中央环保督察下地方核心行动者的环境精细化治理行为逻辑——基于科尔曼理性选择理论视角的分析

余敏江（同济大学政治与国际关系学院，上海 200092）

近年来，作为“中国之治”中最活跃的组成部分之一，环境精细化治理正蓬勃开展，围绕环境精细化治理相关议题业已形成一大批丰硕的研究成果。然而，如果地方核心行动者在动态化的环境精细化治理过程中策略性地应用有利于实现自身利益最大化的规则，就必然弱化环境治理共同体的有机联系与黏合力量，进而导致瞄准机制的“粗放化”和响应机制的“悬浮化”。为了打破环境精细化治理中的部门主义、痕迹主义和短期机会主义，中国在环境治理领域产生了以中央环保督察为典型的重要“督政”制度创新。显然，地方核心行动者的环境精细化治理行为，必然受到中央环保督察等多因素间复杂互动关系的影响。本文旨在通过分析央地关系发生的变化与调整，探讨中央环保督察下地方核心行动者的环境精细化治理行为逻辑，深入剖析地方核心行动者在高强度监督压力下环境精细化治理行为的复杂性本质，以期进一步完善中央环保督察制度，进而提升环境精细化治理的效能。

一、地方核心行动者的环境精细化治理行为研究：回顾与再出发

党的十八大以来，在经济转入高质量发展的时代背景下，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势以及广大人民群众对良好生态环境的渴望，以习近平同志为核心的党中央针对新时代“实现什么样的环境治理、怎样实现环境治理”等问题，提出了“于细微处见精神，于细微处也见品德”［1］38，“要精其术，不拘泥于以往的经验”［1］177，“城市管理应该像绣花一样精细”［2］，“城市管理要向街巷胡同延伸”［3］等精细化治理理念，高度契合了当下中国追求高质量高颜值的发展实际。随着环境政治话语的不断强化，各地方也开始积极探索环境精细化治理的路径，地方政府以经济增长为中心的“政治锦标赛”向以卓越治理为目标的治理竞赛转变［4］。

事实上，在中国这种后发现代化的特定政治生态中，面对治理市场维度的“发育不良”和社会维度的阙如，无论是“按部就班”的传统行政区，还是“先行先试”的生态文明建设示范区，依据的都是治理的政治逻辑，这表明地方政府作为环境精细化治理层级传递的“中间板块”，越来越成为主导性力量。从实践层面来看，环境精细化治理相关政策的制定与执行、治理行为的塑造与输出都无法超脱制度体系和行为结构的“局中人”影响。“局中人”也就是地方核心行动者，是指在环境精细化治理过程中被正式制度纳入权力体系的核心成员，在制度体系和行为结构中具有主导话语权和根本决定权，是环境精细化治理的支配力量［5］。每一个地方核心行动者都具有隐性或显性的决断能力与变通能力，能够根据不同情境决定是否以及在多大程度上进行环境精细化治理。一般而言，地方核心行动者扎实推进环境精细化治理，必须同时拥有两个条件，即行动偏好和行动能力。如果地方核心行动者具有明确的环境偏好，就必然会通过政策框架、媒体渲染让属下接受良好生态环境的“共有价值”和恶劣生态环境的“威胁意象”，积极地进行环境精细化治理。行动能力则是指核心行动者拥有相应的知识结构、资源要素和输出机制，可以将自身的环境偏好以多种形式加以实现。如果地方核心行动者有充足的行动能力，就能把精细化所推崇的技术性、规范性、效率性等因子植入环境精细化治理行为之中，从而保证在环境精细化治理中输入与输出的持续互动。

在面临激烈的地方政府间竞争和GDP 导向的政绩考核的情况下，地方政府的核心行动者大都会使可见的经济绩效、可预期的政绩收益、可感知的体制压力等效用目标优于环保目标，因此对环境精细化治理缺乏动力［5］。更为重要的是，精细的制度设计、精细烦琐的操作流程（如网格划分、网格管理）以及智能化技术的投入增加了治理环节和成本，损害了环境治理的简约和弹性。因此，在中央环保督察不断加码的高压态势下，地方核心行动者大多并不愿意耗费较多的人力、物力、财力等扎扎实实地进行环境精细化治理，而是以“敷衍整改”“共谋整改”“变通整改”等策略性行为应对中央环保督察。

2015 年8 月，《环境保护督察方案（试行）》印发实施，中央环保督察在一定程度上实现了制度化、体系化。中央环保督察组通常以“不定期”“不打招呼”的方式，突破冗长的科层结构，直接深入基层调查环境污染及其治理状况，针对某一生态环境问题持续问责与之有关的地方核心行动者。根据2021 年8 月至9 月中央生态环境保护督察组的督察发现，部分出海水道内非法洗砂洗泥活动多发，相关部门职责分散，各管一块，未能形成合力［6］；部分河段虽然设立了区级、街道级河长，但部分河段河长制形同虚设，有些地方大多通过河道清淤、临时截污、生态补水等治标不治本的方式完成整治达标任务，水体返黑返臭问题突出［7］；有些地方借土地复垦之名乱倒垃圾，且生活垃圾和建筑垃圾、工业垃圾、工业污泥混杂倾倒［8］。不可否认的是，这些问题是环境精细化治理的“棘手问题”。然而，这些问题为何在中央环保督察的高压态势下依然“野蛮生长”？其背后是否存在深层次的体制机制因素影响着地方核心行动者的治理行为？

对此，学界进行了回应。卢瑶通过演化博弈分析，认为除了督察的问责和激励因素以外，地方政府环境治理行为还受到来自内外部不同层面因素的影响，包括外部社会经济复杂系统、内部制度性和技术性因素［9］。庄玉乙等人通过对S 县的实地访谈调研，发现在强激励和强控制的环保督察下，地方政府在组织战略上选择了主动进行的组织调适，实现了内部权力资源结构的变动［10］。张国磊等人认为，中央环保督察以一种“高位推动”的跨层级治理方式增强了环保执法刚性约束力，由此刺激出各级地方政府多样化的回应方式与治理取向［11］。也有学者构建了一个“压力—调适—产出”模型，以阐释中央环保督察的压力传导与地方政府的行为调适［12］。笔者认为，这种“整体主义”的分析框架，虽然在一定程度上能够厘清影响环境精细化治理的外在结构化制约因素，但并没有为这种外在结构化因素的具体影响机制，即个人行动层次，提供系统性的解释。基于此，本文通过引入更具现实解释力的理论，即科尔曼理性选择理论，来扩展既有研究。

詹姆斯·S.科尔曼认为：“社会系统是由个体行动构成的，因此，研究社会系统必须从个人行动入手。”［13］1个体行动者是兼有“经济人”和“社会人”性质的“理性人”，既追求利益最大化，又受社会规范、社会结构的制约。在科尔曼看来，“对人的行动有决定性影响的因素有两个：一是个人的利益和价值偏好，另一个是结构制约”［14］。科尔曼还开展了对于理论的定量研究，对最大限度获取效益作了详细说明［13］19。这里的效益并不仅限于经济效益，还包括各种社会、文化、情感、道德等多种非经济效益，行动者通过合理性行动以追求这些效益的最大化。这一理论对分析中央环保督察下地方核心行动者的行为逻辑具有很强的适用性。进言之，以科尔曼理性选择理论为分析视角，可以更好地探析中央环保督察下阻碍和制约地方核心行动者是否实施以及在多大程度上实施环境精细化治理的症结。

二、科尔曼理性选择理论：地方核心行动者环境精细化治理的分析视角

作为最有影响力的政治科学理论，理性选择理论的思想渊源可追溯至英国哲学家托马斯·霍布斯的“技艺理性”“私人理性”概念和英国功利主义哲学的创立者杰里米·边沁的“最大幸福原则”。然而，理性选择理论的真正发轫是在20 世纪50 年代，随着邓肯·布莱克、詹姆斯·布坎南和肯尼迪·阿罗的数篇有分量的论文相继发表，理性选择成为一个专门的研究领域，出现在研究者的视野之内［15］。理性选择理论尝试运用经济学的研究途径或方法来透视或解释政治现象，关注的是有意向性的个体行为，认为政治活动与经济市场中的交换行为一样，都是理性选择的结果。理性选择理论通常使用“理性行动者”“效用最大化”等概念揭示政治活动的因果动机，并将政治行为定量化和可计算化，从而使政治现象的因果机制分析更加科学、准确和严密。克里斯汀·门罗（Kristen Monroe）把理性选择理论描述为“政治和社会科学中主导范式之一，提供了具有洞察力的、严谨的和非常节省的解释”［16］。彼得·艾贝尔（Peter Abell）则主张社会科学家接受理性选择理论，其部分理由是它在政治科学中的许多“几乎没有必要提醒”的成就［17］。加布里埃尔·阿尔蒙德（Gabriel A.Almond）也认为，理性选择理论是符合内在逻辑的、一致的理论自洽，可借助相对少的公理和命题来揭示政治实在［18］。

经济学理性选择理论关于“经济人”的假设尽管存在很多缺陷，但得到了20 世纪80 年代以后的社会学家们的修正。其核心主张如“理性行动者”“投票悖论”“集体行动的困境”等为所有理性选择理论者所接受、继承和发展。其中，一个重要代表人物甚或集大成者是美国学者科尔曼。

科尔曼的理性选择理论集中体现在《社会理论的基础》一书中。科尔曼在借鉴了新古典经济学派的经济人假设和有限理性学说的同时，还借鉴了乔治·卡斯伯·霍曼斯的行为主义交换论、彼得·迈克尔·布劳的结构交换论、约翰·纳什的博弈论以及政治哲学、社会哲学对社会规范的分析，构建起了理性选择理论。科尔曼认为：“个人行动的结果影响着他人的行动，这是宏观到微观的转变。个人行动的结合产生宏观水平的结果，这是微观到宏观的转变。”［13］19-20换言之，理性选择理论旨在揭示由个人动机到社会交换、由基本行动到系统行动的内在逻辑关系，研究个体的理性选择行动如何受到社会环境和社会结构制约，在社会环境和社会结构的制约中，人们又是如何选择行动方式的。由此，理性选择理论实现了对社会学与经济学理论的联结与贯通，终结了“社会学家讨论的是人如何不能作决定”以及“经济学家讨论的是人只凭经济理性作决定”的尴尬，因而是经济学理性选择理论的拓展与进化。

理性选择理论聚焦不同场景和条件下人在共同体中的社会行动逻辑。从理性选择理论研究视角探究中央环保督察下地方环境精细化治理的核心行动者行为逻辑，既具有很强的解释力，也更加符合中国实际。这种理论契合性主要表现在以下三点：一是理论预设与经验前提相吻合。科尔曼的理性选择理论以“理性人”为基本假设和出发点，认为行动者在社会生活中所采取的行动都是经过其理性思考的结果，是行动者权衡利弊后所作出的选择。如果一个行动者既是自然人又是法人代表和代理人，他将有意无意地变换角色，以最大限度地控制资源谋取利益［19］。本文立足于此，以地方核心行动者的行为选择为起点，考察地方核心行动者在理性计算下追求“效用最大化”的博弈策略。二是理论命题与经验命题相契合。科尔曼关注社会行动者是如何利用自己手中的资源实现期待的价值最大化或者帮助他人实现价值最大化的过程［20］。不过，社会行动者在追求最大利益的同时，也受到社会结构的制约。在科尔曼看来，结构可分为三种类型，即市场结构、权威结构和信任结构。在权威结构和信任结构中，权力（或实力）、社会规范和社会资本发挥着重要作用［13］111-181。因此，科尔曼理性选择理论能够很好地解释地方核心行动者在中央环保督察下是如何改变资源、权力、责任等分布状态的。三是理论视角兼具宏观结构与微观个体行为要素。科尔曼强调，分析社会事实需要借助对个体行动的分析，去解释“处于宏观水平之下的个人行动，以及这些个人行动怎样构成宏观社会现象”［13］20。地方核心行动者在中央环保督察下是否以及在多大程度上实行环境精细化治理，实际上是宏观结构性因素与微观个体理性选择交织互动的结果。因此，运用理性选择理论可以有说服力地说明在不同的情境下，地方核心行动者为什么呈现差异化的行为。

三、组合赋权、差序应对与反向避责：中央环保督察下地方核心行动者的行为逻辑

2019 年6 月，《中央生态环境保护督察工作规定》的施行，意味着中央环保督察从运动式走向常态化。作为一种宏观结构性因素，中央环保督察是央地环境治理关系的一种新型调适，从任务属性、目标导向、过程考评等方面形塑着地方核心行动者的环境精细化治理行为。而地方核心行动者在应对中央环保督察时会根据社会情境和社会结构的制约，反复权衡利弊得失，选择效用最大化的行动方案。这与理性选择理论的核心观点存在高度的契合性。为了检验理论的适用性，笔者于2021 年4 月20—28 日对H 省Y 市Y 区的环境精细化治理展开实地调研。调研发现，地方核心行动者基于制度的非耦合性、公众的“软约束”以及“政绩标尺化”泛化和异化的惯性，大多采取组合赋权、差序应对与反向避责等方式应对迎检任务。

（一）组合赋权：中央环保督察下的合作策略性行为

理性选择理论认为：“行动者对能够使其利益获得满足的各种活动并不能实现完全控制，他们发现部分使其获利的活动处于其他行动者控制之下。在这种结构中，一个人对其自身利益的追求必然驱使他与其他行动者进行某种交易。这种交易包括通常所说的交换，还包括其他各种行动，如贿赂、威胁、允诺和投资。”［13］29

在GDP 成为“主义”的时代，以经济指标为主要衡量的政绩考核被视为驱动地方核心行动者政绩竞争的关键因素。大多数地方核心行动者对环保工作不够重视，更遑论环境精细化治理。中央环保督察的出现打破了这一模式。中央环保督察以一种“高位推动”的“超科层监督”方式，大大促进了环境治理中的央地、府际合作治理，降低了委托—代理风险，在一定程度上矫正了地方核心行动者“偏离失控”的行为。面对中央环保督察压力的传导，地方核心行动者基于公权力和关系网络，调动一切可以调动的资源，并通过满足利益相关者的资源互换方式，赋权生态环境部门，从而将地方核心行动者“高度重视”置于环保督察的注意力分配框架中。地方核心行动者通过组合赋权，即通过多种方式赋予环保部门更多的资源和更高的运作效率，大大提高了环境精细化治理的绩效，推动了环保部门权能的变化。组合赋权具体表现在如下三个方面：

1.制度型赋权。在中国的治理体系中，文件一直是有效的政策工具。文件在被赋予国家权力符号意义的同时，构成了基层秩序的规范来源和权威形式［21］。在“文件传递链”中，发文机关的层次、措词的态度取向、具体条文的优先级排序等都对地方核心行动者起到重要的预警、导向和规范作用。在迎接中央环保督察的过程中，大多数地方政府以文件为其权威的制度载体，将占有的各种资源在系统内部流动、整合与运用，形成密如织网的秩序经纬。例如，H 省Y 市Y 区在中央环保督察尚未进驻之前，就制定和下发了《关于做好迎接中央生态环境保护督察工作的通知》《Y 区环境保护工作责任暂行规定》等系列文件。在督察组开展工作后，Y 区又根据中央环保督察组的整改意见，制定和下发了《Y 区突出环境问题整改工作任务清单》《关于加强环境突出问题整治工作方案》等文件。这些文件更多地体现了“赋权生态环境部门”的政策意图及实质性安排。相应的，文件力量的嵌入大大提升了生态环境部门的纵向事权并增加了其资源动员能力，生态环境部门的横向职能扩张得到了契约性支持和合法律性支撑。

2.组织型赋权。组织时刻处于与外界的系统互动之中，并在与外部环境的互动中不断应对组织僵化带来的组织问题，使组织逐渐得以重塑。在中央环保督察下，H 省Y 市Y 区将行政部门系统纳入以党政负责人为组长的新领导系统内，于2021 年4 月18 日专门成立了“迎接第二轮中央生态环境保护督察工作领导小组”，领导小组办公室设在区生态环境局，由区委书记、区长担任领导小组组长，区委副书记、区纪委书记、副区长、公安局长以及生态环境局局长任副组长，生态环境局局长兼任办公室主任，具体承担领导小组的日常工作。领导小组成员包含众多职能部门的“一把手”以及几乎所有乡镇（或街道）的党委书记，并确立了“党政同责”“一岗双责”和“属地管理”“谁主管谁负责”的领导责任。有学者提出，“在中国的政治运行中，确认分管领导和成立领导小组，常被认为是一项工作获得重视的表现”［22］。由地方核心行动者担任领导小组组长则代表着最高规格的重视。“核心行动者在场”就可以将环境精细化治理的日常工作转化为中心工作。从表面上看，在治理环境污染问题时，相关职能部门之间看似利益共容，但事关责任划分、利益分享和治污成本分担等深层次问题，各职能部门“各扫门前雪”，彼此之间更多是一种各自利益优先的分利型关系。而成立“领导小组”则在一定程度上有助于建立“资源交换”的新型关系，既大大加强了相关职能部门之间的横向沟通，也大大增强了生态环境部门的资源动员整合能力。借助“领导小组”的政治势能，生态环境部门的“控权”效力不断被强化，位阶也大大提高。

3.功能型赋权。在等级化的政府管理体系中，行动者以权力、级别为基础衡量自身以及所在部门、其他主体及其所在部门的“位阶”，进而选择相应的行动策略［23］。鉴于环境执法任务繁重但有责无权、权责匹配不对称等问题，生态环境部门有着强烈的司法赋权诉求。尽管生态环境部门有现场检查、查封扣押、征收罚款等管理权限，对于排污超标的企业还可以采取“限制生产、停产整治”，甚至“责令停业、关闭”等措施，但却没有拘留、拘押人的权力。如何形成环境执法主体对涉污区域相关责任主体的有效制约，这是关乎环境精细化治理进度及成效的关键性问题。为此，在Y 区的区委常委扩大会议上，区委书记要求法院、检察院、公安局全力支持环保工作。区法院、检察院、公安局在区生态环境局设立联络室，强化定期会商、线索备案、法律适用、现场执法、行政处罚等重点环节，并形成案件联动办理机制和联合执法常态机制，有效防止有案不能立、有罪不能究、执法不到位等现象发生。借助于“司法赋权”，生态环境部门的事权配置和执法权限得到了重塑，并在处理环保问题等方面发挥作用。

（二）差序应对：中央环保督察下的不完全合作策略性行为

在理性选择理论框架的基本主张中，行动舞台是利益相关者之间相互作用、相互沟通和相互斗争的社会空间。行动舞台包括行动情境和该情境中的行动者，行动情境包括行动情境资源与约束、文化价值观与社会结构、基本的法制结构等。“行动者为了最大限度地实现个人利益，而交换对于事件的控制（或控制权）；在特定情况下，他们还会单方转让控制（或控制权）”［13］36。面对中央环保督察组指派的众多任务，理性的地方核心行动者会将特定情境因素纳入影响行动策略因素中，通过差序应对获得自我效用的最大化。

有差别地投入行动资源去执行上级任务的行为可以概括为“差序应对”。在实施环境精细化治理时，地方政府核心行动者不免受到与其政治地位和政治生活相关的各种因素的影响，包括晋升、权力、责任等。如果地方核心行动者在生态环境指标上不能达到要求，污染防治将成为影响甚至决定地方官员晋升的“负向强激励”［24］。在面对多重治理任务和“不唯GDP”考核理念的情况下，经济绩效带来的政治晋升“强激励”一定程度地受到削弱。与此相对应，地方核心行动者为招商引资和辖区经济增长而采取粗放型经济发展方式、为污染企业提供“庇护”等行为会相应地受到制约［25］。

中央环保督察具有阶段性特征。中央环保督察的态度、决心、“注意力”转向和考核指标的调整，在一定程度上形塑着地方核心行动者的行为取向。作为体制内的理性人，他们会根据自己所面临的治理任务和治理难度、当地干部考核方式以及侧重点等特定条件，决定使其利益最大化的具体行为方式［26］。由于环境精细化治理量大、面广，地方核心行动者对待环境精细化治理的态度更多地取决于多重任务环境下的利益权衡，并根据“激励—约束”条件所带来的利益与风险大小作为衡量标准，有差别地投入行动资源，以临时性地应对特殊时期的环保要求或者上级的环境检查。这类临时性环境治理措施的本质是地方政府在短期内为了完成环保指标而作出的不完全合作策略性行为：一是当中央环保督察要求整改的任务属于强激励—强约束型时，如雾霾、黑臭水体、尾矿渣、危险废物的防治等，地方核心行动者有“见效明显”的收益预期，同时中央环保督察“咬住不放”，一盯到底。对这类涉及老百姓高度关注的整改任务，地方核心行动者既有动力也有压力，大多会全力以赴抓好整改落实。二是当整改任务类型属于强激励—弱约束型时，如天然林保护、退耕还林还草等，地方核心行动者面对的整改任务收益大而风险小，当具备完成任务的条件时，地方核心行动者大多积极选择照章办事；而当不具备应有的行动条件且中央环保督察没顾及具体情境时，地方核心行动者则会以“痕迹主义”“表海”等变通应对。三是当整改任务类型属于弱激励—强约束型时，如“散乱污”企业的治理、化肥农药减量化的治理等，地方核心行动者的预期收益小还要面对与之不成比例的考核风险和处罚压力，地方核心行动者则将“小心翼翼、避免出错”当成行为准则。四是当整改任务类型属于弱激励—弱约束型时，如养殖污染的防治、抽取海砂围海造地、自然保护区新建项目等，地方核心行动者面对的整改任务收益和风险都比较小，不管是否具备行动条件，地方核心行动者都会以经济增速为第一要务，面对整改任务大多会持“办成啥样算啥样”的态度，采取“文件传达、标语贯彻”等策略性行为。

（三）反向避责：中央环保督察下的非合作策略性行为

理性选择理论认为：“尽管行使权威会使某些成员受到惩罚或违背某些成员的意愿。但他们并没有改变认识。因为出让控制权的行动者认为，处于支配地位的某人（或某法人）与自己的利益一致，行使权威会给双方带来好处。这符合理性行动者的原则：出让控制权，建立权威关系，使自己的处境变得更好。”［13］70随着属地管理的强化，地方核心行动者承担着越来越多的环境责任，加之中央环保督察不断行使权威，地方核心行动者出于自利性动机和功利性偏好，大多选择扮演环境精细化治理“选择性在场”甚或“不在场”角色。特别是随着人们的物质生活日益丰裕，人们对高品质生态环境的渴望愈加强烈，地方核心行动者面临环境精细化治理中越来越多的新问题和新挑战。为了谋求社会效用和政治效用的最大化，地方核心行动者开始表现出愈发浓厚的“避责”倾向。避责逻辑是基层政府干部为避免行动、指责或变革所采取的自我保护性应对逻辑［27］。

英国学者克里斯托弗·胡德归纳出政府官员应对问责的三种避责策略，即在机构的多个部门和人员中分散责任、重新定义问题影响民众感知、选择性地使用政策使本人或单位的责任最小化［28］。中国学者倪星和王锐则将“避责”策略形象地描述为“忙而不动、纳入常规、隐匿信息、模糊因果关系、转移视线、找替罪羊等”［29］。

由于环境精细化治理具有清晰化、可计量化、可问责性等特点，往往呈现出高度的理性主义取向。在“一票否决”的政治压力下，环境精细化治理的成效和地方核心行动者的奖惩晋升呈现强关联状态。由代表党中央、国务院权威的高规格配置的督察组作为地方环境信息的观察员下沉进驻，督察整改作为一项政治任务被予以高度重视［30］，在中央环保督察的高压态势下，地方核心行动者慢作为、乱作为的现象虽然有所收敛，但寻求责任最小化的“低风险”依然成为官员眼中的“高收益”［31］。特别是随着简政放权的不断推进，上级政府相关的部分职能和权限下放给了下级政府，但下级政府或者没有能力承接，形成环境精细化治理中的“权力真空”，或者出于自利性动机和功利性偏好，扮演环境精细化治理“选择性在场”角色。当地方核心行动者真的接不住、管不好且承担风险时，就会采取一些手段选择规避责任。常见的规避方式就是打着请示汇报的旗号将责任进行上移，由上级领导为其承担。

在特里·L·库珀看来，政治冲突的压力，加上任何科层制中的具体部门都没有充分的权力去解决问题，这使得他们不得不将问题逐级上交，当问题逐级向上传达到一个既有责任又有权力解决的部门时，方案和对策自然会产生［32］。通过“反向避责”的方式“甩锅”给上级，其实是部分下级领导消极应付、为官不为，这是典型的懒政怠政，其实质是责任转嫁与权力庇护双向互动的过程。

四、“理性扩充”：地方核心行动者环境精细化治理长效化的路径与对策

中央环保督察是塑造地方核心行动者进行环境精细化治理的“一种关键性、干预性变量”，实现对地方核心行动者的约束，然而，作为一种制度解决方案，宏观制度环境与微观政策环境存在明显的“错配”，在运作高效的同时又不免有些“高处不胜寒”抑或“孤掌难鸣”。环境精细化治理是一场艰难的持久战，要想精细化治理理念深深地根植于那些有着较强政治抱负的政治企业家式的地方核心行动者的内心深处，就必须进行“理性扩充”“把激励搞对”。

（一）通过制度的“无缝隙化”设计规制地方核心行动者

卡尔·波普尔认为：“我们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。”［33］制度“抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻”［34］。作为制度过程内生的参与人，地方核心行动者需要有效的制度约束。有效的制度约束的关键是破除制度缺损、制度空隙和制度抵牾，形成“无缝隙”的制度供给。当前，各部门法的环境规范不同程度地融入环境精细化治理中，为环境精细化治理提供了强有力的各部门法保障，如《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等，然而，许多环境立法并没有一劳永逸地解决问题，而只是引致污染物形态的转变。进言之，现行环境法修（制）订过程中，针对政府监管、市场调节、公众参与模式的法律条文比较鲜见，与绿色GDP 绩效考核相衔接或匹配的法律法规、指标体系和统一的资金投入以及保障制度等配套制度依然缺乏。事实上，精细化理念下的环境治理体系所涵盖的所有制度安排，都会涉及政府、企业和公众的权利、义务和责任等内容。因此，这种分散的静态环境治理体系的构建，不仅难以真正形成精细化的制度体系，也容易出现环境治理体系的制度断裂和制度真空，更有可能导致环境政策的地方性“变通”与“悬置”、政府与排污企业的利益合谋与相互俘获、“痕迹主义”与“表海”逻辑、“反向避责”与懒政怠政等问题。因此，需要进行制度设计的“无缝隙化”，真正将制度整合力转化为政策执行力。

（二）通过协商民主优化政策议程规制地方核心行动者

环境精细化治理需要一种既能包容环境利益分歧又能化解环境利益矛盾的制度设计，协商民主就是这样的制度安排［5］。协商民主的独特优势在于能够充分发挥政治系统与管理系统的交互影响作用，释放结构耦合的一体化效能。就环境精细化治理自身而言，其运行机理一般依循正外部性激励与负外部性抑制的二元进路，这种单维线性逻辑起初能收获良好效果，但随着“尺蠖效应”初露端倪，需要一套具有复线性逻辑特征的运行机理予以应对。协商民主的共同产出能够实现较之任何一个行动者“单干”所不能具有的“增加的价值”，从而作出比一元化政府更为科学、民主的环境治理决策［5］。正如全钟燮提出，以多元主义为基础，通过对话、参与和分享利益等民主进程，可能获得比政府单干多得多的解决问题的途径［35］。在环境精细化治理蓬勃展开的实践中，协商民主的职责性把握表现在培育环境精细化治理中的关键少数，提升领导干部的精细化治理思维和精细化治理能力；程序性把握表现在推动环境法律执行机构改革，矫正权力运行过程中不适应精细化要求的环节和部分；价值性把握表现在将“满足美好生活需要”的理念作为核心价值贯穿于环境精细化治理秩序建构的诸领域。

（三）通过搭建行动者网络导引地方核心行动者

行动者网络指的是“异质”的行动者之间通过“转译”活动实现需求识别和利益联结，组成“利益联盟”，构建互动的关系网络。在一个共同体中，行动者网络在形成和发展过程中有诸多优点：高度的开放性吸引了众多的民间环保人士，为利益整合带来更多的信息和知识；以讨论和协作为主的参与模式可以帮助参与者轻松融入和建构理解；自发产生的领导者更能得到参与者的认同［36］。环境精细化治理的行动者网络构建，需要地方政府对企业、社会组织、公众的“共进式增能”，即依托“资源自主”“权力自主”与“关系自主”进行多元互动，而不是时序的“单向”过程，倒逼环境精细化治理从地方政府的“独角戏”变为“人人参与、人人尽力”的“大合唱”。通过“共进式增能”，环境精细化治理的“微小”单元被充分激活，个体、家庭和社区参与环境精细化治理的潜力得到了充分挖掘。更为重要的是，“共进式增能”为地方核心行动者“一家独大”的理念转变提供了重要场域，在微观层面构建低成本、低门槛和方便可及的行动者网络，有助于化解职能部门的“精细化”有余而“政府”的精细化不足的困境，真正推进“你中有我、我中有你”的协同治理机制形成。