福建省“十四·五”林业发展环境、布局与重点研究

肖 君，黄以平，张晓萍，刘友多，陈科灶，卓秋萍，洪桢华，黄朝法

(1.福建省林业调查规划院，福建 福州 350003；2.福建省林业局，福建 福州 350003)

福建省属我国南方重点集体林区，林地面积达924.40万hm2，占全省陆域土地总面积的76.08%，森林覆盖率66.80%，连续42年保持全国首位。林业是福建省的一大绿色优势、一大生态屏障、一大资源禀赋。一方面，林业肩负着保护修复森林、湿地、草原生态系统，维护促进生物多样性的重要职责，在推进国家生态文明试验区建设中发挥着不可替代的作用；另一方面，林业也是福建省国民经济的重要组成部分，在统筹城乡发展、吸纳就业、促进乡村振兴等方面都发挥着重要作用。林业发展关系到生态安全、国土安全、生物安全、气候安全和国家外交大局。根据福建省政府和国家林业和草原局有关要求和部署，福建省林业局于2019年5月底正式启动福建省“十四·五”林业发展专项规划的编制工作。该规划已于2021年3月16日在福州通过专家论证，并于7月29日经福建省政府同意印发实施。

1 “十四·五”林业发展环境分析

1.1 面临的发展机遇

1.1.1 人民对美好生活的需求为林业发展拓展了新空间

生态文明建设已进入提供更多优质生态产品来满足人民日益增长需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。林业作为生态产品的主要提供者，应坚持生态保护优先的发展战略，践行绿水青山就是金山银山理念，紧抓国家和省里实施重要生态系统保护和修复重大工程的机遇[1]，将生态优势加速转化为发展新优势，努力打通“两山”转换通道，为社会提供更丰富更优质的林业生态产品，更好满足人民群众对美好生活的需求。

1.1.2 生态文明试验区建设为林业发展赋予了新内涵

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设摆在更加重要的位置，对加快生态文明体制改革作出一系列部署要求。作为习近平生态文明思想的重要孕育地和实践地，福建省委省政府深化拓展国家生态文明试验区建设。林业作为生态文明建设的主力军，应紧抓历史机遇，把生态优势、资源优势转化为经济优势、产业优势，在践行习近平生态文明思想上走前头、作表率。

1.1.3 实现碳达峰、碳中和为林业发展赋予了新使命

党中央提出“力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”，把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，为林业发展赋予了新使命。“十四·五”时期是福建省碳达峰的关键期、窗口期，林业要持续开展国土绿化，大规模提升森林质量，保护修复林草植被，有效发挥固碳作用，增强碳汇能力。

1.1.4 乡村振兴战略实施为林业发展搭建了新舞台

“八山一水一分田”的基本省情，决定了林业是乡村振兴的主战场。福建林业发展要立足“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总要求，主动融入乡村建设行动，统筹协调生态保护和发展的关系，切实做到经济效益、社会效益、生态效益同步提升，为乡村振兴作出应有贡献。

1.1.5 美丽中国示范省份和“新福建”建设为林业发展激发了新动力

习近平总书记为福建擘画了“机制活、产业优、百姓富、生态美”的宏伟蓝图，党的十九届五中全会提出了“支持福建探索海峡两岸融合发展新路”，为福建发展指明了前进方向、提供了根本遵循，激发了林业改革发展的新动力。福建林业要按照党中央部署和习近平总书记的重要指示批示精神，把握新发展阶段、贯彻新发展理念、服务新发展格局，推动习近平总书记2021年在福建考察时的重要讲话精神落地生根、开花结果，在全方位推动高质量发展超越、深化拓展国家生态文明试验区和美丽中国示范省份建设上展现新作为。

1.2 存在不足与挑战

1.2.1 林业发展外部环境压力大

面对逆全球化浪潮冲击、新冠疫情蔓延的严峻形势和全球经济下行压力，福建省林业面临着林产品出口受阻，木材原料进口受限等风险，国内木材可利用资源不足矛盾进一步凸显。全球气候变暖日益严重，极端天气频繁，林业作为应对气候变化的重要载体，在生态系统保护修复、维护气候安全等方面压力大。

1.2.2 维护生态安全任务依然繁重

资源保护与经济发展之间的矛盾依然突出；林地面积保持稳定更加艰难；自然保护地占陆域国土面积的比重和湿地保护率偏低；森林火灾隐患、林业有害生物防控形势依然严峻；保持生物多样性、防止外来有害物种入侵等任务越来越繁重；陆地生态系统质量功能不强；重点区位森林生态安全屏障仍较脆弱。

1.2.3 治理体系和治理能力有待提高

林业体制机制改革仍有待进一步深化；生态保护修复制度有待进一步完善；法治保障体系有待进一步强化；职能转变与调整对现有治理体系提出了新要求；基层基础设施建设投入不足；基层队伍老龄化严重；综合执法、监管队伍力量仍较薄弱。

1.2.4 科技创新能力有待提高

林业科技支撑能力不强，激励机制不健全，资金投入相对不足。原始创新能力薄弱，高层次领军人才较少，高水平科研创新平台和重大科研项目缺乏，种业自主创新总体水平有待提升。信息化水平和智慧林业建设滞后，生态保护修复与资源监测监督数字化、智能化程度较低。

1.2.5 优质生态产品供给不足

林业发展不平衡不充分问题依然存在，与满足人民群众生态需求相比还有较大差距。产业结构不尽合理，经营规模“松、散、小”并且活力不足，转型升级偏慢，林业品牌建设滞后，总体竞争力不强。自然教育与生态体验设施不足，生态文化传承创新有待加强，生态价值实现方式有待进一步拓展。

2 发展布局与建设重点

2.1 规划考虑方向

2.1.1 加强前期调研，注重顶层设计

为使规划更符合福建省林业发展实际，福建省林业局下发关于组织开展“十四·五”林业发展专项规划课题调研的通知，重点围绕关系“十四·五”时期福建省林业发展全局的重大问题，包括国际国内形势、适应机构改革职能调整、目标任务、重大改革举措、策划生成若干重大工程和项目等，分8大方向36个子课题，组织开展重大课题调研工作。规划立足省情林情，注重前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，坚持在全国一盘棋中找定位、求作为。

2.1.2 突出目标导向，注重补齐短板

规划在客观分析“十三·五”时期林业发展主要目标任务完成情况的基础上，坚持目标导向，聚焦突出问题和存在短板，积极回应社会公众诉求和期盼，明确提出要努力实现林业生态高颜值、林业产业高素质、林区群众高收入的“三高”目标，重点谋划实施一批能化解难题、弥补短板的林业重大工程和重点项目，确保顺利实现规划设定的发展目标指标要求(表1)。提升策略主要包括规划涉及的四大任务(R)和九大工程(G)，其中R1指全面深化改革行动；R2指国土绿化美化行动；R3指生态保护修复行动；R4指绿色产业升级行动；G1指国土绿化美化工程；G2指林业生态系统保护与修复工程；G3指自然保护地建设及野生动植物保护工程；G4指森林质量精准提升工程；G5指湿地保护与修复工程；G6指绿色产业惠民工程；G7指林业灾害防控工程；G8指现代种业创新与提升工程；G9指基础支撑保障工程。

表1 规划发展目标提升策略矩阵分析

2.1.3 立足优势特色，注重创新务实

规划立足我省林业特色，提出要在巩固森林生态系统保育和保护优势的同时，大力实施森林、湿地、草原生态系统保护修复，推进自然保护地体系建设，谋划实施武夷山脉森林生态系统保护和修复、松林改造提升、自然保护地建设等一批林业重点生态保护修复工程，并把自然教育基地建设摆上林业工作的重要位置。提出在确保各类迹地及时更新的基础上，持续推进百城千村、百园千道、百区千带“三个百千”绿化美化行动。规划践行以人民为中心的发展思想，提出推动扩大康养、休闲、探险、体验等生态旅游产品供给。规划注重在新理念、新政策、新举措上下功夫，提出开展种源“卡脖子”技术攻关，“天空地”一体化智慧林业等基础支撑保障工程建设，突出把绿色发展作为推进林业现代化建设的重要取向。规划注重做好重大项目的生成工作，提出的主要目标指标任务是经反复测算后设定的，做到可分解、可考核，重大工程明确投资方向和投资规模，确保可操作性。

2.1.4 广泛征求意见，注重融合衔接

编制组高度关注各级、各类规划最新动态，主动做好与上位规划的衔接，不仅对局直属和各地林业主管部门提出的好建议、好项目进行融合吸收，同时也理顺了“十三·五”总结数据与“十四·五”规划任务数、工程与项目之间的逻辑关系。规划注重开门问策、集思广益，充分发挥专家学者等智囊作用，对总体思路、主要目标任务、重大工程等，尤其是需分解落实到各地的主要任务指标都反复征求各地意见，适时邀请林业相关领域专家出谋划策，并在局门户网站开展网上征集公众意见和建议活动，以增强科学性、参与性和可操作性。

2.2 “十四·五”林业发展目标指标确定

2.2.1 目标定位

目标的设定既要考虑林业在全面建设社会主义现代化、全方位推动高质量发展超越和推进国家生态文明试验区建设发挥的重要作用，还应将林业放在全省经济社会发展大局中来谋划。福建省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要提出持续实施生态省战略[2]。同时，省委省政府深化拓展国家生态文明试验区建设，林业作为生态建设的主力军，理应紧抓历史机遇，把生态优势、资源优势转化为经济优势、产业优势。规划立足新发展阶段，贯彻新发展理念，融入新发展格局，结合实际提出了“主动融入生态省建设、乡村振兴、高质量发展三个大局，深入开展深化林改、绿化美化、资源保护、产业升级四项行动，努力实现林业生态高颜值、林业产业高素质、林区群众高收入”的目标定位，符合时代发展的必然要求。

2.2.2 指标设置

在深入分析当前林业发展新形势的基础上，科学继承“十三·五”的主要目标，并注重与全国“十四·五”林业草原保护发展规划纲要进行有机衔接。规划主要目标指标共设置10个，包括森林覆盖率、森林蓄积量、湿地保护率、以国家公园为主体的自然保护地面积占陆域国土面积比例、重点野生动植物种数保护率、森林火灾受害率、林业有害生物成灾率等7大约束性指标和林业产业总产值、科技进步贡献率、主要用材树种良种使用率等3大预期性指标，其中“湿地保护率、以国家公园为主体的自然保护地面积占陆域国土面积比例、重点野生动植物种数保护率”等都属于新增指标，主要目的是提升森林、湿地生态系统的质量和稳定性，与推进林业治理体系和治理能力现代化要求相适应。

2.3 总体布局

2.3.1 林业生态安全布局

规划在福建省主体功能区和生态安全战略框架下，综合考虑林业发展条件、森林生态系统安全现状与森林生态功能发挥能力等因素，按照山水林田湖草系统治理的要求，以森林为主体，系统配置森林、湿地、野生动植物栖息地等生态空间，着力构建以“一带、两屏、三线、多点”为主体的林业生态安全格局。其中“一带”是指从福鼎市至诏安县的海岸带，“两屏”是指闽西北武夷山—闽西玳瑁山生态防护屏障与闽东鹫峰山—闽中戴云山—闽南博平岭生态屏障，“三线”是指江河沿线、道路沿线、环城沿线，“多点”是指自然保护地、重要饮用水源保护区、重要水库周边一重山等重要生态区域。

2.3.2 林业生态产品布局

规划紧抓生态文明建设已进入提供更多优质生态产品来满足人民日益增长需要的攻坚期，创新提出发展休闲林业，重点打造让广大人民群众亲近森林、感知森林与享受森林的“点、线、面”生态产品布局。其中“点”是指能够提供最核心、最优质、最丰富生态产品的各类型自然保护地；“线”是指福建省境内武夷山国家森林步道和戴云山、鹫峰山、博平岭3条省级森林步道，以及城乡森林景观绿道；“面”是指森林城市和森林县城，以及森林城镇与森林村庄。

2.3.3 绿色产业发展布局

规划深入实施可持续发展战略，推动林业产业绿色转型升级，重点培育“五大千亿”产业，即闽东南林纸、林板、家具加工产业，闽西北林竹产业，漳州、龙岩、三明为主产区的花卉苗木产业，福建全域的生态旅游产业，全省范围的林下经济及非木质资源利用产业。

2.4 主要任务和重大工程研究

2.4.1 主要任务

按照努力实现林业生态高颜值、林业产业高素质、林区群众高收入“三高”目标要求，规划重点从深化林改、保护修复、绿色发展等方面破题，提出全面深化改革行动、国土绿化美化行动、生态保护修复行动、绿色产业升级行动等四大方面的任务。如全面深化改革行动包括深化集体林权制度创新，力争实现新的突破；大力发展林业碳汇，为福建省推进碳达峰、碳中和贡献力量；全面推行林长制，探索完善林业生态产品价值实现机制等。生态保护修复行动包括加强森林生态系统保护修复、健全湿地保护修复体系、加强草原保护修复、推进自然保护地体系建设、加强林业灾害防控体系建设、强化野生动植物保护等。

2.4.2 重大工程

围绕提出的主要目标任务，着力谋划实施一批对筑牢生态屏障、优化产业结构、弥补发展短板、夯实基础保障等作用显著的九大重大工程。其中承接国家重大工程6项，包括林业生态系统保护与修复工程、自然保护地建设及野生动植物保护工程、湿地保护与修复工程、林业灾害防控工程、现代种业创新与提升工程和基础支撑保障工程，提出省内创新和转型升级重大工程3项，包括国土绿化美化工程、森林质量精准提升工程和绿色产业惠民工程。九大工程立足福建实际，配合实施31个重大项目，具有较强的可操作性，是福建“十四·五”林业发展专项规划顺利实施的支撑，涉及总投资828亿元。

3 结语

在规划编制过程中，编制组力求从福建林业发展全局思考谋划“十四·五”时期林业改革发展的总体思路、发展目标和重点工程等。规划既注重统筹林业改革发展的各方面，着力抓好深化改革、绿化美化、保护修复、产业升级等重点领域，又注重突出目标导向、问题导向，客观分析“十三·五”林业发展过程中存在的不足与短板以及“十四·五”时期需面临的挑战和机遇，提出了规划期内需采取的提升策略。规划明确今后五年，福建林业改革发展将围绕实现“三高”目标，全面落实四大任务，重点实施九大工程，稳步推进林业治理体系和治理能力现代化，为全方位推动高质量发展超越、深化拓展国家生态文明试验区和美丽中国示范省份建设作出新贡献。