地方政府环保支出及其策略互动对环境污染的影响

2022-01-06胡骁马

财经问题研究 2022年1期

摘要：本文基于2007—2017年中国30个省份的面板数据，采用空间杜宾模型分析了地方政府环保支出及其策略互动对环境污染的影响。研究结果显示：地方政府环保支出对二氧化硫排放量有显著负向影响，但对工业废水排放量的影响不显著;地方政府间环保支出策略互动的具体形式为“逐顶竞争”的策略互补，地方政府环保支出对二氧化硫排放量有显著的空间抑制效应，即相邻地区地方政府环保支出增加，会导致本地区二氧化硫排放量显著下降。本文的研究结论不仅丰富了地方政府环保支出治污效应方面的研究，而且对于构建地方政府间环境污染协同治理体系和推进生态文明建设有重要的现实意义。

关键词：地方政府;环保支出;环境污染;空间杜宾模型

中图分类号：F812.45 文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2022）01-0102-08

一、问题的提出

中国的环境治理模式以属地治理为主，即地方政府对本辖区内环境污染进行治理，并为之负责。但环境污染的复杂性及生态环境的整体性使得区域生态环境问题逐渐超出地方政府的治理意愿和能力，需要地方政府间协同治理。环境污染协同治理的重点在于明确划分地方政府间横向事权和支出责任，自党的十八大以来，事权和支出责任的划分就是改革的重中之重，生态环境领域的权责划分改革是整体改革的重要领域之一。2020年国务院发布《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，明确了事权和支出责任划分，但权责划分以纵向维度为主，缺乏横向维度的划分。生态环境领域权责划分改革局限于纵向维度，限制了环境污染治理工作的进一步推进，厘清地方政府间横向支出责任是当下环境污染治理中亟待解决的关键问题。

在属地治理背景下，环境污染物的强空间外溢性会造成区域环境治理的责任界定模糊。袁凯华等[1]认为，即使在绩效考核中加入环境治理指标，地方政府仍有强烈的追求经济增长的动机。高明等[2]认为，地方政府在环境污染物的治理过程中有强烈的“搭便车”倾向，这也造成属地治理模式的低效与中央政府对地方政府约束的困难。陶品竹[3]指出，属地治理模式与环境污染物所具有的强外溢性存在显著矛盾，這不仅导致了区域间大气交叉污染和重复治理，也无法充分调动各主体治理大气污染的积极性。在此基础上，李香菊和刘浩[4]认为，应采取地区间联合的方式对外溢性较强的污染进行治理，虽然一些地区对污染联合治理进行了一些探索，但仍存在权责划分不清等问题。应通过明确地方政府环保支出的策略互动形式，对环境污染的空间溢出效应和地方政府环保支出的溢出效应进行量化，并以此来确定环境污染联合治理中的地方政府间权责划分。姜玲和乔亚丽[5]分析了京津冀地区的区域大气污染合作机制，认为环境污染治理的关键在于政府间权责的合理分配，并通过建立以协调各方责任为核心的政府间谈判机制，从根本上推进政府间的跨区域协同治理。

全面认识地方政府环保支出的治污效应对合理划分环境污染协同治理中的横向权责至关重要。臧传琴和陈蒙[6]基于2007—2015年中国的经验数据，建立动态面板模型对财政环境保护支出的治污效果进行分析发现，财政环境保护支出可以显著减少污染物的排放。肖加元和刘潘[7]发现，财政环境政策的治污效应并非线性，提出各地方政府制定治污政策时应充分考虑本地区水污染类别和经济发展阶段的建议。朱浩等[8]使用DEA-Tobit两阶段模型对地方政府环境保护支出效率进行核算发现，虽然环境保护支出有正向治污效应，但普遍存在低效率甚至无效率现象。上述文献得出了较为统一的结论，即地方政府环保支出存在正向治污效应。

上述研究存在一个共同的假设，即地方政府环保支出策略是独立的，地方政府间不存在策略互动行为。这样的假设对于研究地方政府环保支出对固体废弃物等空间外溢性较弱的环境污染物治理是合适的，但对于大气污染和水污染等空间外溢性较强的环境污染物治理是不适用的。Case等[9]建立溢出效应模型对地方政府间策略互动的原因进行分析，他们认为，公共财政支出的福利溢出是导致某地区的政策制定直接受到相邻地区相关政策影响的原因。一个可能的情况是，当相邻地区地方政府增加环保支出对辖区内环境污染物排放进行治理，该行为带来的外部性可能会对本地区地方政府环保支出策略产生负向激励，即出现“你多支出，我少支出”的情况。在环境污染治理中，地方政府环保支出策略不是独立的，会受其他地方政府策略的影响，即存在地方政府间环保支出策略互动行为。李涛和周业安[10]基于1999—2005年中国省级面板数据，建立动态空间自回归模型对政府间支出政策的时空相关性进行分析发现，省级政府支出总量间存在策略互动行为，且具体形式为策略互补。张征宇和朱平芳[11]基于2002—2006年中国276个地级市面板数据，建立动态空间自回归模型对地方政府环保支出政策的策略互动行为进行研究发现，地级市层面地方政府环保支出存在显著的策略互动行为。这样的策略互动行为会通过影响地方政府环保支出总量对环境污染的治理效果产生影响，所以全面认识地方政府环保支出的治污效果必须对策略互动的具体形式进行分析。

现有文献基本都肯定了地方政府财政支出存在总量和分科目的策略互动行为，但对地方政府间环保支出策略互动的具体形式，现有研究并未达成一致。一部分研究支持地方政府环保支出策略互动形式为策略替代，如张可等[12]在标尺竞争理论和内生增长理论的基础上，构建了地区间环保投入策略互动和污染排放的理论模型分析地方政府财政环保支出策略互动，使用1999—2013年中国省份数据建立空间联立模型进行分析发现，地方政府环保投入存在“你多投，我就少投”现象，地方政府间策略互动形式为策略替代。另一部分研究支持地方政府环保支出策略互动形式为策略模仿，如李正升等[13]基于地理临近和经济相似两类空间权重矩阵建立空间计量模型，对地方政府环境支出的空间效应进行研究发现，地方政府环境支出具有显著的正向外溢性和策略模仿行为。在此基础上，有研究针对策略模仿的具体方向进行分析，如曹鸿杰等[14]基于自上而下的标尺竞争理论模型，对地方政府环境支出行为的空间策略传导机制进行分析，在得出策略传导机制是为策略互补后，进一步指出标尺竞争的方向为“逐底竞争”。

综上所述，现有文献多基于地方政府环保支出空间治污效应显著的实证结果，推出地方政府间存在环保支出的策略互动，这样的推断值得商榷，因为无法证明地方政府环保支出的空间治污效应不是由环境污染物的空间相关引致的。有鉴于此，本文在变量选取过程中控制环境污染物指标的空间相关性，使用空间杜宾模型分析地方政府环保支出及其横向策略互动对环境污染的影响，以期对构建地方政府间环境污染协同治理体系和推进生态文明建设提供有益的思考。

二、研究设计

（一）变量选取与数据来源

1. 被解释变量

借鉴李香菊和刘浩[4]的研究，本文选取二氧化硫排放量的自然对数（lnSO2）作为大气污染的衡量指标，选取工业废水排放量的自然对数（lnww）作为水污染的衡量指标。

2. 解释变量

借鉴曹鸿杰等[14]的研究，本文选取地方政府环保支出（pe）作为解释变量，具體用各省份地方政府环保支出与年末常住人口数之比衡量，并对其取自然对数，以消除异方差的影响。其中地方政府环保支出对应的是2007年1月1日起实施的《政府收支分类改革方案》中增设的“211节能环保支出”科目。

3.控制变量

借鉴张征宇和朱平芳[11]、张可等[12]与陈思霞和卢洪友[15]的研究，本文引入如下控制变量：贸易开放度（lnor），用各省份进出口总额/各省份GDP×100的自然对数衡量;人均GDP（lnpg），用各省份GDP与年末常住人口数之比的自然对数衡量;社会固定资产投资（lnfi），用各省份社会固定资产投资的自然对数衡量;人口密度（lnpd），用各省份年末常住人口数与行政面积之比的自然对数衡量;产业结构（lnis），用各省份第二产业增加值/各省份GDP×100的自然对数衡量;城镇化水平（lnur），用各省份年末城镇人口数/年末常住人口数×100的自然对数衡量。

本文选取2007—2017年中国30个省份（不含西藏和港澳台地区）的数据，相关数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国人口统计年鉴》《中国环境统计年鉴》。

（二）模型设定

本文从空间角度考察地方政府环保支出对环境污染的治理效应，首先使用Morans I统计量对地方政府环保支出的空间相关性进行检验。Morans I的取值范围在-1到1之间，Morans I符号为正，则为正向空间自相关，其值越接近1，则正向自相关程度越显著，即空间集聚;若Morans I符号为负，则为负向空间自相关，其值越接近-1，则负相关程度越显著，也即空间分散。若为零，则代表空间随机分布，即不存在空间自相关。

Morans I的检验结果表明，除2017年空间自相关指数统计上不显著之外，其余年度结果均通过了1%的显著性检验，且Morans I的取值均为正。这表明中国地方政府环保支出在空间上有显著的空间集聚效应，支持使用空间计量模型。

使用空间杜宾模型作为空间计量经济学实证研究的起点受到了包括LeSage和Pace[16]在内诸多学者的支持。使用空间杜宾模型有诸多的优势：首先，Greene[17]指出，空间杜宾模型包含了被解释变量的空间滞后项WY和解释变量的空间滞后项WX，这样的设定与现实中多数情况相符。其次，虽然空间杜宾模型不包含误差项的空间滞后项Wε，但即便出现了对误差项空间滞后项的忽略，也只会造成一些效率的损失。因为此时估计量虽然不是有效的，但却仍然具有一致性。一方面，本文中的污染物排放和地方政府环保支出变量都具有不同程度的空间外溢性，所以理论上应使用包含被解释变量和解释变量空间滞后项的计量模型，即空间杜宾模型;另一方面，LM检验结果在各模型设定情况下均显著，且LR检验不支持退回空间滞后模型和空间误差模型，统计结果表明使用空间杜宾模型总体上是稳健的。此外，Hausman检验结果支持双向固定效应模型，且LR检验也表明控制双向固定效应是稳健的。因此，本文选择空间杜宾模型，具体形式如下所示：

其中，i和t分别为省份和年份;j为与i省份相邻的省份;Control为上述一系列控制变量;ρ为空间溢出系数;β1为地方政府环保支出对本地区二氧化硫排放量或工业废水排放量的影响;βm为控制变量对本地区二氧化硫排放量或工业废水排放量的影响;θ1为相邻地区地方政府环保支出对本地区二氧化硫排放量或工业废水排放量的影响;θ2为相邻地区控制变量对本地区二氧化硫排放量或工业废水排放量的影响;ωij为空间权重矩阵W中的非负权数;μ为个体固定效应;λ为时间固定效应;ε为满足独立同分布的随机扰动项。

本文的识别策略为，地方政府环保支出的直接治污效应根据β1的符号识别，而地方政府间环境保护支出策略互动的识别则根据ρ和θ1共同识别。具体识别策略为，当ρ不显著时，如果θ1显著，则存在地方政府间环保支出策略互动行为。进一步的，若θ1显著为负，则地方政府间环保支出策略互动的具体形式为策略互补。本文对于地方政府间环保支出策略互动的识别基于ρ不显著这一条件，这是因为当模型显示地方政府环保支出空间效应显著，即θ1显著时，严格的结论是相邻地区地方政府环保支出对本地区环境污染排放量产生了影响，现有文献大多将这一结论扩展成地方政府环保支出存在策略互动，本文认为这样的扩展是不恰当的。由于地方政府环保支出和环境污染均具有空间相关性，上述结论背后有两条逻辑进路：其一是相邻地区地方政府环保支出通过环境污染的空间相关性对本地区环境污染产生影响;其二是相邻地区地方政府环保支出，通过影响本地区地方政府环保支出对本地区环境污染产生影响。后者才给出了地方政府间存在策略互动的证据，如果要通过θ1显著推出存在地方政府间环境保护支出策略互动，就必须控制环境污染的空间相关性，本文选取排放量这一弱空间相关变量作为环境污染指标的意图也在于此。

虽然空间杜宾模型可以直接估计出解释变量及其空间滞后项的系数，但是数值大小并不是对被解释变量的偏效应，可以通过求偏微分，将影响进一步分解为直接效应和间接效应来分析解释变量的空间交互效应，其分解原理如下：

将经典空间杜宾模型转化为式（2）：

其中，（I-ρW）-1即空间乘子矩阵（Spatial Multiplier Matrix），求解释变量关于第k个解释变量的偏微分，可得：

其中，第k个解释变量的直接效应就是等式右端矩阵中对角线元素的均值;第k个解释变量的间接效应就是等式右端矩阵中非对角线元素的均值。

空间权重矩阵通常有两类：第一类使用邻接空间权重矩阵和地理距离矩阵这两种常见的空间权重矩阵，另一类在邻接空间权重矩阵和地理距离空间权重矩阵的基础上增加经济距离空间权重矩阵。从本质上讲，邻接空间权重矩阵和地理距离空间权重矩阵都是基于空间个体间物理距离构造的，属于同一类矩阵。由于环境污染的外溢程度与空间距离显著相关，这样的空间矩阵设定是合理的。但进一步研究地方政府环保支出对环境污染的影响时，使用单纯描述空间距离的矩阵就有些单薄。标尺竞争理论提出，地方政府间的策略互动受经济发展程度差异的影响，所以应在空间权重矩阵的设定中控制经济发展程度。有鉴于此，本文使用同时表示地理邻近和经济邻近关系的空间权重矩阵，这样得到的研究结果既考虑了环境污染的距离敏感性，又考虑了地方政府间经济联系紧密度对策略的影响，并且尽可能避免了对空间权重矩阵过度设定所可能引起的伪回归问题的出现。本文具体选择两个空间权重矩阵来刻画空间关系：（1）邻接空间权重矩阵（Wadj），当地区i与地区j边界相邻时，Wadjij赋值为1;当地区i与地区j边界不相邻时，Wadjij赋值为0。（2）经济地理距离空间权重矩阵（Wegeo），Wegeoij=1GDPi-GDPj×1DIS2ij，其中，GDPi和GDPj分别是2017年地区i和地区j的人均GDP，DIS2ij是地区i和地区j行政中心直线距离的平方。

本文主要变量的描述性统计如表1所示。

三、回归结果分析

当模型仅包含解释变量的空间交互效应时，Anselin[18]推荐使用极大似然估计方法，因为对以上情况使用极大似然进行估计时可以得到一致估计量。有鉴于此，本文对空间杜宾模型使用最大似然方法进行估计，回归结果如表2所示。

从表2报告的R2和Log-Likelihood来看，上述各模型的拟合优度和效度均较好。从被解释变量二氧化硫排放量和工业废水排放量的空间自相关指标来看，除了地理邻接空间权重矩阵下工业废水排放量的空间溢出系数在10%的水平上显著外，其他三个空间溢出系数均不显著。这也符合本文的研究设计，即通过选择特定的环境污染指标控制环境污染的空间外溢性，以分析地方政府环保支出及其策略互动对环境污染的影响。

将表2空间杜宾模型的回归结果进行分解，以直接效应和间接效应来描述解释变量的空间交互效应，具体分解结果如表3所示。

从表3可以看出，地方政府环保支出对二氧化硫排放量有显著负向影响，在地理邻接空间权重矩阵设定下，地方政府环保支出每提高1%，将导致本地区二氧化硫排放量降低0.127%，这一数值在经济地理距离空间权重矩阵下为0.169%，且在1%的水平上显著，表明地方政府环保支出对二氧化硫排放有显著的治理作用。而在样本期内，地方政府环保支出对工业废水排放量没有显著影响，这很可能是因为地方政府更倾向于使用环保支出来治理以二氧化硫排放为代表的大气污染，而不是以工业废水排放为代表的水污染。地方政府的这一治理倾向存在的根本原因是官员绩效考核制度对地方政府行为造成的扭曲，诸多研究表明，官员绩效考核机制是地方政府决策的重要影响因素。虽然GDP仍是当下官员绩效考核的重中之重，但中国已出台一系列文件来规范绩效考核，不断提高包括环境绩效在内的公共物品和公共服务方面的绩效权重。涂正革等[19]指出，环境绩效纳入官员晋升考核显著地改变了地方政府在政治锦标赛下的环境治理模式。此外，具有双向外溢性的大气污染给社会带来的负外部性要大于具有单向外溢性的水污染所带来的外部性，社会对大气污染也具有更为敏感的体察和关注。在环保支出预算约束下，地方政府追求晋升绩效最大化，使用有限的地方政府环保支出治理大气污染显然比治理水污染更为“合算”。

地方政府环保支出对二氧化硫排放量存在显著的空间抑制效应，即相邻地区地方政府环保支出提高，会导致本地区环境污染下降。在地理邻接空间权重矩阵设定下，相邻地区地方政府环保支出每提高1%，会导致本地区二氧化硫排放量降低0.175%，而在经济地理空间权重矩阵设定下，地理临近且经济发展程度相近地区的地方政府环保支出每提高1%，会导致本地区二氧化硫排放量降低0.379%，工业废水排放量降低0.260%。在控制地理因素的基础上控制了经济发展因素后，地方政府环保支出有更为显著的空间抑制效应。由此可以得出结论：地方政府间存在以策略模仿为具体形式的环保支出策略互动行为。由于本文使用二氧化硫排放量和工业废水排放量等作为环境污染的衡量指标，而非PM2.5等状态存量作为环境污染的衡量指标，这样的选择控制了环境污染的空间相关性。由于状态存量本身存在极强的空间相关性，所以在模型得出地方政府环保支出存在空间治污效应时不能拒绝环境污染物空间外溢这一逻辑进路，从而也无法直接推出地方政府间存在策略互动这一结论。虽然地区间环境污染物排放量也存在相关性，但其相对较弱，所以当对地方政府环保支出存在空间治污效应这一结论归因时，可以拒绝环境污染物空间外溢导致的空间治污效应，从而得出地方政府间存在环保支出策略互动这一更为显著的原因。

基于以上分析，本文样本期内地方政府间存在环保支出的策略互动行为，且其具体形式为策略模仿，具体的方向为“逐顶竞争”。当相邻地区提高地方政府环保支出时，本地区也倾向于提高地方政府环保支出进行回应，进而使本地区的环境污染物排放量下降。此时地方政府环保支出间接效应的系数可以被视为地方政府间策略互动的强度，该系数的绝对值越大，可以认为，地方政府间存在更为激烈的策略互动行为。在控制了上述一系列经济因素后，地方政府环保支出在治理二氧化硫领域的互动强度显著提高，而在工业废水领域，地方政府环保支出间接治理效应由不控制经济因素时的不显著变为显著。这表明中国经济发展水平相近的省份间存在更为激烈的环保支出策略互动，由于幅员辽阔，各地资源禀赋不同，因而相較于全国范围内经济发展水平相近的地区，临近且经济发展程度相近的地区更有可能存在地方政府环保支出策略互动行为，这一结论也从一个侧面证明了地方政府之间存在某种程度的自上而下的标尺竞争。

四、研究结论与政策建议

本文基于2007—2017年中国30个省份的面板数据，采用空间杜宾模型分析了地方政府环保支出及其策略互动对环境污染的影响。研究结果显示：地方政府环保支出对二氧化硫排放量有显著的负向影响，但对工业废水排放量的影响不显著;地方政府间环保支出策略互动的具体形式为“逐顶竞争”的策略互补，地方政府环保支出对二氧化硫排放量有显著的空间抑制效应，即相邻地区地方政府环保支出增加，会导致本地区二氧化硫排放量显著下降。本文的研究结论不仅丰富了地方政府环保支出治污效应方面的研究，而且对于构建地方政府间环境污染协同治理体系和推进生态文明建设有重要的现实意义。基于上述研究结论，笔者提出如下政策建议：

第一，保障地方政府环保支出稳定增长，通过政府与社会资本合作等模式引入社会资本对环境污染进行治理。应建立长效机制保证地方政府环保支出规模持续稳定增长，目前环境污染治理中仍存在较大的资金缺口，但这个缺口不能也不应该完全由财政来填充。一方面，财政资金有限，过度加大投入会对地方财政和中央财政带来巨大压力;另一方面，完全由财政资金进入环境污染治理领域会挤出社会投资，导致效率下降。因此，应通过发挥财政资金的引导作用，建立多元化、市场化的环境污染治理机制，如可以通过政府与社会资本合作的模式化解中国工业化进程中所积累的污染存量。这样一方面可以缓解财政压力，集中财政力量;另一方面可以提高治污资金的使用效率，并且可以提高公众的环境保护意识，逐步形成覆盖全社会的、立体化的环境保护体系。

第二，将环境污染治理绩效纳入官员绩效考核制度，并进一步提高环境治理在官员绩效考核中的权重。将以环境质量和能源利用效率改善为核心的环境考核纳入官员绩效考核后，中国的环境质量已有明显改善[20]，但既有的环境评价指标体系仍有进一步改进的空间。在现行官员绩效考核制度下，地方官员之间的合作空间非常狭小，而竞争空间巨大[21]。官员基于政绩观的考核思维，倾向于独自进行环境治理，以显示自己的治理能力，从而在政治晋升博弈中获得胜利。各种考核因素导致地方政府官员对政府间环境污染协同治理的积极性不高。有鉴于此，应选择能有效反映环境污染治理效果的指标，建立环境污染治理效果评价体系。并将该评价结果纳入现有的环境治理绩效评价中，形成环境治理综合绩效评价，进而纳入官员绩效考核中。绩效考核要求的改变，将促使地方政府从属地治理模式走向跨区域协同污染治理模式，以提高环境污染治理中各行为主体的效率，最终完善环境污染治理的效果。应进一步提高环境治理绩效在官员绩效考核中的权重，但要摒除“一刀切”的做法，因地制宜地确定环境权重，如在污染较为严重的地区使用较高的环境权重，以促使地方政府将更多的关注点转向在生态环境保护方面。

第三，应进一步明确环境污染协同治理中横向事权和支出责任划分，并通过法律形式予以确定。地方政府间环境污染协同治理中横向维度的权责划分应综合考虑地方政府环保支出的外溢性和环境污染物的外溢性，并应由中央政府尽快建立地区间环境污染排放责任分担核算体系，从而实现地区间污染治理权责的明确划分。明确权责后，应在尊重各方利益的基础上，建立地方政府间环境污染治理利益分担机制。政府间的关系首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系和公共行政关系[22]。以利益关系为先，才是政府间关系的真正内涵。应按照“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”的原则，建立针对环境污染治理直接成本和机会成本的横向政府间的资金补偿制度。此外，要加强省级统筹，加大对区域内承担重要生态功能地区的转移支付力度。应通过法律形式对环境污染协同治理中地方政府間的权责予以固定，避免地方政府间在合作过程中出现效率损失问题。

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