关于加强水利工程建设合同管理工作的思考

贾 燕

一、合同管理工作的重要作用和意义

（一）市场经济发展的产物

随着我国市场经济机制的发展和完善，要求政府管理部门转变政府职能，更多地应用法律、法规和经济手段调节和管理市场，而不是用行政命令干预市场。市场经济是竞争经济，通过市场竞争国家从客观上实现资源配置的最优化，从微观上实现效益最大化。市场经济也是契约经济，合同则是市场主体最基本的行为，市场主客体的关系就是合同关系，主客体的权利义务通过合同明确，合同是界定市场主客体利益的重要依据。可以说市场经济竞争机制的形成，是以合同秩序的健全为提前，没有健全的合同制度，就没有健全的市场机制。

（二）法治中国的重要内容

党的十八大以来，党中央明确提出全面依法治国并将其纳入“四个全面”战略布局予以有力推进。党的十九大对新时代推进全面依法治国提出了新任务，明确到2035年基本建成法治国家、法治政府和法治社会。其中法治政府就是要解决政府职能越位、缺位、错位问题，使政府职能边界日益清晰、权力配置更趋合理、治理水平不断提升。项目建设管理是政府职能的重要领域，合同管理是建设项目管理的重要组成部分，建设工程合同的管理不仅能够促进建设工程整体效益的提高，还能在一定程度上推动建设工程市场的健康化、合理化进程。因此，合同管理作为政府与市场联系的重要纽带，建设项目合同管理的水平体现了政府的治理能力和水平，是依法治国的重要内容之一。

（三）项目建设管理的核心环节

建设项目一般具有周期较长、涉及面较广、内容繁多、一次性投资大等特点，如果不依照一定的规范规则操作，必然会导致项目管理的混乱。合同的作用就是把一个交易过程规范化，同时合同的订立和履行均应符合法律法规的要求。合同也是一个交易法制化的过程，因此，合同管理的本质在于规范市场交易行为。合同管理是工程项目管理的重要组成部分，其本质和作用决定了无论是对承包商的管理，还是对项目业主本身的内部管理，始终是建设项目管理的核心。

（四）水利工程特殊属性的内在要求

水利工程一般具有公益性的社会属性，工程投资基本以政府投入为主体，水利工程建设的市场化程度和管理水平更能体现出政府管理的水平。水利工程一般还具有规模大、技术复杂、工期较长和投资多等特点，这就要求水利工程兴建时必须按照基本建设程序和有关标准进行。水利工程的特殊属性和特点要求其在建设过程中更需要发挥合同管理的作用。随着多年来大规模水利工程的建设实施，水利工程建设水平不断提升，水利工程合同管理的重要性也日益凸显。

二、存在的主要问题

（一）合同管理意识淡薄

合同意识是市场经济意识、法律意识、工程管理意识的综合体现。从工程实践来看，目前还存在合同签订较为随意，招标后不重视合同审查等问题，往往导致一些合同要件缺失或者信息不准确等问题；合同签订后，在工程建设中遇到问题和争议没有按合同约定解决的意识，合同文本被束之高阁；工程建设后不能及时按照合同约定及时组织验收等。水利工程建设中存在的以上诸多问题和现象反映出履约双方依据合同履行建设管理职责义务的意识比较淡薄。

（二）制度体系不够健全

当前与合同订立关系紧密的招投标和政府采购已有了较为成熟的法律法规，但是合同签订后的有关管理政策法规还不完善，特别是水利工程建设领域执行期间合同管理相关的制度法规相对缺乏。例如水利工程建设合同履约监管、合同变更管理以及履约评价等没有相关的制度依据；水利工程咨询服务类的合同，目前尚没有明确的验收规定。

（三）合同管理不系统

合同是业主与承包商在实施工程建设过程中的一切行为的主要凭证，与工程建设相关的设计、施工、设备以及各类服务均通过合同实现目标，应该说合同管理贯穿水利工程建设管理各个环节各个方面。然而当前水利部门的机构职能设置里，没有专门负责合同管理的对应职能机构，合同管理有关工作零散分布在不同的部门里，缺少以合同为基础的监督管理机制。

（四）合同履约水平较低

合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议，但是水利工程建设项目有着一定的特殊性，其委托方大多为政府委托授权的项目法人，一定程度上合同签订双方的权利是不对等的。以水利工程施工合同为例，自合同签订后，业主和承办单位应当按照合同约定各自履行职责义务。当工程建设过程中发生与合同约定不一致的内容，应当通过协商一致并变更合同相关内容后再行实施。而实际情况往往是在实施过程中的变更变化在合同变更中体现得较少，反映出合同履约水平较低。

三、合同管理与水利建设管理各环节的关系

（一）招标采购

《中华人民共和国民法典》规定合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议，当事人订立合同，可以采取要约、承诺方式或者其他方式。要约是希望与他人订立合同的意思表示，其中要约邀请是希望他人向自己发出要约的表示。拍卖公告、招标公告、招股说明书、债券募集办法、基金招募说明书、商业广告和宣传、寄送的价目表等为要约邀请。这就说明，招标采购是以要约方式订立合同的一种方式。招标与投标作为水利建设工程的市场交易过程，其实质应是一种公开、公平、开放式的签定合同的方式，招投标过程就是水利工程合同谈判与签订的过程。招标采购的目的是订立合同，合同签订后的履约与执行情况才能真实体现招标采购的效果，才能依此实现工程建设质量、投资和工期控制的目标。

（二）投资计划

水利是国民经济和社会发展的基础和命脉，水利工程是国民经济基础设施的重要组成部分，也是水利经济的载体。保障水利建设有稳定的投资来源，是经济稳定、持续和健康发展的需要。据水利部公布的2019年全国水利发展统计公报显示，从2007年以来，全国水利固定资产投资完成情况呈跨越式发展态势，特别是2017年当年完成投资就达7000亿元。如此庞大的投资规模，如何准确计量投资完成情况，如何评估投资的成效，对投资决策有着重要意义。当前，投资统计主要由计划部门依据形象进度测算，缺少具体的计量依据，数据准确度有一定的偏差。如果完成投资情况与合同价款计量紧密衔接，建立在合同价款支付基础上形成的完成投资则更为真实准确，可以为投资决策提供更为扎实的依据。

（三）验收工作

依据《水利工程建设项目验收管理规定》，水利工程建设项目验收，按验收主持单位性质不同分为法人验收和政府验收两类，法人验收是政府验收的基础。工程建设完成分部工程、单位工程、单项合同工程或者中间机组启动前，应当组织法人验收。其中合同工程完工验收是为了完善合同管理而新增加的内容。在工程实践中，合同工程与单位工程（分部工程）验收两者之间该如何衔接在验收中容易产生混乱。在《水利水电建设工程验收规程》（SL223-2008）中规定，当合同工程仅包含一个单位工程（分部工程）时，宜以单位工程（分部工程）验收名义结合合同工程完工验收一并进行，但应同时满足相应的验收条件。对于一个单位工程（分部工程）包含若干合同工程或者一个合同工程包含若干单位工程（分部工程）的情况，则需要分别组织单位工程（分部工程）和合同工程完工验收。因此，笔者认为但凡涉及有合同的，合同工程完工验收是必经环节。

（四）合同变更与设计变更

水利工程一般具有投资规模大、涉及面广以及公益性强的特性，决定了水利工程具有施工情况复杂、不可确定因素多和管理困难多等特点，这些特点导致在工程实施过程中设计变更的情况在所难免。设计变更往往会对工程质量、工期以及投资效益产生影响，因此水利主管部门高度重视设计变更工作。2012年水利部印发了《水利工程设计变更管理暂行办法》，使水利工程设计变更工作得到了有效的规范和加强。一个水利工程的实施，合同范围内的设计变更必然导致合同的变更，但是导致合同变更的因素不一定是设计变更，但凡有导致业主与承包商权利义务发生变化的情况发生都应在合同变更中体现。目前尚没有专门的水利工程合同变更制度办法。因此，制定适应水利行业特点的合同变更管理办法十分必要和迫切。

四、加强合同管理工作的几点建议

（一）加大基层人员培训力度

水利工程建设主体大多为县级水利部门，这一层级建设管理人员的建设管理和合同管理能力直接影响到水利建设管理水平，关系到水利投资效益的发挥。因此加强基层人员合同管理培训，增强合同管理意识，提高合同履约水平，不断提升合同管理能力意义重大。

（二）完善水利工程建设合同管理制度办法

根据水利工程建设自身特点，逐步建立和完善水利工程建设合同管理制度办法十分必要。首先应当根据发展需要设立主管合同管理的部门，统筹协调合同管理各项工作。其次是研究制定和完善水利工程建设合同管理相关制度办法，如水利工程咨询服务类合同验收、合同变更管理以及合同履约评价等。

（三）建立合同执行情况跟踪常态机制

工程建设管理的核心是质量、工期和投资的控制，具体到每一个工程其核心内容均应通过合同来实现。水利工程的公益属性决定了它的投资以政府投资为主体，水利工程建设质量和投资控制关系到政府投资效益的发挥。因此，水利工程在建设过程中是否依照合同约定执行，是否实现了对工程质量、工期和投资的控制，是水利行业建设管理监督的重点。

（四）加强合同履约评价及其成果运用

为保障履约评价结论的真实客观，为后续成果运用提供扎实基础，履约评价应建立在合同履约过程中的日常管理中。为使评价工作规范有序，水利行业主管部门应制定适应本地区特点的统一的评价标准，日常评价以项目法人自评为主，行业主管部门可以不定期开展第三方评价。履约评价的成果应与招投标相衔接，以“奖优罚劣”的方式予以体现。长此以往，逐步达到净化市场环境，提高资源配置效率，实现水利行业建设市场良性发展的目标。

五、结语

市场经济是竞争、诚信的经济，在市场经济条件下，合同是实现商品交换的重要手段，是维系主客体关系的基础和纽带。以政府投资为主体的水利工程，在工程建设管理中加强合同各环节的管理，提高资源配置效率是水利行业主动适应市场经济发展要求的应有之义■