多中心治理视角下的农村客运市场治理研究

华南农业大学 林县华

目前，我国农村客运市场的治理呈现出“单中心”的特点，主要是以政府为主体的交通主管部门领导下的客运企业管理，具体表现为政府制定客运市场供给计划，企业提供运力供给和服务，交通运输主管部门打击非法、违法营运，公安交警主抓违法违章。而随着“四好农村路”“村村通客运班车”项目在农村地区已得到很好的落实，农村客运市场也有了新的发展，但仅由以政府部门为主体的“单中心治理”的缺陷也随着暴露出来。例如，运力配置与实际需求不相符，停靠站点设置不合理，监管难度加大、盲区增多，安全措施落实不到位，非法营运得不到有效遏制等。要解决农村客运市场所面临的问题，客运市场的治理既需要以政府为主体的交通部门和企业的参与，也需要社会公众和组织的参与。

一、多中心治理理论的起源与特征

英国学者迈克尔·博兰尼在其著作《自由的逻辑》中首次提出“多中心”的概念[1]。美国学者奥斯特·罗姆夫妇在对发展中国家农村社区公共池塘资源进行实证研究的基础上共同提出了“多中心治理理论”，即允许多个权利或服务中心并存，共同治理公共事务[2]。发展至今，由政府主导、多个中心共同供给公共产品和服务的城市公共事务多中心治理已取得优异成就[3]。多中心治理理论具有选择多样性、减少搭便车行为、合理决策的特征[4]。多中心治理理论能够破解原有的“单中心”治理的难题，由于多中心的存在，公共物品和服务的供给途径增多，公民也就有了更多的选择[5-6]。多中心治理鼓励公民和基层组织积极参与到社会治理中，使公共事务在群体内部即得到有效控制，从而使搭便车行为减少。多中心治理利用基层组织和公民的更贴近真实的有效信息，避免政府制定单独的、不合理的政策，使决策更合理。

二、农村客运市场现存问题

（一）农村客运市场体制建设不健全

目前，农村道路治理综合体系在各县级城市均已建立，有效促进了对农村道路的治理，但这个体系仍有其不足之处。首先是治理责任体系建设不完善，主要表现在治理部门权责划分不清晰，使得安全监管责任难落实。其次是部门间协调合作机制运转不良，有些部门认为客运市场的治理只是交通管理部门的事，不积极、不主动配合协调。再次是监督管理效果不佳，由于客运市场的监管与治理责任主要落在交通和交警部门头上，而交通主管部门在偏远乡镇一级大都未设分支机构，能起到经常监督作用的乡镇政府又没有执法权，不能对违法、非法客运车辆进行扣押和处罚，农村客运市场监管难度大、盲区多。

（二）非法营运现状普遍存在

由于我国客运市场的治理呈现的是由交通主管部门主导下的企业管理的单中心治理特点，因此客运企业本身的管理对农村客运市场的影响很大。在我国农村客运市场，县域内提供服务的客运企业仅有一家或几家，缺乏竞争，以致企业的内部管理机制创新难，对车辆和人员的管理存在很大的漏洞，以致客运服务水平不高，于是一些村民更愿意搭乘服务态度好的非法营运车辆出行。同时，缺乏竞争也使票价偏高，在对时间和价格进行综合对比后，村民们更愿意搭乘性价比高的非法营运车辆。另外，部分客运企业为追求效益最大化，忽视社会责任，私自调整行驶未经审批、备案的路线，使偏远地区村民出行困难。为满足市场的需求，无牌、无照、无资质人员开始上岗，非法营运现象在农村地区愈演愈烈。

（三）安全意识淡薄以致交通事故频发

随着农村经济的发展，村民出行的需求不断增加，运力投入自然也增加，原有的单中心治理体系已不能满足村民出行的需求，农村客运安全事故频发。究其原因，一方面是农村道路普遍狭窄、路况复杂的原因，另一方面则是驾驶员安全意识淡薄造成的。农村客运从业人员知识文化水平普遍偏低，对安全相关的法律、法规不了解，而企业又未做好安全教育培训，驾驶员有时会为了自身的利益而违法违规操作。而农村居民受自身意识的限制，安全法规意识薄弱，出行多以经济实惠、个人情感喜好为主，常选择搭乘价格最低、最快捷、关系最好的人的车辆，而不管该车是否非法营运、超载、超速，农村客运市场的安全风险不断增多。

（四）“最后一公里”问题未完全解决

由于目前农村客运市场治理呈现单中心治理的状态，社会中的公民和组织很少参与其中，客运“最后一公里”问题有待彻底解决。首先是规划上的“最后一公里”问题。农村客运网络的规划主要由政府、交通等部门制定，他们对农村情况的掌握与实际存在偏差，而熟悉状况的社会人士又未参与其中，使得存在规划不合理的现象，影响村民出行的便利程度。其次是宣传上的“最后一公里”问题。由于人力资源有限，交通主管部门难以派出大量人员到农村宣传旅客运输相关的法律法规，同时又未发动基层组织的作用，因此农村地区成为了客运安全知识宣传上的荒芜地区。再次是法治上的“最后一公里”问题。随着道路交通的迅速发展，交通主管部门监管压力不断加大，对于农村客运市场是想管管不了、能管管不着，非法营运在农村地区畅行无阻。

三、农村客运市场治理现存问题原因分析

（一）政府存在重“管”不重“治”的思想

由于受传统城市管理体制思想的影响，以小政府为中心的“单中心”治理思想在公共交通的供给和服务中依旧突出。以政府为主体的道路运输管理部门掌握着公交客运经营的审批权、管理权和监督权，他们在很大程度上决定着该给客运市场供应什么、供应多少、怎么供应，与传统意义上的管理并无差别。随着城乡一体化进程的加快，单纯依靠以政府部门为主体的“单中心”治理模式来管理客运市场已经不能有效解决问题，完全由政府部门决定公共交通的供给已不能满足公民的实际出行需求，而不均衡的供给也使得非法营运屡禁不止。

（二）企业管理效率低及社会责任缺失

农村客运市场基本由一个或几个客运企业垄断，竞争力小，客运企业的内部管理机制创新慢、手段单一，主要通过会议、文件的形式进行管理。目前，几乎全部的客运站已将全球定位系统和车载视频监控系统等信息技术应用于公交客运的管理中，但在一些发展较落后的地区，对于数据和信息的采集仍采用人工纪录方式，效率明显低下。另外，我国对于客运企业购买客运车辆实行一定的补贴政策，企业每年也接受财政所给予的燃油补贴，但追求利润仍是其首要责任。为追求利益最大化，客运企业只对人口众多且离市区较近的城镇增加发车班次和运力投入，而对于偏远的、客流量少的地区则缩减运力，村民出行难、学生上学难的问题难以解决。

（三）多元主体共同治理局势尚未形成

农村客运市场的治理不仅是政府和客运企业的事，也是社会组织和公民的事。但就目前而言，并未形成多元主体共同参与、协同治理的局势。客运市场治理仍主要由交通局、公安交警大队等政府部门承担，但多部门共同管理难免会出现相互推诿扯皮、权责不清晰的问题，使得客运市场越治越乱，越管问题越多。虽然客运企业负责对公交客运的日常运行进行管理，管理相对规范，但创新性不足。而一些出租车企业对出租车的管理相对松散，规章制度形同虚设，且受网约车发展的冲击，生存越发艰难，积极性大受打击。对于普通农村居民而言，由于法制观念淡薄，市场提供什么就消费什么，对于客运市场的治理了解甚少，因此不会主动参与到客运市场的治理中。

四、解决农村客运市场治理现存问题的建议

随着“村村通客运班车”项目的推进，全国各地基本上都建立起了以县城客运站为中心、镇（乡）客运中心为节点的农村客运网络，使得多中心治理理论在农村客运市场治理上的应用有了基础条件。同时，我国正处于由管制型政府向服务型政府转型过程中，大部分客运企业也正在转型升级中，这使得农村客运市场治理机制得到创新成为可能。且随着乡村振兴等农村项目的推进，大部分有知识、有文化人员返乡创业，他们将有可能作为社会组织和公民参与农村客运市场的治理。由此可见，多中心共同治理农村客运市场已经具备可能性和现实条件，下面将从多中心治理理论出发，提出以政府、客运企业、社会中组织和公民为中心的农村客运市场多中心治理建议。

（一）重新定义政府角色，创新治理机制

在农村客运市场的治理过程中，政府等相关管理部门应重新对自己的角色进行定位，认清自己的责任。一是上级政府应重视农村客运市场治理工作，给予政策支持和技术指导，协调相关部门共同参与。二是县级政府应认识到“公共交通优先”的意义，在客运市场的治理中注重政策引导以及宏观调控，完善交通治理体系及基础设施建设。三是政府等相关部门应规范好客运市场的秩序和安全，建立完善的市场准入标准，严厉打击非法营运，保障客运市场健康有序发展。四是政府部门之间应建立协同治理机制，分清各部门责任和权力，加强部门之间的信息交流、沟通和合作。五是政府应注重引导公民参与到农村客运市场的治理中，加强法制观念的宣传和安全教育。

（二）促进客运企业升级改造，承担社会责任

随着我国经济的发展，传统的客运企业正处于困难与机遇并存的时代，客运企业要想发展得好，必须对自身进行升级改造。首先，创新管理体制，完善治理结构。既要转变管理者的思想观念，也要调整和优化内部组织结构，以适应客运市场的新要求和新发展。其次，创新经营方式与经营理念。建议企业购入部分微型、轻型客车投入到客流量少的线路，同时采用预约、定制班线等方式来经营，做到在节约成本的同时以客户为主。再次，加强对客运从业人员的管理与培训。要经常组织客运从业人员参加安全意识培训、安全操作培训，引导他们自查自纠，及时改正不规范操作，提高客运服务质量。最后，主动承担起社会责任。客运企业作为一个具有公益性质的企业，就应该承担起与享受补贴政策对应的社会责任，不能因为成本高、盈利少就不将运力投入偏远地区。

（三）鼓励社会中组织和公民参与治理

多中心治理理论的一个基本含义是允许多个权利中心的存在，在农村客运市场的治理中，可以充分发挥运输协会、志愿团体、企业团体等非政府组织的作用。目前，农村客运市场上已有大大小小的各类运输团体，他们之间或有竞争，或有合作，若是他们都能自觉地遵守市场和交通规则，积极主动参与客运市场的治理，必定有助于客运市场有效治理的实现。要使社会中的组织和公民参与客运市场治理的愿望得以实现，政府和社会要提供相应的参与条件，包括建立公民参与交通治理的有效程序使得公民参与便捷，建立畅通的投诉机制使得公民的监督投诉有回应性，推进基层法治建设增强公民安全意识和培育治理观念，建立透明、公开的信息制度让公民真正了解政府和企业的政策信息等。

五、结语

“单中心”治理在客运市场的治理中能起到一定的管理作用，但由于政府人力、财力、物力上的不足，难以顾及客运市场的深层次问题，使得客运市场问题越“治”越“多”。“多中心治理”理论的广泛运用给农村客运市场的治理带来了希望，应借鉴多中心治理理论中的合理内涵，结合当地的实际情况，通过政府、企业、社会中的组织和公民这三个“中心”来打造一个有序、安全的农村客运市场，让农村村民们出行不再难，安全有保障。