区域财税治理政策的变迁、逻辑与策略

2022-01-06孙慧玲金向鑫李金耀

财经问题研究 2022年1期

孙慧玲　金向鑫　李金耀

摘要：新中国区域财税治理历经七十余年的变革与发展，已成为国家治理体系的重要内容，其财税政策创新更是国家治理体系和治理能力现代化的主要途径。本文从区域财税治理政策的基本理论出发，基于历史制度主义视角释析区域财税治理政策的建立、发展、完善、创新的变迁过程和扶持型、倾斜型、建设型、创新型的演进路径，厘清央地财政关系、强化预算管理改革、规范税费法律制度的内容取向和协调性、渐进性、连续性的基本特征，以及区域共同体、府际关系、经济体制、社会体制和利益格局的动力机制;从中央与地方、政府与市场、政府与社会等关系视角，提出了强化“财权适度”、规范“精准定位”和明确“效能政府”等区域财税治理政策的总体策略。

关键词：国家治理;区域治理;财税治理;财税政策;历史制度主义

中图分类号：F812.2 文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2022）01-0091-11

党的十八届三中全会作出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要定位，党的十九大明确了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略要求，国家“十四五”规划提出了“加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障”的政策目标，这对实现国家长治久安、加快构建新发展格局具有积极的现实意义。财税治理政策体现着治国理政思路，内涵中央与地方、政府与市场、政府与社会、国家与纳税人等多重关系，是全面深化改革和建设社会主义现代化国家的重要突破口。本文以历史制度主义为主线，基于区域财税治理政策理论框架，分析新中国成立以来区域财税治理政策的变迁过程、基本逻辑，释析新时代中国特色社会主义区域财税治理政策的研究取向。

一、区域财税治理政策的理论框架

理论是行動之先导，实践之指南。基于对历史制度主义工具和西方区域财税治理政策理论分析，结合中国国家治理能力现代化和新一轮财税体制改革的现实背景凝练新时代中国区域财税治理政策的一般理论框架。

（一）西方区域财税治理政策的理论分析

一般认为，历史制度主义是历史、观念、行为和规则的结合，是作为方法论意义上的新制度主义的重要组成部分[1]，20世纪80年代形成并盛行于政治学领域。它否定政治行为主体单一驱动论和目标确定论（如理性选择主义的理性假设和文化主义的文化假设）[2]，继而提出偏好、方案和目标要受到制度的约束和塑造的主张[3]。在具体分析过程中，可将社会经济、政策观念、制度安排一并整合到政治因果链之中——不同时期内变量组合发生变化及相应得到不同的政治结果。而前一时期与后一时期的理论链接，则是分析政策路径依赖理论和动力变迁理论（平衡—断裂和关键节点等）的重要基础。21世纪之初，历史制度主义引入中国后，它在考察政治集团活动、重大事件和制度进程等方面表现出较强的适应性。基于此，本文以其作为区域财税治理政策的分析工具。

区域治理理论在西方学界有着较深的研究根基，诸如主张大都市区政府统一提供公共产品和服务的传统区域主义[4]，强调区域间政府财政竞争性治理的公共选择理论[5]，以跨域政府协作治理网络为基础的新区域主义[6]，融合个人层面的集体行动理论、奥斯特罗姆制度发展框架与科斯交易成本理论，以行动者多重动机为假设、行为与治理结构间的作用关系为核心的制度性集体行动理论[7]。这些理论一般是按时序先后引入中国学界，并结合区域治理实践得以补充、丰富与发展，也生成了社会网络分析、案例分析和文本分析等精巧工具，为中国区域治理乃至区域财税治理政策研究提供了较为规范的总体框架。但问题是新旧区域主义皆内含欧美“草根民主规则”“地方自治传统”的基因，以致其在滥觞所出学术话语中存在着理论承续上的障碍，或是仅适用于某一阶段或某一区域治理现象，如以锁利铭等[8]为代表的制度性集体行动理论对中国协作性区域治理实践的研究，而对中国独特的社会主义政体下包括治理过程、政治背景、新行动者和新观念在内的区域财税治理政策的历史逻辑，却缺乏可靠的解释力和概括力。因此，新中国区域财税治理政策的变迁与逻辑需在上述理论基础上，结合中国独特的政治背景和制度环境进行分析。

（二）中国区域财税治理政策的研究背景

区域即根据不同的需要，在地表划出的地理单元，不同的学科有不同的释义。在治理视野中的区域与行政区具有不同的特点，如区域治理中的“区域”可理解为“超出省域行政边界的具有同质性的自然、经济或社会特征的地域单元”[9]，或“一定行政区划中的地域空间单元和跨行政区划的地域空间单元的有机集合体”[10]。可见，区域治理是有一定地域联系的政府、非政府组织、私人部门、公民和其他利益相关者为实现区域公共利益最大化对区域公共事务进行协调和自主治理的集体行动过程，它是治理理念或理论在区域公共事务管理中的具体运用。2013年12月习近平总书记明确提出：“把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标”[11]，这是中国官方最早提出的“国家治理”概念。从空间范围看，国家治理涉及东中西部和东北等不同地区、不同省市县的协调与管理，跨区域治理或区域协调发展是国家治理的应有之义。而区域治理是促进区域协调发展的客观需要，有利于摆脱行政区域束缚，降低地方政府的治理成本，提高地方政府提供公共产品与服务效率。故此可将区域财税治理政策界定为：政府、非政府组织和其他社会利益相关者为实现特定空间单元公共利益最大化，通过规范中央与地方、政府与市场、政府与社会等关系的集体行动而形成的财税法律制度、体制机制等措施。

受地方保护主义、行政壁垒等因素影响，中国区域治理融合度不高，需要从国家层面进行顶层设计和全面深化改革。财政治理在区域治理中处于核心地位，是实现区域治理的基础手段和主要途径。财政是以政府为主体的分配，在处理地方政府间利益关系问题上具有一定的权威性，可为地方治理提供财力基础，有效提升地方政府治理能力，保障地方政府及府际关系顺畅运行。因此，应进一步完善中央与地方、政府与市场、政府与社会三者的关系，财政通过组织财政收入、安排财政支出、实施宏观调控等方式，充分发挥财政在国家治理和区域治理中的应有地位和作用。通常而言，与统治、管理和治理共生互补的逻辑类似[12]，突显政府主体地位的区域财政统治、强调政府行动主导地位的区域财税管理，与基于政府、市场、社会分权共治的区域财税治理之间并非是决然对立的，它蕴含于中国区域协调发展战略改革之始终，具有深厚的历史积淀和积极的现实意义，这也是调整财政收支、调控经济良性运行和实现经济社会目标的区域财税治理政策的关键所在。其属性就在于：由何以实现区域经济增长逐渐转向如何促进区域持续发展及其在更多维度内协调发展，而相应形成的财税法律法规和体制机制的具体内容与路径模式渐进发展并能有效实施。

二、区域财税治理政策的历史变迁

区域财税治理政策在历史制度主义分析范式下呈现特定的形式，系统梳理其历史变迁脉络是分析其逻辑的前提。1949年新中国成立至今，区域财税治理政策因不同时期区域社会经济发展形态，先以“工业强国”为核心、到以“先富后富理论”为推动、再到以“区域协调发展”为引导、最终实现“新发展理念”目标的变迁主线。

（一）区域财税治理政策的变迁过程

1. 区域财税治理政策的演变

（1）区域财税治理政策的建立（1949—1977年）。区域财税治理政策建立阶段的核心内容，体现了“工业强国”下区域经济平衡性发展的财税治理政策。新中国成立后，国家面临国民经济恢复和区域经济发展严重不平衡的历史遗留问题，如工业布局多集中于东北和东部的部分地区，其中70%以上的工业、交通运输等基础设施集中在面积不到12%的东部沿海地区;占面积78%的中西部地区工业总产值仅占全国的9%左右，偏远地区基本没有现代工业[13]。因此，从1950—1952年中央政府本着“全国一盘棋”和转变农业国为工业国的发展思路，以调整区域工业布局推进区域经济平衡发展;1953年中共中央《关于发展农业生产合作社的决议》中，首次提出了“共同富裕”的概念;1956年毛泽东在《论十大关系》中提出了“沿海的工业基地必须充分利用”“内地工业必须大力发展”等论断。国家“三五”规划（1966—1970）确定：以国防工业建设为中心，重点是在西南和西北地区建设“三线工程”等。该阶段全国各地均建立起相对独立且较为完整的工业经济体系，要求区域利益服从国家利益，区域财税治理政策必须与中央顶层设计高度统一。

区域财税治理政策以公有制为主线，以统收统支和统销统购机制为依据，以建立区域资本密集型工业体系为目标，实行适度偏紧的财税政策，总体上满足了政权稳定和经济发展需要，但实际上稳定性较差。主要包括四个阶段：一是1949—1952年国民经济恢复期，财政主要担负军政费用和治理通货膨胀等主要任务，通过实施平衡财政收支、稳定物价等政策，有力保证了国民经济的全面恢复和国家各项治理工作的实施，并实行增税和增发钞票等政策筹集财政资金;二是1953—1957年“一五”计划时期，财政主要担负筹集工业化建设资金和社会主义改造双重任务，1953年试行商品流通税，实施不同所有制和区域的“二元”财税政策;三是1958—1965年“大跃进”和经济调整时期，历经由对地方和企业放权到重新强权强财的变化，财政收支规模也由急剧膨胀到正常增长，1958年统一工商税和农业税制，1961年提出“增加收入、确保平衡、合理负担、促进发展”的财政政策，对经济发展和财政自身建设积累了宝贵经验;四是1966—1976年“文革”时期，财税政策目标不够明确，财政体制频繁变动，财政压力不断增加，1977年在全国10省市实行增收分成、收支挂钩政策。

（2）区域财税治理政策的发展（1978—1992年）。区域财税治理政策发展阶段的核心内容，体现了“两个大局”下区域经济非均衡发展的财税治理政策。1978年12月邓小平在中央工作会议上提出，要在管理方法、管理制度和经济政策三个方面发挥地方政府的积极性[14]，进而党的十一届三中全会提出了改革开放等战略部署，标志着区域治理政策顶层设计的转变。诸如“摸着石头过河”“稳定压倒一切”“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”等，为鼓励区域政府政策调整提供了空间和抓手[15]。1982年国家“六五”规划专章阐述区域经济发展部署，明确优先发展沿海地区的非均衡发展战略，在财税、外汇和信贷政策等方面有着明显的区域扶持倾向，如1979年设立4个经济特区，1984年开放14个沿海港口城市，1985年后相继成立5个经济特区、2个开放省份、14个沿海港口城市和4个经济开放区，在闽南三角洲、长江三角洲和珠江三角洲的61个城市初步形成了沿海经济开放区。故此，优先发展东部地区的非均衡发展战略极大提高了中国的综合经济实力，如1992年GDP总量达到27 194.50亿元，居于世界第10位。

区域财税治理政策以“大包干”财政体制为核心，形成了“沿海—沿江—内陆—沿边”的区域发展新格局，以紧缩性财税政策为主，通过“放权让利”激发地方各方面改革的积极性，改变“财权集中过度、分配统收统支、税种过于单一”的传统体制。主要包括两个阶段：一是1978—1984年国民经济调整时期，如1980年23个地区实行“划分收支、分级包干”办法，1980—1982年建立涉外税制，1983年试行第一步“利改税”，1981—1984年实施“总额分成、比例包干”办法，1984年实施第二步“利改税”和工商税制全面改革，逐步建立了“多税种、多环节、多层次”调节的税制体系;二是1985—1992年计划商品经济时期，如1985年确立“双紧缩”财政和货币政策，压缩44%财政赤字，动用外汇储备和扩大国债规模缓解供需矛盾，实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制调整中央与地方、国家与企业的分配关系，开征国家能源交通重点建设基金和国家预算调节基金（简称“两金”）和耕地占用税;1988—1992年对不同区域施行“总额分成”“定额上解”“定额补助”“大包干”等形式的财税体制[16]。

（3）区域财税治理政策的完善（1993—2014年）。区域财税治理政策完善阶段的核心内容，体现了“科学发展观”下区域经济协调发展的财税治理政策。1995年党的十四届五中全会明确提出，将“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差异”作为区域治理的重要工作任务;1996年国家“九五”计划纲要专章阐明“促進区域经济协调发展”的新要求，提出在全国建立7个跨省（直辖市、自治区）的经济区域;1997年党的十五大提出“实施西部大开发，促进地区协调发展”的要求;2003年党的十六届三中全会提出“科学发展观”理论而丰富了区域经济协调发展的内涵，党的十六届四中和五中全会提出了“振兴东北老工业基地”“东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起和健全区域互动协调机制”的区域发展战略;2006年国家“十一五”规划明确提出，由调整地区经济布局向兼顾环境承载力和实现公共服务均等化扩展;2011年国家“十二五”规划提出了中西部地区培育新的经济增长极等目标;2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有关区域治理的论述多达17处，涉及防范区域性风险、区域联动与协调发展等诸多领域。

区域财税治理政策以东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起为核心，以积极财税政策为主。主要包括三个阶段：一是1993—1997年市场经济建立初期，实行适度从紧的财政政策，如控制固定资产投资规模，减少价格和国企亏损补贴，1994年进行分税制财政体制改革和工商税制改革，如全面改革流转税、统一内资企业所得税和个人所得税等，搭建了适应社会主义市场经济体制的财税体制框架;二是1998—2002年构建公共财政体制框架，如1998年实行扩大国债规模、鼓励出口退税等积极财政政策，2001年车辆购置附加费改征车辆购置税等，其财政“公共性”特征日益显现;三是2003—2014年完善公共财政体制，如2003年提出进一步健全和完善公共财政體制，2005年实施减少财政赤字和国债投资规模、优化财政支出和国债项目投向结构等稳健财政政策，2006年调整消费税税目税率及取消农业税等，2008—2014年实施包括推行结构性减税政策、加大政府投资力度、优化财政支出结构和调整收入分配格局等新的积极财政政策。税收方面，2008年统一内外资企业所得税、2011年修订个人所得税法，2014年修订《中华人民共和国预算法》和中央对地方转移支付制度等。

（4）区域财税治理政策的创新（2015年至今）。区域财税治理政策创新阶段的核心内容，体现了“新发展理念”下区域协调发展战略的财税治理政策。2015年党的十八届五中全会明确提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，作为区域发展及治理政策的统领;2016年国家“十三五”规划确立了“以‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领”，形成了沿海沿江沿线经济带为主的横纵向经济轴带;2017年党的十九大明确提出了“实施区域协调发展战略”，主要包括东部创新引领、率先实现优化发展，中部发挥优势、推动崛起，支持西部强化举措、大开发形成新格局，东北深化改革、加快老工业基地振兴等内容;2019年党的十九届四中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大战略部署，以及“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”等政策目标要求，进一步明确了区域治理的政策依据和顶层设计;2020年党的十九届五中全会提出“推进区域协调发展”，坚持实施区域重大战略、区域协调发展、主体功能区等战略和健全区域协调发展体制机制，特别是建立现代财税体制的政策要求。

区域财税治理政策以“新发展理念”为引领，以区域协调发展为核心，以建立与国家治理现代化相匹配的现代财政制度为目标，实行差别化的积极财政政策。其内容主要包括：2015年“加力增效”，如提高财政赤字率，增加地方专项债券，加大教育、卫生、社会保障和保障性安居工程投入等;2016年“加大力度”，如统筹财政资金和盘活存量资金，优化财政支出结构，压缩“三公”经费等支出，健全转移支付制度，直接税收入大幅增长;2017“更加积极有效”，如以供给侧结构性改革为主线，继续实施减税降费政策，加快财政支出结构调整，清理规范基金和收费等;2018年“更加积极”，在减税降费、稳定就业、民生保障及支持中小企业、三大攻坚战和服务高质量发展等方面发力;2019年“加力提效”，如实施增值税减税和社会降费政策，加大民生保障和基础设施投资，全面实施预算绩效管理;2020年“更加积极有为”，如加大减税降费力度、多渠道筹集资金、缓解地方财政困难，落实“六稳、六保”任务，预算、税收和现代财政制度等改革显著;2021年“实施精准有效”，如加快建立现代财税体制、强化基本民生保障和完善财政支农政策等。

2.财税收支及占比趋势分析

区域财税治理政策的质效，在微观上主要体现在财税收支及其占GDP比重等方面的状况与态势，故本文选取其相关数据予以释析。

（1）财政收支及占比发展趋势。新中国成立初期，财政收入和支出规模较小。如1950年财政收支分别为62.17亿元和68.05亿元;1951年均突破百亿元大关，分别为124.96亿元和122.07亿元;1978年首次突破千亿元大关，分别为1 132.26亿元和1 122.09亿元。这里主要对1978年以来的财政收支规模和央地财政收支比重情况予以分析。一是财政收支的绝对数量呈快速增长趋势。改革开放以来，随着经济发展和财政收入水平的提高，财政收支的绝对数量快速增长。2020年财政收入和财政支出分别达到182 895亿元和245 588亿元，相比1978年的1 132.26和1 122.09亿元分别增加了160倍和218倍。从增速上看，各年度财政支出增速呈波动趋势，有的年份增长较快，有的年份增长则较为缓慢。如1998年财政收入和财政支出增速分别为14.20%和16.90%，2008年分别为19.50%和25.70%，2020年则降低至3.80%和8.10%。二是财政收支占GDP比重呈U型变化。1996年以前，在经济转型背景下财政收支占GDP比重呈逐步下降趋势，即从1978年的30.80%和30.50%降为1996年的10.32%和11.05%;1997年以来，伴随经济体制改革的深化和社会经济的快速发展，财政收支占GDP比重开始持续增长，即从1997年的10.85%和11.58%升至2020年的18.00%和24.20%。该情形表明：传统的政府财政职能逐步削弱，而诸如民生、社保和社区建设等新的政府财政职能又得到进一步强化，这种变化与市场经济进程是相适应的。三是地方财政收支层级结构呈波动性变化。从财政收入上看，1994年之前，央地两者财政收入波动较大，且中央政府财政收入远低于地方财政收入水平，而1994年以来前者高于后者或两者比重大体相当。从财政支出上看，中央财政支出占比呈明显的下降趋势，1978年中央财政支出占比为47.40%，1985年开始低于地方财政支出规模并呈扩大趋势，至2020年其权重降为14.30%，与1985年（39.70%）相比下降了25.40个百分点，这也体现了财政管理高度集权到下放管理权的过程。

（2）税收收入及占比趋势分析。中国1978—2020年税收收入及主要税种占GDP比重的发展趋势如表1所示。从表1可以看出：在总量上，中国1978—2020年税收收入总量呈逐年递增的趋势，即从1978年的519.28亿元增至2020年的154 310亿元，增长了约296倍。在权重上，税收收入占GDP和财政收入的比重总体上呈下降趋势，如税收收入占财政收入比重从1994年的98.25%降至2020年的84.37%，其中，2010—2020年年均占比为84.62%;税收收入占GDP比重从2011年的18.39%降至2020年的15.19%，其中，2010—2020年年均占比为17.55%。该情形也表明非税收入对中国财政收入的贡献有扩大的态势。

在主要税种收入中，2010—2020年国内增值税占GDP比重最高（均值5.45%），之后依次为企业所得税（3.70%）、国内消费税（1.37%）和个人所得税（1.23%）。从所占权重来看，在减税降费政策下，近年来增值税等主体税种收入总体呈下降趋势。其中，增值税收入自2011年以来，除2016年和2017年以外，其他年份均呈下降趋势;企业所得税收入自2015年以前总体上升，2015年以来有所下降;个人所得税收入在2018年以前总体增加，而近两年也有所下降;国内消费税收入则相对稳定。

（二）区域财税治理政策的变迁路径

区域财税治理政策是中国治国理政思想的重要反映，按照区域发展及其财税治理政策的关键节点和优化路径，依次概括为区域财税治理的扶持型、倾斜型、建设型和创新型的政策形态，为总结其动力机制奠定重要的基础。

1.扶持型的区域财税治理政策

以1949年新中国成立和1978年改革开放为两个关键时间节点，经济上遵循“国家辛迪加”模式，

辛迪加是法语Syndicat音译，原义为“工会”，指同一生产部门的少数大企业为获取高额利润通过签订共同销售产品和采购原料的协定而建立起来的垄断组织。形成于19世纪末20世纪初，以德国为代表。列宁认为“国家辛迪加”的实质是国家管理体制问题。

以平衡性发展为目标，以调整重工业投资布局作为主要手段，其主线是在公有制框架下中央以统收统支和统销统购体制满足资本密集型区域性工业体系的需求。围绕区域间分利均衡，中央与地方在区域财税治理政策上进行多轮分权和集权的调整博弈，处于在中央高度集权与地方相对放权往复的纵向线条上即在宏观经济平稳和政治环境有序时，中央政府倾向于赋予地方政府较多的财税自主权力，反之中央政府则注重集中或统一财权。实践也表明，不适宜的集权与放权在一定程度上形成了区域经济增长财税治理政策缺乏激励性和有效性，如沿海先发区域生产总值占比由1952年的50.70%仅增至1978年的52.50%，而后发区域生产总值占比则由1952年的49.30%降至1978年的47.50%。因此，在工業布局调整背景下，全国各区域对中央指令的路径依赖和对国家财政的依附，成为制约中国整体经济发展的主要阻碍。

2.倾斜型的区域财税治理政策

以1978年关于“真理标准”讨论为时间节点，对区域治理提供了调整的前提条件，逐渐形成了区域财税治理政策的渐进式和倒逼式路径模式。面对以经济建设为中心、所有制结构调整、收入分配改革和“沿海—沿江—内陆—沿边”发展秩序规划的宏观经济政策，区域财税治理政策在“大包干”体制下，以比较优势与主导产业为主要抓手，对沿海先发区域实行“先行先试”的财税优惠政策倾斜，推动其持续快速发展并成为中国经济的动力源泉，且财税政策的示范与扩散效应也带动了中西部等后发区域的崛起。但以经济建设为中心的总体要求下，对效率及政绩的追求强化了区域经济发展的“自利”动机，以及财税优惠政策形成过程中的“盲动”行为，为区域财税治理路径依赖注入了官员“锦标赛”竞争、地方政府公司化和土地金融化等基因，也是倾斜型区域财税治理政策的核心和弊端所在。因此，该政策总体实施结果是中央与地方呈现“弱干强枝”局面，且加剧了四大区域经济不平衡的发展状况。

3.建设型的区域财税治理政策

以1993年党的十四届三中全会确立中国社会主义市场经济为时间节点，标志着财政的总体类型由“国家财政”进入“公共财政”阶段，也进一步增强了区域财税治理政策的协调性、灵活性和有效性，尤其是相继确立实施的支持西部大开发、中部崛起和东北老工业基地振兴等区域经济发展战略，彰显了区域财税治理政策在倾斜型治理模式下的成效，并将继续延续其基本逻辑。所不同的是建设型财税治理政策在自主创制和灵活执行上显示出更强的路径倾向，如分税制财政体制改革后区域财税治理政策在省对市、市对县（区）和县（区）对乡镇间的多种分税制变异模式，以及为应对变异财政体制而推行的“乡财县管”“省直管县”等管理改革，使省级及其以下地方财税治理政策质效显著。但经20多年的实践证明，该模式反而成为区域财税治理政策创新的阻碍并引发了诸多的负效应，其首要问题是该模式下区域发展差异扩大，直接或间接导致了区域法治和社会治理的差异性、特权性甚至是歧视性的问题。

4.创新型的区域财税治理政策

以2015年党的十八届五中全会为时间节点，依据“治理现代化”目标、“财政是国家治理的基础和重要支柱”判断、“新发展理念”、“区域协调发展”战略，以及政府反腐倡廉、突发性重大公共卫生事件等区域性现实问题，催生了完善区域财税治理政策的共识。中央推动的扶持型治理与创新型治理有相似的逻辑，但实则大异其趣：前者强调运用财政法治、民主和公共治理等手段推进国家公共权力向社会公民的回归，并逐步将区域财税治理政策议程设置维度从较为单一的经济建设向区域、跨区域社会服务和转变政府行为方式等方面扩展;而后者强调中央政府在财政法治意义上的权威供给，以保障分权性和多元性区域财税治理政策创新的合理预期。主要体现在：首先，财税政策可持续性和协调性的增强，建立长效普惠性的扶持政策和有效差别化的优惠政策。其次，财税政策融合性和互动性的形成，区域财税治理在中央与地方纵向框架和横向融通的法制性合作框架初步建立。最后，财税政策全面性、科学性和可复制性的提升，如区域财税政策与产业、金融等宏观政策的协调配合持续增强。

三、区域财税治理政策的内在逻辑

新中国区域财税治理政策的内容，主要是根据一定时期国家的财政体制、经济形势、社会制度和区域战略等因素的调整更迭，也决定了其演进路径与动力机制时序上的衔接性。因此，本文不同于以往历史制度主义文献中以共时性的叙事分析，而是基于对上述区域财税治理政策变迁的考察来凝练其基本逻辑。

（一）区域财税治理政策的内容取向

1.厘清央地财政关系

央地财政关系包括财政事权和支出责任、收入划分和转移支付等核心环节[17]，合理的央地财政关系是现代国家治理的重要组成部分，有利于发挥中央政府在公共服务体系中的基础性作用，以及保障地方政府财政供给能力。1994年分税制财政体制改革以来，央地财政关系改革成效显著，如财政收入、事权和支出责任划分逐步清晰、规范，转移支付制度逐步完善，基本公共服务均等化加快推进，有效调动了央地政府发展经济的积极性和创新性。在此基础上进一步完善转移支付制度，规范省以下财政体制，提高央地财政关系规范化和法治化水平，推进基本公共服务均等化。

2.强化预算管理改革

预算是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段。1998年以来，中国政府进行了部门预算、收支两条线、国库集中收付制度和政府采购制度等预算管理体制改革。尤其是2015年新《中华人民共和国预算法》实施以来，预算管理制度改革取得突破性进展，如加大一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算统筹力度，强化部门预算和预算绩效管理，预算公开范围不断扩大、内容不断细化，提升财政资金绩效，化解地方隐性财政风险。在此基础上进一步加大预算收入统筹力度，规范预算支出，严格预算编制、执行和绩效管理，提高预算管理信息化水平。

3.规范税费法律制度

稅收是中国区域治理的资金保障，完善税制、规范税费是现代财税治理的重要内容。其手段主要包括废旧税、立新税、税负调整、规范收费和优化税费结构等。1994年工商税制全面改革以来，先后推行增值税转型、调整消费税、合并内外资企业所得税和修订个人所得税等为主的税制改革。尤其党的十八大以来，新增环境保护税、降低部分地方税税负的结构性减税和以“营改增”为主的减税降费政策，对激发市场活力、促进经济增长和增进社会公平发挥了重要的积极作用。在经济新常态下，税费制度与“高质量发展中促进共同富裕”相匹配，从效率优先转向公平优先等。

（二）区域财税治理政策的基本特征

从上述分析可以看出，中国区域财税治理政策由财政统治到财政管理再到财税治理是历史之必然，主要表现出以下三个方面的多重治理特征：

1.区域财税治理政策的协调性

区域财税治理政策无论是在自上而下的财政分配办法，还是横向财政转移支付制度，抑或是与政治、经济、社会等治理政策相互适应与协同机制的完善，突显出其政策协调性的提升，特别是逐步形成的以人为本为价值目标、五位一体为主要内容（经济、政治、文化、社会和生态文明）、三元互动为内在关系（政府、市场和社会）、公平效率为基本路径的区域协调发展战略体系更为重要[18]。

2.区域财税治理政策的渐进性

从区域财税治理政策的基本逻辑分析看，无论是促进资本密集型区域性工业体系建立的扶持型财税治理政策，还是沿海先发区域“先行先试”的倾斜型财税治理政策，抑或是“新发展”理念下的创新型财税治理政策，都是基于政府行为约束坚持财政中性原则而审慎进行的，而其渐进的速度与形态则取决于区域共同体、府际关系、经济体制、社会治理体系和不同利益格局的综合作用。

3.区域财税治理政策的连续性

与西方政党制度不同，中国长期以来坚持党的领导和人民代表大会制度为区域财税治理政策的连续性提供了政治和法制保障，正如党的十九届五中全会所明确的“坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制”“国家治理效能得到新提升”等政策要求。当然不可否认，地方土地财政、政府债务风险和行政官僚化等现实困境顽存，对如何提升区域财税治理政策的有效性也提出了大哉问。

（三）区域财税治理政策的动力机制

中央与地方财政分配关系的调整，为分析区域财税治理政策的路径提供了一种明证，尤其是2015年以后更多的政策变量以混合模式进入到区域治理路径创造过程中，形成了由区域共同体、府际关系、经济体制、社会治理体系和不同利益格局构成的区域财税治理政策动力机制。

1.区域共同体形成是区域财税治理政策的基础

社会公民居住的单位在区域上形成了一个共同空间，其本质是经济与文化联合的共同体。区域共同体是区域治理的主体，共同体的利益与事务是区域治理的对象，共同体利益诉求决定了区域财税治理政策的价值取向，因为区域财税治理政策就是为实现区域共同体利益诉求而制定的行为规范和调控措施，故而形成区域共同体的基础属性。区域内或区域间多元利益主体的形成与发展显然是历史演化的结果，在1978年中国改革开放之前，阶级斗争与阶级管理是主流意识形态，但随着宏观经济活力的增强，其主体多样化的趋势日渐明显，但基于社会共同体的公共利益始终存在。在多元利益主体进行复杂博弈的同时，应通过何种渠道参与区域治理来表达诉求和体现智谋，这是各时期主要治理政策的张力。表现在区域财税治理政策上，就是财税主体各自权责利和行为规范逐渐得以明确，实现由传统的财税道德自治向财税法治转化的进程。而规范财税主体权责利的过程也是规范国家与纳税人权责关系的过程，客观上要将传统意义上的排斥性和竞争性区域财税治理模式向包容性和法治性区域财税治理政策创新模式的转化，使财税政策在平抑内生不确定性和公共风险的同时实现区域公共利益最大化。

2.府际关系的调整是区域财税治理政策的主干

在单一集权体制、中央与地方较为稳固的纵向框架内，具体的区域财税治理政策要顺应中央的顶层设计，该种纵向府际关系下的区域财税治理政策的两个极端形态体现在：首先，平均主义、国防工程与国家利益至上的初始阶段的扶持型财税治理政策。其次，不同层级的区域财税治理政策对中央顶层设计的遵从与变通应对，即“沿海—沿江—内陆—沿边”发展格局下的倾斜型财税治理政策。1993年以来，区域财税治理政策更多地体现为一种“守规与变通”的融合关系模式，其“关系红利”是显在的——规范政府与市场、政府与社会、中央与地方关系相对应的财政体制、预算制度和税收制度三大基本制度的设计与完善，并逐渐成为国家治理体系中的重要支柱，同时法治型、服务型政府逐步形成与规范，政府职能转变效果较为显著;横向政府关系对区域财税治理政策的效果更为直接——如果某一区域财税治理政策产生比较好的绩效，会通过“政策典型”的传播与学习等渠道迅速在全国范围内推行。2018年国务院制定的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，更加明确区域政府横向协作治理和政策创新的法治性、分权性与多元性，也是对上述的印证与示范。

3.经济体制的转型是区域财税治理政策的核心

一般而言，政府与市场良性运行的协调关系，尤其是经济体制的转型构成了中国区域经济治理的核心驱动。从上述的归纳梳理来看，中国区域财税治理政策自始至终都无法回避的问题是：在中央与地方纵向框架下，如何进一步厘清中央与地方、政府与市场间的财政关系，从而激发微观市场主体活力。而中国“工业化道路破产、社会濒于崩溃—统制经济模式的被迫代替—经济改革开启—命令经济痼疾迫使改革停滞—改革重启—全面深化改革”的经济体制改革基本路径，会对区域财税治理政策变迁产生了直接的、重要的影响，如区域之间不同所有制、不同属地的企业差别待遇和投资准入限制等，撬开市场主体平等开放的大门，催生了深化预算改革、优化营商环境等系列维护市场统一和优化资源配置的财税治理政策;区域间财源和税源不均、企业间的非公平竞争，推进了增值税和所得税等税种的税制改革;地方政府承担事权过多、土地财政依赖过重、债务风险加剧，诱发了防范化解重大风险和打赢三大攻坚战的重要战略部署;各地各类市场发展程度不一，尤其是要素市场秩序混乱，极大地推进了跨区域市场体系建设和财税与货币、金融、就业等协作治理体系的构建。

4.社会体制的革新是区域财税治理政策的突破

中国社会体制改革明显落后于经济改革，但恰因时序上的错位，使后者为前者创造了较为宽松的外部环境。新中国成立至20世纪90年代，区域社会体制多以“单位制”为核心，区域间具有明显的同质性，这种“条条”管理和社会运动形态的“单位治理”“阶级治理”模式随着区域经济的转型而发生变革，即从“社会管理”“社会管理创新”再到“社会治理”“社会治理共同体”的践行，财税体制为适应社会体制和经济转型要求逐渐实现由“国家财政”向“公共财政”再到“现代财政”的转变，其治理手段也经历了扶持型—倾斜型—建设型—创新型的变迁。社会体制创新常是自下而上发轫于地方政府而非中央，落脚点是应对地区间、城乡间发展差距和社会成员间的利益诉求。尤其在农民脱离农村、市民脱离单位和经济活动脱离区域的“三脱离”背景下，为适应就业、救助、教育、福利保障而实施的区域财税治理政策创新和跨区域利益协调，则成为社会形态变化、利益格局分异的全面深化改革时期区域治理模式创新的重点。顺应区域财税治理政策“守规与变通”的路径创造规律，自下而上的社会治理结构无疑更能激发社会创新力量，并成为区域财税治理政策创新的重要突破口。

5.利益格局的调整是区域财税治理政策的归宿

基于党的十八届三中全会明确的“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平，实现国家长治久安的制度保障”这一论断，财税职能由经济领域扩展到覆盖经济、政治、文化、社会和生态文明所有领域，区域财税治理政策也升至国家治理层面[19]，以国家利益格局优化调整为最终归宿。中国代议民主制下，官僚科层制中的寻租官员、经营选票的政治家等利益集团干预和“委托代理”关系等诸多因素，导致地方政府行为偏离“社会利益最大化”目标，这已成为区域财税治理政策创新的重要推动力。针对区域发展不平衡、不协调的现状，中国制定了国家层面促进区域经济协调发展的财税激励政策，以及东中西北四大区域的长效普惠性和精准有效的差别化财税政策，激发了区域自身的发展动力及其辐射带动效应，如财税扶持政策促进京津冀城市群的发展带动了环渤海地区发展，优化了环渤海地区利益分配格局。特别是党的十九大确立“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系”的总体部署，为明晰政府间财权与事权划分，形成稳定的事权、支出责任和财力相适应的格局，优化中央与地方、地方与地方间的利益分配关系提供了重要保障。

四、区域财税治理政策的总体策略

知往鉴今，基于对新中国区域财税治理政策的理论框架、变迁过程和基本逻辑分析，创新新时代中国特色社会主义区域财税治理政策，可从中央与地方、政府与市场、政府与社会的关系三个层面予以考虑：

（一）强化“财权适度、事权合理、支出明确”的中央与地方间关系

从法治层面强化中央与地方财政分配关系的顶层设计，并将其作为区域治理创新和消除集成谬误的“硬约束”。按照“简政放权、放管结合、优化服务”改革要求，进一步明确中央与地方间的财权、事权与支出责任划分[20]，充分发挥各级政府集中力量办大事的社会主义制度的优越性，以及最大化区域财税治理的自主性、能动性和创新性。其内容主要表现在：坚持党领导的绝对权威性，在区域治理中始终把中央的权威性放在首位，中央在区域治理中负有宏观意义上的监管责任。如面对区域重大灾害坚持与完善“中央支持、对口支援”的财政模式;将规范中央与地方关系的行政文件上升为法律法规，加快出台《中央与地方政府关系法》或专门法律[21]，完善中央与地方、地方与地方之间的财税管理体制，进一步理顺中央和地方收入划分，明确中央和地方职责范围，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度;打造区域协同治理共同体，拓宽区域共同体相应经济利益调整范围，基于横向公平原则探索公共服务与利益补偿机制，完善直接税和地方税体系，优化财政支出结构，构建横向转移支付机制，进一步加大一般转移支付的力度，促进地方政府间财政协调。

（二）规范“精准定位、间接调控、加强服务”的政府与市场间关系

精准地方政府的职能定位，特别是将区域经济系统性风险作为调控重点，充分发挥财政在区域治理中的“基础和重要支柱作用”，形成因地、因时、因物、因事制宜的服务性区域财税治理体系。其内容主要表现在：深化财金互动，加强财政资金管理，放大财政资金杠杆效应，通过创新PPP项目、基金管理、政府购买服务、投资入股、担保补贴、贷款贴息等方式，引导金融机构、国有企业等多元主体和社会资本参与区域经济发展建设，以解决域内大项目、大企业融资不畅问题;破除区域政府唯GDP主義，财税政策的治理重点要从经济建设转向经济服务，治理范围要从越位干预转向定位服务，治理内容要从公共服务缺位供给转向公共服务多元供给，引导民营企业和社会组织参与公共服务的供给，提高公共服务供给的多元性，实现公共服务供给体系的整体优化;坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，减少区域政府对辖区经济的直接干预，如以地方政府在财税优惠政策层面严格的自律、在区域经济发展层面适度的自利和在政策施行层面科学的自治，以及在财税决策拟定层面广泛的审议推动区域协调发展。

（三）明确“效能政府、协同社会、柔性区域”的政府与社会间关系

在动态性、复杂性和多样性社会系统中[22]，特别是在建立现代财政制度背景下应充分发挥社会治理结构对区域财税治理政策创新的激发作用，在保持效能政府的社会控制和资源动员等宏观调控能力的同时提升社会自主自立、自助自治、协同稳定的能力，发挥财税治理政策在柔性区域激发微观主体活力的管理效能。其内容主要表现在：落实积极财政政策大力提质增效要求，加大财政投入尤其是疫情防控經费的保障力度，提高财政资金的指向性、精准性和有效性，强化就业优先政策，支持企业稳岗和重点人群就业工作，确保民生得到有效改善，全面实施预算绩效管理，提高财政资金使用效益;坚持税收现代化改革目标，着力构建坚强有力的党的领导制度、成熟完备的税收法治、优质便捷的税费服务、严密规范的税费征管、合作共赢的国际税收和高效清廉的队伍组织等六大体系，提升税收治理能力;全面落实针对小微企业、制造企业和创新企业的减税降费政策，降低企业纳税成本，提升企业创新收益;推动企业转型升级，促进实体经济做强做优，使减负红利更好地向深层次释放，形成推动稳就业、促增长、保民生的长效机制。

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