精准扶贫以来中国交通扶贫的政策演进与实践经验

戢晓峰，李晓娟，陈 方，张 硕

（昆明理工大学a.交通工程学院；b.云南综合交通发展与区域物流管理智库；c.云南省现代物流工程研究中心；d.马克思主义学院；e.人事处，云南 昆明 650500）

贫困一直是人类可持续发展过程中面临的重要挑战［1］，反贫困、消除贫困已成为世界各国共同关注的焦点。自改革开放尤其是精准扶贫战略实施以来，中国的脱贫攻坚取得了伟大成就［2］。2021年2月25日，习近平在人民大会堂庄严宣告：“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列。”［3］然而，我国贫困地区地理位置偏远，交通运输作为贫困地区脱贫攻坚的重要基础和动力存在基础设施水平落后、投资不足等问题［4］，极大地制约了地区间交通资源的均衡配置和区域经济协调发展。由此，实施交通扶贫是破解贫困地区社会发展瓶颈的关键举措，也是实现精准扶贫的先手棋。

2020年，交通运输行业决战决胜脱贫攻坚，基本完成“两通”目标，交通扶贫成效显著。2021年，《交通运输部关于巩固拓展交通运输脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的实施意见》出台，从顶层设计层面提出“进一步巩固拓展交通运输脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴战略实施”的工作要求［5］。在巩固拓展脱贫攻坚成果，继续促进脱贫地区发展和乡村全面振兴的历史转折期［6］，梳理总结精准扶贫以来我国交通扶贫实践历程，对引导脱贫地区持续巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、促进交通可持续发展具有重要意义。当前，我国交通扶贫研究集中在交通与贫困的耦合关系［7-8］、交通发展对脱贫的影响［9-10］及扶贫实践，仅有部分学者对交通扶贫政策效果评估进行了研究，如汪三贵［11］对我国交通扶贫相关政策的减贫经验及实际效果进行了初步分析及总结；向爱兵等［12］分析了我国贫困地区交通发展存在的主要问题和交通扶贫政策效果。综上，学界对我国交通扶贫实践历程系统梳理和总结的缺失，导致交通扶贫的理论研究体系不能有效反馈和校正，难以支撑解决相对贫困问题及有序推进乡村振兴战略新阶段贫困地区的可持续发展。

鉴于此，本文以我国交通扶贫为研究对象，系统梳理交通扶贫政策的时间演进、政策工具选择及层级分布，深入分析交通扶贫的减贫机制，总结交通扶贫实践经验，并对中国交通扶贫的未来发展进行展望，以期推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接并相互促进，防止脱贫人口发生规模性返贫，为乡村振兴阶段交通帮扶政策的实施及调整提供有益借鉴。

一、交通扶贫政策演进过程与政策工具

近年来，我国政府先后出台了多项交通扶贫政策，为部署交通扶贫工作提供了行动指南和重要保障。本文系统整理精准扶贫（2011—2020年）以来中国交通扶贫的相关政策文件（见表1），其中重点选取了具有代表性的省（市、区）级政策文件，暂不考虑地级市层面。

表1 交通扶贫相关政策文件

（一）交通扶贫政策的时间演进

2012—2015年，中国交通扶贫的主战场初步确定为集中连片特困区，以交通基础设施建设保障运输服务能力的交通扶贫路径也初步确立。《集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要（2011—2020年）》提出将11个集中连片特困地区作为交通扶贫攻坚的主战场，明确了到2020年基本形成“外通内联、通村畅乡、班车到村、安全便捷”交通运输网络的发展目标［13］，实施交通基础设施建设、提升运输服务能力和水平，大幅提高贫困地区的交通建设补助标准。同时，为彻底改善西部边远沿江（河）山区群众出行条件，提高出行的安全性和便捷性，2013年交通运输部会同国务院扶贫办联合制定了《“溜索改桥”建设规划（2013—2015年）》，支持将云南、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、新疆等7省（区）边远山区的309对溜索改成安全可靠的人行桥或车行桥，并配套建设796千米连接道路。2013年，进一步提出了“小康路上，绝不让任何一个地方因农村交通而掉队”的目标［14］。

2015—2018年，中国交通扶贫的范围进一步扩大，交通扶贫的侧重点转向农村公路建设。党的十八大以来，习近平多次对农村公路发展作出重要指示。2015年5月印发的《交通运输部关于推进“四好农村路”建设的意见》提出到2020年实现“建好、管好、护好、运营好”农村公路的总目标，聚焦“两通”兜底性任务。2016年5月，印发的《关于进一步发挥交通扶贫脱贫攻坚基础支撑作用的实施意见》明确交通扶贫的工作思路由被动帮扶向主动作为转变，提出加快实施交通扶贫“双百”工程，集中精力解决贫困地区农村群众最迫切的交通需求。2016年8月，交通运输部印发的《“十三五”交通扶贫规划》确定了打赢交通扶贫脱贫攻坚战的行动纲领和路线图，并将交通扶贫的范围扩展到包括连片特困区国家贫困县、革命老区县、少数民族地区县和边境县等1 177个县；明确指出“十三五”时期交通扶贫的六大工作和八大任务；提出建设康庄大道路、幸福小康路、平安放心路、特色致富路的目标。

2018—2020年，中国交通扶贫制定了三年行动目标，全面建立了交通扶贫的政策体系，将交通扶贫工作重点转变为交通运输网络建设。交通运输部印发的《交通运输脱贫攻坚三年行动计划（2018—2020年）》要求：聚焦深度贫困地区并精准施策，把提高脱贫质量放在首位，明确到2020年贫困地区基本建成“外通内联、通村畅乡、客车到村、安全便捷”交通运输网络的攻坚目标，并从干线公路建设、农村公路安全生命防护工程建设、“交通+产业”扶贫等方面提出了12项重点任务。湖南、青海等省也相继出台政策，细化攻坚目标并制定年度计划，切实做好政策保障和资金保障。

从2020年开始，中国交通扶贫统筹脱贫攻坚与乡村振兴融合推进。2020年12月发布的《中国交通的可持续发展》白皮书提出三方面的重点任务：做到“四个优先”，助力脱贫攻坚；推进“四好农村路”建设，促进贫困地区交通高质量发展；以交通推动农民脱贫致富奔小康。2021年5月，为贯彻落实《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》的部署要求，《交通运输部关于巩固拓展交通运输脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的实施意见》围绕农村交通高质量发展、乡村振兴两大方面提出了13条具体的实施措施。

自精准扶贫以来，我国交通扶贫政策在实践中不断完善创新，推动贫困地区实现了从“瓶颈制约”到“初步缓解”、到“基本适应”、再到“脱贫致富”，建立健全了“五年规划+三年行动计划+年度计划”的“5+3+1”规划体系，形成了具有中国特色的交通扶贫政策体系。政策惠及的区域由老少边穷地区向贫困人口地区全覆盖；政策内容向精细化、专门化、体系化发展；政策目标从脱贫攻坚到乡村振兴；实践路径向多元化发展。综上，从交通扶贫政策的时间演进不难发现，交通扶贫呈现出对象越来越精准、措施越来越丰富、成效越来越显著的特点。

（二）交通扶贫政策的工具选择

交通扶贫政策的推进需借助政策工具的作用［15］141-155，政策工具的选择是研究交通扶贫政策实施的新视角。运用政策工具对中国交通扶贫政策体系进行结构化处理［17］，能进一步明晰实现交通扶贫政策目标应采用的政策方法和手段［16］。参照罗斯威尔和赛格菲尔德的政策划分方式［18］，并依据中国交通扶贫政策工具的着力点及影响领域，将交通扶贫政策工具划分为供给型、环境型、需求型三类。其中，供给型政策工具主要是指政府通过基础设施建设、扶贫资金投入、公共服务、人才培养等手段扩大供给有利于解决贫困的要素，从供给端直接促进交通扶贫发展，表现为对交通扶贫的推动力；环境型政策工具是指通过制度设计、目标制定、税收优惠等战略部署对外部交通扶贫环境进行优化，从而间接为交通扶贫提供良好条件，表现为对交通扶贫的影响力；需求型政策工具是指政府通过积极拓宽与稳定交通扶贫的路径渠道，集聚更多资源直接拉动交通扶贫的需求，从而实现贫困地区精准脱贫，如政府采购、“交通+产业”扶贫、示范工程等，表现为对交通扶贫的拉动力。中国交通扶贫在实践过程中，针对不同的贫困问题采用了不同的政策工具［15］141-155，三种政策工具合力协作，显著提升了交通扶贫成效。

通过对交通政策文本进行内容分析及信息提取后发现：交通扶贫政策工具的选择呈现差异性和不均衡性。从图1可知，交通扶贫的三种政策工具具体又包括了16种次级政策工具。供给型和环境型的次级政策工具较需求型更加丰富，并且供给型政策工具的使用频率最高，表明在交通扶贫过程中，更多的是通过政府直接供给来促进交通扶贫发展，但使用多集中在基础设施建设、公共服务及资金投入政策上，有关人才培养与科技信息支持的措施偏少。因此，在今后的政策实施中需注意工具使用的均衡性。环境型的次级政策工具最多，表明为促进交通精准扶贫，政府通过制定交通扶贫规划、税费优惠等政策工具，统筹指导交通扶贫政策实施，推动交通扶贫进一步发展。需求型的次级政策工具最少，表明目前从需求端拉动交通扶贫发展的政策尚有欠缺，其中“交通+产业”扶贫与示范工程两种使用较多，政府采购和服务外包的政策偏少。

图1 交通扶贫政策工具分类及作用

二、交通扶贫政策的层级分布

中国交通扶贫从国家、省、市、县四级均制定并出台了相关政策，形成“中央统筹、省负总责、县抓落实”的层级要求。各层级政策之间的上下联动与衔接有助于政策的有效实施及扶贫目标的实现。

国家层级交通扶贫政策对区域交通扶贫发展具有顶层设计、统筹引领、行动指南及规划部署等重要作用［19］。例如：《集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要（2011—2020）年》聚焦集中连片特困地区对内、对外交通不便的突出矛盾和瓶颈制约，把交通基础设施建设放在优先发展地位，对后续交通扶贫政策的出台具有纲领性的指导作用；在我国扶贫开发进入攻坚冲刺的时期，《“十三五”交通扶贫规划》和《交通运输脱贫攻坚三年行动计划（2018—2020年）》明确了交通扶贫对贫困地区脱贫攻坚的先导作用；在打赢脱贫攻坚战后，《交通运输部关于巩固拓展交通运输脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的实施意见》从指导思想、主要原则、发展目标、实施路径及工作要求等方面，指明了巩固拓展交通运输脱贫攻坚成果、支撑乡村振兴战略实施的方向。

省一级根据国家层级的交通扶贫政策制定本省的实施政策并执行，发挥承上启下的重要作用。例如：《湖南省“十三五”交通扶贫规划》是对国家《“十三五”交通扶贫规划》的贯彻落实；《湖南省交通运输脱贫攻坚三年行动实施方案（2018—2020）》《青海省交通运输脱贫攻坚三年行动计划（2018—2020年）》等是对国家《交通运输脱贫攻坚三年行动计划（2018—2020年）》的贯彻落实。

市、县主要负责具体落地实施交通扶贫政策，根据地区实际条件，制定具体的实施方案及差异化政策，细化行动路线与时间表，对最终落地实施交通扶贫政策发挥着关键的作用。例如：《北海交通运输脱贫攻坚三年行动计划（2018—2020年）》《清水县全面推行农村公路路长制实施方案》等，结合实际对交通扶贫攻坚行动进行细化，提出更为具体的、可操作的实施路径、目标、工作要求等。

总体而言，中国交通扶贫政策已逐渐形成了适合中国减贫的政策体系，并在逐级落实过程中不断细化与完善，提高了交通扶贫的有效性与精准性。

三、交通扶贫的减贫机制

基于文献查阅、政策梳理分析，本文围绕“谁来扶、扶持谁、怎么扶、如何退”等重大问题［20］，从交通扶贫主体、对象、路径、保障四个维度构建“四位一体”的中国交通扶贫减贫机制分析框架（如图2）。由图2可知，精准扶贫以来中国交通扶贫的减贫机制是政府主导、支持多元市场及社会主体参与，通过实施多项重点任务和路径对贫困主体精准施策；在交通扶贫的实施过程中，通过创造大量就业岗位、“以工代酬”等方式给贫困人口提供更多就业机会，激发并增强其内生动力和自我发展意识，促进交通扶贫由“输血”向“造血”功能转变，建立贫困人口脱贫长效机制；聚焦实现具备条件的乡镇和建制村100%通硬化路和通客车的交通扶贫“两通”兜底性目标任务及贫困退出指标，通过监督考核是否达到脱贫标准，最终实现交通扶贫的目标。

图2 交通扶贫的减贫机制分析框架

四、交通扶贫的实践经验

回顾中国交通扶贫实践历程，我国积累了许多宝贵经验。这些实践经验路径多元、模式多样，对巩固拓展交通运输脱贫攻坚成果及全面推进乡村振兴具有重要意义。本文分别从完善农村交通基础设施、提升交通运输服务水平、强化“四好农村路”建设、推进“交通+”特色扶贫四个方面，总结我国交通扶贫的实践经验。

（一）完善农村交通基础设施

完善交通基础设施作为提高地区通达性、改善区位条件的重要措施之一［21］，具有较强的先导性和基础性作用。因此，加强农村交通基础设施建设是助力脱贫攻坚的重要实践经验。中国历来将交通基础设施建设放在优先发展地位，通过国家高速公路、普通国道、具备条件的乡镇建制村及自然村通硬化路等建设工程，加快贫困地区干线公路与农村公路建设，推动贫困地区各类交通建设项目更多地向进村入户倾斜，着力突破贫困地区交通发展制约瓶颈；同时，结合乡村振兴建设，补齐易地搬迁地区交通出行短板，构建外通内联、通村畅乡的交通基础设施网络。具体来看，2016—2019年，贫困地区改造建设国家高速公路1.7万千米、普通国道5.3万千米①中国政府网：《中国交通的可持续发展》白皮书，http：//www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1695297/1695297.htm.，打通了贫困地区多条“瓶颈路”与“断头路”。截至2020年底，全国农村公路里程达438.23万千米①中国政府网：《2020年交通运输行业发展统计公报》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-05/19/content_5608523.htm.，占全国公路总里程的84.31%，较2012年增长了19.14%。“十三五”以来，云南优先实施“直过民族”“人口较少民族”及沿边地区20户以上自然村通硬化路项目，改变了民族地区山里山外两重天的局面，实现了具备条件的乡镇、建制村100%通硬化路的目标。

另外，加快实施农村公路生命安全防护工程建设，提高农村公路安全水平。2018年，四川省历经5年多的奋战，将省内77座“溜索改桥”全部建成②中华人民共和国交通运输部：https：//www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202102/t20210208_3524166.html.。截至2020年底，中国西部边远贫困山区共实施了309个“溜索改桥”项目，彻底改善了云南、四川、贵州等7省（区）约1 168个建制村4 000个自然村群众的出行条件。

（二）提升交通运输服务水平

贫困地区客货运输发展滞后，提升其交通运输服务水平是交通扶贫的重要任务之一。连片特困地区现有的政策措施主要包括两方面：一是提升客运服务水平，即大力推进具备条件的乡镇和建制村通客车，将通客车纳入地区脱贫攻坚考核目标，重点支持贫困地区建设和改造农村客运站点，建设城乡交通运输一体化示范县，积极鼓励各地区推进城乡公交线路向重点乡村延伸，因地制宜发展客运班线、客运公交、预约响应等模式，优化客运服务供给，推动交通运输集约化发展；二是提高物流综合服务水平，即注重构建县、乡、村三级农村物流节点及“多站合一、资源共享”的农村物流基础设施体系，实施“快递进村”工程，依据各地特色产业推广农村物流服务品牌，实现交通运输与邮政快递融合推动贫困地区农村物流高质量发展的目标。

2020年8月底，我国基本实现了具备条件的乡镇和建制村100%通客车。例如：广西省采取“以奖代补”的方式，按每开通一个建制村通客车补助5万元的标准支持这一工作；青海省已建设了12座县级客运站，42座乡镇综合服务站，县级、乡镇的邮政快递物流节点覆盖率分别达到100%和64.11%③中华人民共和国交通运输部：https：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzI3MDQwMDQ5NQ==&mid=2247523139&idx=1&sn=e5877eaf1f02fa91fdb25fc5188f6c7c&scene=0.；2021年，云南省多部门联合深入推进农村“客货邮”融合发展，构建农村运输服务发展新模式。通过实施一系列的交通运输服务水平提升措施，使贫困地区群众基本公共服务实现了均等化，公平享有交通服务的权利得到了有效保障。

（三）强化“四好农村路”建设

不断强化“四好农村路”建设，是建设社会主义新农村的重要切入点。只有坚持建设好、管理好、养护好、运营好的“四好”原则，推进农村公路科学发展、提质增效，才能更好的助力农民脱贫致富。建设方面，重点实施脱贫攻坚补短板、乡村振兴促发展等工程，因地制宜构建农村公路网络，开展公路沿线绿化、美化建设。管理方面，落实农村公路建设“七公开”制度，加强信息技术在农村公路管理中的应用。养护方面，建立农村公路养护长效机制及农村公路养护资金保障机制，结合产业发展创新“路长制+”模式，助推乡村振兴；实施凝聚民心助增收工程，广泛调动贫困人口在农村公路建设、管理、养护等各关键环节的参与积极性，激发其内生动力。运营方面，由适应发展向引领发展转变，实施城乡服务提升工程和示范引领工程，建立健全农村客运和物流服务体系，开展示范县、示范乡、示范村的“四好农村路”创建活动。2020年，30个省出台了推行“路长制”的政策措施，例如：新疆在南疆四地州22个深度贫困县设置了2.2万个乡村道路养护专岗④中华人民共和国交通运输部：https：//www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202108/t20210824_3616303.html.，实现了农村公路养护和贫困群众脱贫增收双赢；云南昭通市巧家县引进客运企业，构建了“巧家白鹤滩农村客运公司+农户”模式对乡村公路进行日常养护管理；甘肃省将“四好农村路”建设与农村旅游发展相结合，创建了“千村美丽”示范村组道路；内蒙古伊金霍洛旗依托“四好农村路”建设，推出乡村旅游示范嘎查村和主题特色旅游线路。

（四）推进“交通+”特色扶贫

交通与产业深度融合发展是贫困地区交通扶贫的重要动力。不断完善的交通基础设施打通了贫困地区进出双向通道，贫困地区依托和发挥资源禀赋优势，积极构建“交通+”发展新模式，将资源优势转化为经济优势、产业优势［22］，从根本上为贫困地区脱贫致富和乡村振兴提供了有力支撑。

1.“交通+文化+旅游”扶贫模式。因地制宜建设旅游路、资源路，打造地区生态全域旅游，通过交通扶贫为贫困地区创造有助于当地可持续发展的契机。

2.“交通+特色农业+电商”扶贫模式。发挥贫困地区农产品“名、优、特”优势，依托三级农村物流网络与“快递下乡”工程，促进农产品“线上线下”产运销联动发展。

3.“交通+就业+公益岗”扶贫模式。设置多种形式的交通扶贫公益岗位，吸纳贫困人口参与农村公路的建设与养护，“以工代酬”“以奖代补”，采用更加积极的形式促进农民就业增收相结合［23］。

中国许多贫困地区在推进交通扶贫的过程中，就推进“交通+”特色扶贫探索了很多创新发展模式，取得了显著成效。如2012—2019年，贫困地区新改建资源路、旅游路、产业路约5.9万千米①中国政府网：《中国交通的可持续发展》白皮书，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-12/22/content-5572212.htm.；“十三五”以来全国设置农村公路就业岗位70.8万个②中华人民共和国交通运输部：《2021年全国交通运输工作会议》，https：//www.mot.gov.cn/zhuanti/2021jiaotong yunshugongzuo_HY/meitibaodao/202012/t20201225_3508267.html.；四川立足三州的资源禀赋优势，建设“交旅融合”精品示范线路；陕西淳化县依托“交通+电商”，将苹果产业发展成为富民强县的第一支柱产业。

五、结论

2020年中国取得了脱贫攻坚的全面胜利，交通扶贫作为实现精准扶贫的重要抓手，在我国脱贫攻坚实践过程中发挥了关键作用。本文梳理和总结了精准扶贫以来我国交通扶贫的政策演进过程与政策工具、层级分布、减贫机制及实践经验。

1.从精准扶贫以来，我国已逐渐形成了具有中国特色的交通扶贫政策体系，且在逐级落实过程中不断细化与完善。交通扶贫政策的区域由老少边穷地区向贫困人口地区全覆盖；交通扶贫政策向精细化、专门化、体系化发展；交通扶贫政策目标从脱贫攻坚到乡村振兴；交通扶贫对象越来越精准、措施越来越丰富、成效越来越显著。此外，交通扶贫政策工具选择上呈现差异性和不均衡性，供给型和环境型次级政策工具相较于需求型更丰富。

2.我国交通扶贫实践经验路径多元、模式多样，积累了许多可借鉴的成功经验。加强农村交通基础设施建设，补齐贫困地区交通出行短板；提高客运服务水平与物流综合服务水平，提升贫困地区群众基本公共服务均等化水平；坚持建设好、管理好、养护好、运营好的“四好”原则，推进农村公路科学发展、提质增效；积极构建“交通+文化+旅游”“交通+特色农业+电商”“交通+就业+公益岗”等“交通+”特色扶贫新模式，促进交通与产业深度融合发展。

2020年后，我国贫困治理的战略重点由脱贫攻坚向乡村振兴转变，为使交通帮扶在下一阶段更好地发挥解决相对贫困和促进乡村振兴的重要支撑作用，笔者认为：在发展政策方面，努力实现精准扶贫与乡村振兴战略高效对接，即将交通运输服务乡村振兴作为建设交通强国的关键举措，持续强化交通运输对解决相对贫困相关政策的扶持，完善过渡期内乡村交通发展目标、重点任务及保障措施等的有效衔接，建立交通助力巩固脱贫成果同乡村振兴有效衔接的统一高效的工作机制；在发展定位方面，促进农村交通升级与乡村振兴产业创新融合，坚持交通“先行官”的定位不动摇。