别是在博弈未建立平衡阶段,信息顺畅交互能避免双方陷入追求自身利益最大化、选择背叛的困境中。切实来说,一是上级政府应畅通政策执行协调机制,强化协调各区域的政策执行协作,帮助解决下级政府在政策执行的纠纷解决,推动形成各级政府间的良好信任关系;二是尝试建立健全真实、准确、完备的环境监测体系,完善流域水环境监测网络,落实构建流域水环境信息共享平台,畅通府际合作框架下的信息交互渠道。以此实现流域范围内各行政区域各级政府、各相关部门间资源共享、政策共行、环境共治。

4.3 构建流域跨界水环境政策执行的完备监督体系是必要保障

政府是采取变通执行还是严格执行,很大程度受上级政府对其执行情况的监督力度,因此用好外界监督能撬动流域跨界水环境政策执行的博弈平衡杠杆。

结合公共选择理论的观点,外界实现监督的方式有两种:一种是巡警方式,一种是火警方式[1]。巡警方式指上级调查和其他监管的直接方式,也就是说上级政府要逐级或越级向下进行督察,如党的十八大后环保部实行的环保督察。这种方式成本较高,但成效较为明显。笔者认为,应充分发挥我国流域管理委员会在水环境政策执行方面的监督作用,而非仅作为水资源管理机构存在。

火警方式指第三方进行告发或发出警报,即社会主体的第三方广泛监督作用,吸引第三方力量为流域跨界水环境政策执行注入新动能。流域水环境与社会公众生活休戚相关,公众对环境质量的需求日益提升,在此基础上构建社会公众监督体系,发挥网络新媒体手段的监督优势,充分挖掘环境保护NGO 组织的能动性,能在一定程度上倒逼各级政府更加有效地执行流域跨界水环境政策。

5 结语

环境问题事关人类未来,流域跨界水环境政策执行对提升流域水环境质量改善有着重要作用,将影响国家生态文明建设整体步伐。国家和各级政府要采取科学、有效的措施,切实研判流域跨界水环境现状和政策执行情况,镜鉴国内外先进经验,创新行政体制机制、强化上下各级政府政策执行效力,拓宽府际合作路径、汇聚同级政府间政策执行合力,构建完备监督体系、激发社会各界政策执行内生动力,为生态文明建设贡献磅礴力量。