《长江保护法》整体性保护规范检视——与利奥波德的生态整体主义相对照

周小琪

（华东政法大学，上海 200042）

2020 年12 月26 日，第十届全国人大常委会表决通过《中华人民共和国长江保护法》（下称《长江保护法》）并于2021 年3 月1 日正式实施。该法规定了包括总则、规划和管控、资源保护、污染防治和生态环境修复、绿色发展、保障与监督、法律责任以及附则共九章内容。《长江保护法》作为我国第一部流域法，是我国首次尝试的立法类型，为长江治理污染、生态保护提供强有力的法律保沪。与该法相配套的“十年禁渔期”“横向生态补偿机制”全覆盖等措施全面实施，将长江保护推向历史性的新高度。

学界普遍认为，我国“条条块块”的事权划分和行政区划边界的存在导致跨区域的负外部性问题严峻。以管窥豹，这不是长江独有的问题，而是全国所有跨省的大江大河共有的问题。因此，以流域为单位的生态系统保护方法、流域综合管理以及流域可持续发展相关概念转换为法律语言，并赋予强制性规范进行立法保护迫在眉睫。自2012年《长江流域水资源保护条例专家建议稿》出台到如今《长江保护法》现世，十年立法两茫茫，学界已经针对长江立法的事理、法理进行了充分的论证和讨论，而从环境伦理学角度对《长江保护法》体现的整体性保护方法进行检视的文章却少见。从源头来说，流域立法的整体性保护方法可以追溯至西方生态保护中心主义的“生态整体主义观”。

1 整体主义的缘起及内涵

系统性是生态环境的本质，保护生态环境不能脱离系统性来谈。而系统性不是简单的全盘纳入，而是系统各部分的有机组合。系统性或者整体性的环境伦理观构成环境保护尤其是流域性、区域性环境污染防治及生态保护的理论基础。

生态整体主义环境伦理观最早可见于上世纪30年代美国著名的环境保护先驱奥尔多·利奥波德（Aldo Leopold）①在其著作《沙乡年鉴》阐述的“土地伦理”理论。“土地伦理”要求“人要像大山一样思考”，使人类在与自然相处的过程中跨越了几千年以来以人类为中心的局限，以生态整体观的视野来思考问题。首先，利奥波德在彼得·辛格（Peter Singer）和泰勒（Paul Taylor）提出的“动物道德观”的基础上进一步将道德的考虑从动物拓展至土壤、水及植物，提出应赋予上述部分所组成的群落以道德身份，而群落象征性地用“土地”来代表。其次，除了道德身份的扩张，生态整体观比以往的生态伦理观更加关注生态共同体而非有机个体，是一种整体主义而非个体主义的哲学表达[1]。这种整体主义世界观是生态中心理论的核心，着眼于生态系统的健康、完整和稳定。判断人类是否履行生态责任的标准也变成是否有利于生态整体的“优”，“如果某事物有利于保持生物社群的完整、稳定以及美丽，那么它就是对的。反之，它是错的”[2]。

2 整体主义与整体性保护辨别

如上文所述，整体保护主义理念是在生态中心主义的视野下如何看待自然的问题，属于哲学范畴的认识论和世界观，是推动实践，指导立法的抽象理念，并非工具或手段。正如利奥波德所言，整体主义环境伦理学的实践指向整体的“优”，而这种整体的“优”投射于社会实践是进行整体性保护和综合性管理。

2.1 环境伦理观念与环境保护实践手段

从人类中心主义到生物中心主义，再到生态中心主义、可持续发展观，生态伦理观念变化轨迹意味着对旧价值观的抛弃，在人与自然的关系中寻求新的自处姿态。无论是人类中心主义还是生物中心主义，毫无意外坚持的都是个体的伦理学方法。个体伦理学方法与现代生态学常识相悖：后者指明生物之间相互依存，由有机物和无机物共同组成的生态系统与其构成物之间唇齿相依。不聚焦个体的保护，无生态系统的组成，不谈生态整体的有序运转，又何来个体的功能发挥？因此整体主义理念颠覆以往以个体为单位的环境保护理念，提出人类应当摒弃以自身为中心的“人类宇宙观”，以及以生命体为单位的“生物宇宙观”，认为人类应当将生态系统视为独立、完整的道德“整体”并给与尊重和爱护，而人类属于生态系统中的一部分。土地伦理学将道德界限扩展到包含一切的整体——土地，并把人的角色从土地共同体改变成其平等的一员和公民，暗含着对每个成员的尊敬，也包括对这个共同体本身的尊敬[3]。

不同于上述环境伦理观，整体性保护主义方法论是纯粹的工具手段。生态系统中物质循环链条和能量流动链条串起与人类生活紧密联系的环境要素。因此，人类在保护和开发、维护和修复生态环境时要采取统一、综合的生态系统保护措施。它是管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法[4]。这种综合管理方法可以体现在多种方面。以长江污染为例，从空间角度而言，整体性应囊括上中下游全流域及辐射区域统筹治理；从管理模式而言，整体性体现在水质管理和水利用、开发相互配合，水量与水质密不可分。②从体制部门而言，整体性体现在发改委、环保部门、水利部门和国土部门等多个部门之间协调分管、明确权责关系，划分职能界限，共同管治。从发展角度而言，整体性应考虑长江流域环境保护与经济发展之间的关系，奉行“统筹”“兼顾”和“三赢”的衡平理念解决经济利益、生态利益和社会利益之间的冲突问题[5]。总体而言，在环境法领域，整体性保护主义携带着浓郁的综合生态管理学色彩，逐渐上升为环境治理的基本原则，并走向法律化和实定化的未来。

2.2 非规范性与规范性的实施路径

利奥波德“土地伦理”最重要的规范总结，“当某事物倾向于保护整体性、稳定性以及生物群体之美时，它就是善”，是建立在生态学事实上。然而正如贾丁斯在《环境伦理学》一书中评述，证明某事正确与否，不能简单地说它是正常的或者是自然的。生态学事实本身没有“证明”生态学稳定和整体性在伦理上就是有价值的[6]。利奥波德认为阻碍从事实走向规范的重要阻碍是教育和经济系统，只有道德教育才能成为“是”和“应当”的桥梁。换言之，只有对土地存在爱、尊重和钦佩这些道德理念，只有对土地（系统整体）价值的认可，才能进行保护土地（系统整体）的行为[2]。可见，利奥波德的整体主义并非可“拿来就用”的规范性原则，它不具有工具主义的表征而仅停留在道德意义的“劝说”，它教导我们“行为需要有利于整体的好”却未做出伦理上的原因解释。而这种建立在抽象感知上的规劝只能依靠社会道德进步、教育完善来实现，难以被人们信服从而起到约束性作用。这种非规范性的“道德教化”路径与下文的法律化的整体性保护制度形成鲜明对比。

整体性保护主义在从生态学理论走向环境保护指导原则，最后走向法律规范的过程中，关键有两点。首先将综合性和整体性保护原则转化为体现法律思维和逻辑的法律语言，其次是将整体性保护技术手段转化为权利义务规范[7]。而整体性保护主义入法，意味着这种理念可以借助规范，成为一种可操作的、具有强制力的工具。从法理角度分析，法律能够具有威信且发挥作用，为人们遵循的两大重要因素就是强制力和可实施性[8]。

虽然我国环境立法中不同程度上均体现出整体性或者综合性保护理念，但是在制度设计上仍然难以脱离旧的立法模式和立法思想的束缚[7]。我国环境资源立法体系基本涵盖了例如土地、水源、森林、野生动物和植物等自然要素的管理和保护，但也正是因为各法独立而分割，造成立法内容重复或者缺失，这种形式上的分割最终导致生态系统保护支离破碎、效率低下，毫无“整体性保护”可言。《长江保护法》正是在这种背景下做出的立法尝试，打破分自然要素和分部门立法的藩篱，以流域为单位对长江进行保护。

3 《长江保护法》体现的整体主义理念

《长江保护法》中体现出的整体性保护主义不仅仅强调本法与其他各法之间相互配合联动，体现长江流域“山水湖田林草”是一个生态整体的理念，更是着重在立法思路、发展目标、规划管控、标准体系及管理体制方面的“整合”。以“整合”放大“综合保护”“整体性保护”效应。申言之，整体性保护并非言之即“综合管理”“统筹规划”，这些只是形式层面的立法安排，实质层面的整体性保护必须通过“整合”对以往权责不清、模棱两可的制度进行明确化，可操作化，才能真正发挥法律效力。

3.1 立法思路彰显生态整体性保护思维

首先，以往的自然资源单行法和环境保护法都侧重于政府的环境管理职能，忽略法律对自然要素进行保护的属性。《长江保护法》总体定位为“保护法”，“保护”是一个广义的概念，面对长江出现生态困境应该如何保护，怎样保护，是这部法律主要回答的问题。例如，针对长江某些生态保护区牺牲环境追求地方GDP的增长的问题，主要有三种措施。第一，第21条第3款规定由国务院自然资源主管部门负责统筹长江流域新增建设用地总量控制和计划，在一定程度上限制地方乱开发的现象。第二，第22 条表明要实施环境分区管控方案制度和生态环境准入清单制度，调整长江流域产业结构与布局，使区域发展计划与方式与对应的生态系统环境承载能力相适应。第三，第75条和第76条都明确推行纵向生态补偿制度、横向生态补偿制度与社会自愿协商生态补偿制度，保障因保护生态而限制发展地区的财政供给，保障长江生态环境保护或修复资金供应，呼应“绿水青山就是金山银山”的政策理念。

其次，跟以往独立成篇的自然资源保护单行法不同，《长江保护法》将目前的发展与今后的发展看作一个整体，将长江头和长江尾看作一个整体，以加强山水林田湖草综合管理模式替代传统“顾头不顾尾”、“顾眼前不顾今后”的传统发展模式和监管方法，这是《长江保护法》中整体性思路的体现。例如针对以往行政区划边界导致长江管理“破碎化”“九龙治水”的现状，《长江保护法》第2 条明确长江流域所包含的地域范围，第4 条成立长江流域协调机制统一指导、统筹协调长江保护工作。另外，立法还建立了多部门权责划分机制以及共同组建生态资源数据库，落实在长江流域开展生态整体性保护的政策要求。

最后，《长江保护法》还规定了生态修复制度和绿色发展制度并独立成章，将整体性保护与保护性发展串联起来，为实现长江流域生态文明与绿色发展方式建构出切实有效的制度安排。总体来说，《长江保护法》立足于第3 条“生态优先、绿色发展”的立法思路，是按照特殊的现实问题、特殊的立法目的、特殊的方法开展的立法安排[9]。

3.2 相关制度的整合特征

如果只能用两个字概括《长江保护法》的主要特征，便是“整合”。第一层意思是《长江保护法》中体现出的法律调整方法之前并不是没有，而是散落在各个其他法律当中单独发挥作用，力度弱且效果差。《长江保护法》并不是要全部推翻这些制度另行设立新的机制，而是整合完善。将《水法》《草原法》等自然资源单行法、《环境保护法》等与综合性立法、《防洪法》等灾害防治法与《港口法》、《航道法》等基础设施建设法中关于流域治理和保护的内容抽离及归纳。而如此整合又是完全地复制粘贴，这里体现的是“整合”的第二层意思，随着流域空间的扩大与日益复杂的利益冲突升级，现代流域立法的综合化不仅是对“碎片化”的流域单项立法和地方立法进行整合的立法技术，更是受进步的环境伦理学思维、生态系统方法与水资源综合管理理念的影响，对流域治理的调整与适应[10]。

在具体的条文中可以察觉“整合”之表现。《长江保护法》第2 条首次在法律层面对“长江流域”事理进行确认，将水文意义上的“长江流域”和社会意义上的“长江流域”进行整合[11]，明晰长江流域的边界，为《长江保护法》奠定基石；第7条是流域内标准体系的整合，为长江流域水环境质量和污染排放、生态多样性保护、水产养殖等提供统一而明确的标准；第9 条和第13条是信息共享体系的整合，建立健全长江流域生态环境、资源、水温、气象等监测网络体系和监测信息共享机制系统，及时共享长江流域生态环境与资源变动的相关信息；此外，该法还规定了产业规划体系的整合、协调管理体制的整合、考核评价体系的整合、执法与应急联动体系的整合与统一和协调的司法体系的整合等等。

4 《长江保护法》对利奥波德的整体主义的沿袭与缺憾

利奥波德终其一生都在追求对生态价值的确认，他提出的“像大山一样思考”折射出人应当拥有的“生态意识”（ecological conscience）已经被现代人类信奉为真理，并转化为“可持续发展”“生态文明建设”等现代政策语句。更重要的是，其中体现出的关注生态系统整体的健康、美丽和善逐渐成为立法的重要理念，也是《长江保护法》中生态整体性保护、整合思维重要的理论基础和理论渊源。可以说，《长江保护法》无论是形式上还是内容上体现出的整体性思维、整合特征基本上沿袭整体主义中强调的“生态整体即是美与善”的重要思想。

但是利奥波德的“土地伦理”最重要的一部分内容——“生态道德伦理价值现”未能实现在可实操的规范当中。至少在《长江保护法》中未能体现出生态整体的道德身份及伦理价值。《长江保护法》第3 条规定的立法目的仍然是“长江流域的经济社会发展，应当……”，长江流域的生态系统虽然以整体性思维进行检视和保护，却未曾提及长江流域这一生态系统之道德身份及伦理价值。众所周知，生态的道德身份并非建立在人类的理性之上，换言之，自然实体或者生态实体具有其内在价值不受人类关心而影响，不是通过人类的偏好甚至审美来实现的。伯格斯特罗姆尔也指出，重大的道德问题不是用价值观来判断，最好用受到尊重的权利来解决[12]。但悖论也由此形成：赋予生态道德身份的关键在于为生态系统构建权利义务规则，而生态系统整体主体缺位、客体模糊，并且人类难以设计出超人类价值的政策和制度[13]。生态道德论是否是个伪命题？其理论和实践证成困境并非本文主要旨意，但必须接受的无可奈何是，人类在探索与自然生态相处的过程中应当秉持的生态价值观以及生态道德伦理观念上仍任重而道远。

5 生态整体主义对《长江保护法》的当代启示

可以说，利奥波德的生态整体主义和《长江保护法》中的整体性保护具有共同的追求指向——一种对人与自然共生的共同愿望。这一观念为21 世纪环境法发展带来最大的启示是带来了“人与万物平等”的概念，冲击了自古以来“人是主体，自然是客体”的主客二分方法论，颠覆了以人类中心主义为核心的急功近利的发展观，强调突破时间和伦理身份的限制融入自然，创造生物（生命）共同体。

5.1 拓展整体性保护中自然主体的道德身份

环境法理论上常面临这样一个问题“如果赋予了大熊猫法律权利，它又将如何去叩响法院的大门？”这句话指出的难题是，人为制定的法律世界难以突破人作为主体的定律。但是这一定律自1978 年的帕里拉属鸟诉夏威夷案件起被打破，塞拉俱乐部和夏威夷奥杜邦协会代表夏威夷海岛上仅存的几百只帕里拉属鸟，向夏威夷土地与资源管理局提交诉状，要求停止在帕里拉属鸟的栖息地上放牧，最终法院支持原告胜诉。这是美国历史上也是人类历史上第一以非人类为原告的诉讼，该案表明了自然物同样可以成为法律主体、享有法律主体资格和权利，关键的问题在于人类如何精妙地设计法律，使得立法逻辑通顺，执法实践可行。

著名的英国古代法制史学家亨利·梅因在《古代法》一书中提出，人类法律史上最伟大的发明有两种：一是法律拟制，二是衡平。法律拟制是用以掩盖某一些事实之上的假定，虽然法律的文字没有发生变化，但是法律的运用已然改变了初衷。法律拟制执行着双重职能，即推动着自然主体成为法律主体身份的转变，又掩盖着这一改变，使其仍然隶属于立法的理性之内。以拟制的手段拓宽法系内法律主体的资格范围，将除人类之外的自然体也视为可以提起法律诉讼，获得救济的群体，这种拟制的路径能够满足人与自然平等共存的改进愿望，同时又不超越理性走到更远的“生态中心主义”，从而抹杀或弱化人的生存地位，在当代社会进步的特定阶段，这是克服法律僵化最有价值的权益方法。

5.2 推动整体性保护走向整体美好主义

诚如上文所言，利奥波德的土地伦理思想可以归纳为“当一件事趋于保存土地的稳定、整体和美丽，便是一件正确的事情，反之则是错误的事”，其中强调的是不仅仅是整体的本身，而是整体的美、整体的和谐以及整体的稳定，本文在此凝练为“整体美好主义”。

应时代而生的《长江保护法》同时作为一部统摄整个长江流域的生态环境的“保护法”和承载我国经济重心和活力重心所在的绿色发展“促进法”，不仅仅要践行长江流域生态整体性保护的基本原则，更要追求长江全流域发展与保护的整体美好，完成“资源、环境、生态、发展”协同并进的使命。反过来，如果机械照搬“生态优先、保护优先”，忽视占据国土面积百分之二十，超过全国四成人口的地域发展机会，那么就不是整体美好，也违背了《长江保护法》的宗旨和初衷。例如《长江保护法》第91条规定了针对违法采砂活动等违法行为，即没收作案工具又并处罚款，基层普遍反映法律责任过重，难以执行到位。总体来说，整体美好不仅仅是抓生态环境的美好，也看重社会发展和人民生活的幸福感。只有在发展中保护，在保护中发展，发展以保护为前提，保护以发展为依托，两者共荣共存，互为长江建设的一体两面，才能熔铸人类与其他自然主体美好未来的“生命共同体”。

6 结语

长江流域承载着新中国工业发展的沉重使命，滚烫的铁水也在母亲之河身上烙下伤疤。“十四五”时期是我国生态文明建设促进经济社会全面绿色转型，实现生态环境质量改善从量变到质变的关键时期。在这一背景下，长江流域发展模式的转型是整个中国经济社会发展模式转型的缩影，也是调整传统“头疼治头，脚疼治脚”环境修复和保护模式迈向“生态环境整体和综合治理，发展和保护全面协调”新阶段的试金石，从长江流域整体性保护走向整体美好主义，更是呼应了不断攻克“满足人民不断日益增长的美好生活需要”的社会发展主要矛盾的重点举措。

利奥波德近百年来的理论仍然可以与现代的立法实践展开超越时空的对话，令人不禁深思，是利奥波德观念的历久弥新？还是现代人前进的太慢了？整体性思维并不是理所当然那么容易形成和落实，长江流域资源丰富，而资源本身具有价值多面化的本质特征。整体性思维与整体美好主义正是冲破重重利益纠葛阻碍，是平衡和协调经济发展与生态环境冲突、中央与地方管理冲突、流域与区域的管理冲突之后的产物。而是否真正能打破流域治理诅咒，还需要深入和漫长的实践来证明。

注释

①奥尔多·利奥波德（Aldo Leopold, 1887-1948），美国著名的环境保护主义者、环境保护思想先驱，被誉为“野生动物保护之父”，其在环境伦理学和生态思想领域声誉显赫，影响深远。

②浓度、总量均相同的水污染物，在我国南方湿润地区和在西北干旱地区所造成的环境效果截然不同，南方水资源丰沛，环境承载力高，西北则相反，排放少量污染物质就会出现较为严重的污染后果。