统筹农民“三权”转让的思考与建议——基于重庆市梁平区的经验

重庆市梁平区农业农村委员会 吴正远 陆顺燕 黎立

2021年中央一号文件提出：保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权（以下简称“三权”），研究制定依法自愿有偿转让的具体办法。重庆市梁平区是全国农村改革试验区，先后开展了“三权”退出改革试点。本文基于梁平区试点经验，阐述依法自愿有偿转让农民“三权”的必要性与重要性、原则与方法、梁平区“三权”转让情况、困难与问题，提出政策建议。

一、“三权”转让的必要性与重要性

1.必要性。“三权”是农民在农村最重要的三项权利。随着农村劳动力向非农产业和城镇大量转移，城镇化、工业化加速发展，传统农村逐渐衰落。而现代农村经济社会秩序尚未建立，出现了进城落户农民与农村耕地、房屋、集体经济发展“三分离”现象，造成农地农房空置、乡村空壳、产业空心的“三空”现象，农村的农地、农房资源低效配置，阻碍了乡村振兴。统筹农民“三权”依法自愿有偿转让（以下简称统筹“三权”）是形势所迫、十分必要。

统筹“三权”是经济社会发展的必然趋势和历史潮流。经济社会发展的必然趋势是农民越来越少、城镇化率越来越高。而农民要彻底转变为市民，转让其在农村的“三权”是重要选项。

统筹“三权”是部分进城落户农民的迫切愿望。进城落户农民与其在农村的耕地、房屋分离，他们的农地、农房大部分没有产生收入，甚至还要花钱雇人耕种土地和照看房屋。在当地征地、拆迁无望，预期收益偏低的情况下，这部分农民转让“三权”愿望强烈，期待借此为其进城落户提供原始资本金。同时，若只退出“三权”中的“一权”或“二权”，就不能让进城落户农户彻底脱离农村，也不能让其在农村的财产权益最大化。

统筹“三权”是农业农村现代化和乡村振兴的必由之路。进城落户农民与其在农村的耕地、房屋分离，造成耕地撂荒、农房破败。这个问题不解决，乡村就无法实现农业农村现代化和乡村振兴。而进城落户农民转让出来的这些耕地、宅基地，将成为农业农村现代化和乡村振兴的宝贵资源。

2.重要意义。“三农”多元化发展对农地农房功能效用的分化，引发持有农地、农房的异化，总体上农地、农房的生存功能及保障功能趋于弱化，而农地、农房的财产功能及心理预期不断增强，导致农民依法自愿有偿转让“三权”的意愿逐年增强。赋予农民更多财产权利，构建合理的“三权”转让机制，将农民对农地、农房的生存、保障功能的依赖转化为对财产功能的依赖，对农民放弃“三权”所造成的生产、保障、财产及心理等价值效用损失进行一次性总体补偿，实现资产权利还权于民，有利于让部分农民完全脱离农村，彻底“洗脚上田”，由农民变市民；有利于优化城乡资源要素配置，重构农村人与地、人与房、人与集体的关系。同时，为一些经济实力较强的市民下乡提供了可供租用的耕地、宅基地，让城市资源顺畅下乡。这样，农民城市化与市民逆城市化双向发展，可推动城乡一体化高质量发展。

有利于新型城镇化和工业化的稳步推进。统筹“三权”能打通农民市民化通道，加快农民市民化进程，为新型城镇化、工业化提供人口资源和红利，促进新型城镇化、工业化发展。

有利于农业现代化和乡村振兴的实现。统筹“三权”能集合整合农民分散的农地农房资源，激活农村农地、宅基地等资源要素，开发成片成规模的农地和可利用的建设用地，吸引城市资本和社会资源投入乡村建设，实现传统“小散弱”农业向现代规模农业发展转变，并为乡村振兴提供宝贵的建设用地。

有利于农民收入的增加和共同富裕的实现。一方面，有偿转让“三权”的农民可获得补偿，增加进城落户资本金。另一方面，开展“三权”转让的农村集体经济组织增加了可利用的农地农房资源，有助于新型农村集体经济发展壮大，增加农民收入，实现共同富裕。

二、 “三权”转让的原则与方法

统筹“三权”是一个崭新课题，旁无借鉴。由于农民与“三权”的高度依存关系，统筹“三权”高度敏感，改革必然困难重重。如何尊重农户意愿需求，高效统筹“三权”，激活农地、农房等资源要素，防范潜在风险，亟需完成顶层制度设计，“快、准、稳”进行系统性改革探索，做到积极精准、稳慎规范。

1.快。即加快试点。由于一些进城落户农民转让“三权”愿望迫切，机不可失，需要尽快开展试点探索。同时，统筹“三权”涉及农民重大切身利益，牵一发而动全身，需先行封闭试点，探索出可复制可推广的经验后再扩大试点和面上推开，避免造成风险和社会动荡。

2.准。即精准试验。统筹“三权”是一个系统工程，加之农村情况复杂，需要以问题、成果为导向，科学制定试点方案。第一，要守住原则底线。坚持“依法、自愿、有偿”三个原则，坚守“四个不能”底线：不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改下去了，不能把农民的利益损害了。第二，要精心选择试点地区。选择农民转让“三权”意愿强烈、集体经济组织实力较强的地区率先试点。第三，要科学确定试点内容。设立“三权”交易平台，完善交易制度，建立健全“三权”转让与利用相结合的机制，重点在转让门槛及转让程序、补偿金标准形成及兑现、补偿周转金筹集、转让后农地农房及集体收益权管理利用、完善转让农民保障等六个方面积极探索，打通农民转让“三权”的体制机制障碍。

3.稳。即渐进规范。统筹“三权”是农民与农地、农房和集体关系的重构，是集体经济的再组织化，兹事体大，务必规范、稳慎推进。同时，由于我国小农户将长期存在，统筹“三权”将是一个漫长的过程，且当前转让“三权”仅是个别农户的选择，需保持历史耐心，渐进式改革，充分尊重农民意愿，充分保障进城落户农民“三权”，不得出现“为了转让而转让、被转让”的现象。

三、梁平区“三权”转让情况

梁平区位于渝东北，处在重庆“一区两群”和川东北的重要联结点上，面积1892平方千米，辖33个镇（街），总人口93万人。自2014年11月获批全国第二批农村改革试验区以来，梁平区高质量完成了20多项改革任务（含9项国家级任务），总结提炼的5个改革案例（含《退用结合探索承包地退出机制》）入选全国农村改革试验区实践案例集，4项经验成果（含土地承包经营权退出）转化为中共中央一号文件，两条经验被国务院大督查刊用或通报表扬，改革先进代表受邀赴京参加70周年国庆庆典彩车游行活动。

“三权”转让改革试点在梁平区均有开展，其中土地承包经营权退出改革在全国率先破题，取得较好成效。

1.稳慎推进农村土地承包经营权退出试点。以“谁能退地、怎么退地、什么地价、钱哪儿来、地怎么用、如何稳住”六大问题为导向，采用“整户退出、集中用地，整片退出、定制用地，整社退出、统一用地”三种退地模式，建立健全“退地门槛、退地流程、退地价格形成、退地补偿金筹措、退地利用、退地保障”等六项制度，全区共有139户农民自愿退出承包地322.7亩，社会安稳无上访事件。

2.统筹开展农村闲置宅基地盘活利用和宅基地制度改革。创新“农户自愿有偿退出、集体经济组织承接、四种方式（原址因地制宜利用、通过规划适度位移后利用、满足乡村新兴需求利用、农村经营性建设用地入市交易利用）利用、三方（退出农户、集体经济组织、社会资本）共同受益”的农村闲置宅基地盘活利用模式，全区共有254户农户自愿退出闲置宅基地53540平方米，地上建筑物价格每平方米平均为200～500元，增加农户收入2000余万元。

3.稳妥开展农民集体收益分配权退出试验。按照“农民有退出意愿、集体有退出通道、退出农民获补偿”的总体思路，共有3个村（社区）、30户、37人退出集体收益分配权，农户获得集体收益分配权补偿金共计76762元。

四、困难与问题

1.如何突破现有法律框架。统筹“三权”仍是立法空白，具体操作实践缺乏强有力的法律保障。

2.如何建立补偿机制。一是补偿金筹集机制。“三权”对农民有多重效用价值，包括事业、居住、养老等土地保障以及租金、分红等财产价值，转让补偿金额较大。对于集体经济薄弱地区，补偿金筹措存在较大难度，仅靠其自身给予农民补偿难以实现。而单一依靠财政资金，又必然导致财政投入过大，也不太现实。二是补偿标准确定机制。合理的补偿标准需要综合考虑“三权”的现实收益、未来价值和农民经济行为的目标选择等多种因素，如何科学有效地确定“三权”转让补偿标准，确保农民持续稳定地认同接受，是统筹“三权”改革工作中的重点和难点。

3.如何防范改革试点风险。受农民个体及家庭禀赋等内源风险因素以及经济社会发展、自然、制度等外源风险因素的影响，农民转让“三权”不可避免存在一系列风险，包括“三权”转让后农民的失业风险、补偿金不到位风险、农村内部社会矛盾的产生和加剧等风险。

五、政策建议

1.法律充分授权并建立容错纠错机制。国家层面应尽快制定统筹“三权”相关制度设计，及早出台“统筹农民‘三权’转让”相关法律法规，明确统筹“三权”转让的主体、客体和双方权利义务，明确转让条件、转让流程、转让价格标准、转让补偿金来源、“三权”转让后利用、转让“三权”农民保障、违约责任，明确转让农户新增成员权利等问题，以便改革试点有法可依、有法可循。此外，对先行试点地区，法律应充分授权，建立健全容错纠错机制，免除试验人员后顾之忧，让改革者流汗不流泪。

2.探索多层次多元化的转让补偿机制。转让补偿是一个复杂的经济、社会和心理问题，不同经济社会发展水平下补偿机制也应不同。应建立与现实生产力发展水平相适应的农民自愿有偿转让补偿制度，探索多层次多元化的转让补偿机制。补偿金筹措方面，一是吸引城市资本、社会资本进入，二是从金融机构融资，三是从国家层面、省市级层面、区县级层面建立分级补偿金筹措架构。补偿方式方面，可因地制宜采取一次性支付补偿、分批多次补偿、承包地宅基地折价入股分红、“三权”换社保等多种方式，为转让农民提供多样化补偿方式选择。补偿标准方面，可建立转让农民方与集体经济组织协调机制，采取“四议两公开一签字”等民主程序公平、公正、公开确定。

3.建立风险防范机制。建立专门督察和服务机构，监督管理“三权”转让程序，解决转让“三权”进城落户农民面临的就业问题、养老保障、法律纠纷等，为转让“三权”进城农民提供良好的公共服务，确保其“转得了、稳得住”。建立统筹“三权”评价制度，引入第三方评估机构对农民转让条件、转让后“三权”利用情况及农民转让满意度等问题系统分析评定，为后续法律法规制定及大范围开展提供参考。

4.建立激励与约束双向机制。一方面，通过经济补偿、社会保障、政策补贴等有针对性的具体政策，强化利益激励，引导和鼓励农民自主选择转让“三权”，确保“转得了”。另一方面，采取设置转让条件、限制用途、禁止耕地与宅基地撂荒闲置等方式对转让行为进行有效约束，防止转让农户发生生存风险，杜绝转让后的承包地非农化与撂荒，禁止宅基地闲置与非法使用，确保“稳得住”。