智慧化河长制助推河道治理的法治保障研究*——以贵阳市为例

贵州民族大学法学院 邓黎，刘宏钊

一、智慧化河长制的内涵和应用

（一）智慧化河长制的内涵

由于太湖的蓝藻暴发导致湖水的水质恶化。为了治理无锡太湖水污染，开始实行河长制。最初概念就是各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理。无锡市政府采取紧急措施，把水质监测结果纳入党政负责人的政绩考核。随着时间的发展，河长制的概念也有了拓展，从河道的污染治理延伸到生态环境的保护。2012年江苏省政府办公厅下发《全省加强河道管理“河长制”工作意见的通知》指出河长制“以保障河道防洪安全、供水安全、生态安全为目标。”2016年中央发布的《关于全面推广河长制的意见》强调了河长的具体责任包括资源的保护、岸线和环境的治理等。一些学者对河长制的定义是各地县人民政府的负责人为当地河道环境治理的第一负责人。

1.河道治理的升级

河道治理是生态环境治理的一个重要部分，然而传统的河道治理，已经不能达到全面治理的效果。信息时代背景下，河长制可以借助大数据技术，使生态环境治理得到更好的成果。智慧化的环境治理可以从海量的数据中分析出环境数据中的小问题。智慧化河长制的“智慧”就在于通过信息技术的分析，让环境治理告别粗放的监测，取而代之的是精确的数据分析，可以及时发现环境污染问题，起到预防作用，提升环境治理效率。同时，治理的升级还表现在责任的分配从分散到整体，由于跨界流域治理的过程中会出现责任体系的分散，其结果会导致责任主体之间的相互推诿，最终可能造成地方政府集体不作为。河长制的升级不仅明确了流域治理的责任主体，还将分散在不同地方的各个部门的责任主体凝聚为一个整体，形成统一完整的体系。

2.河道治理理念的多样化

智慧化河长制丰富了河道治理的方式。智慧，其实就是通过信息共享达到数据精确，河长之间与部门之间信息共享，共享的信息包括水资源的管理与河湖污染防治以及水环境的综合治理和修复等信息。建立党政主导与多元合作协同治理、内外部监督协同制约机制，河道治理的理念多样化，就是要充分运用大数据的分析、水质监测站的监测，河长的责任分配，让河道的治理落到实处。同时，信息的共享包括信息公开，方便公众讨论、信访接待以及公众号留言等参与方式。关于责任方面也是多样化的，随着河长制不断推进发展，河长制的责任内容也呈现不一样的形式，加强水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和执法监管。

（二）智慧化河长制的具体应用

1.智慧化河道治理中的预测和预警

河道治理中对生态系统的监测是由生态环境部建立的，通过收集大量的数据来分析环境质量的变化情况。预测分析是生态环境治理的一个重要部分，对于全球的气候变化和生态网络监测以及大气污染治理等方面都起到很好的作用。数据监测的目的就是为了提前预测潜在的环境风险，并做好解决问题的准备。智慧化河长制可以提高生态环境治理的准确性。同时，为保障河长制更好地实施，许多地方都构建了信息共享机制或联席会议制度等，确保不同责任主体之间能够信息共建共享，以更加方便地进行预警和预测。预警机制下出现问题可以及时地进行现场取证、拍照留存，形成工作简报，在联席会上进行沟通讨论，提高河道治理效率。

2.智慧化河道治理中的信息共享

信息共建共享是智慧化河长制一个重要特点。环境信息公共服务是为了保障公众对环境信息的知情权与环境传播、救济等相关信息的权利。但是，环境信息在优化的过程中，也会带来环境信息成本的提高。因而，目前的重点就是要整合环境信息，让政府之间、市场之间、社会之间建立共享服务，通过智慧化的治理方式,降低河道治理成本，让河长制走向公共服务。此外，信息共享也促进了联合执法制的实现。为保证河道上下游之间和左右岸之间的执法保持同步，更好地促进河长之间的沟通与联系，一些地方都构建了联合执法制以及联合督查制，对河道治理的公共问题进行联防联控的执法措施，保证不同责任主体之间做到共同治理河道。智慧化的功能还在于可以根据个人需要和喜好提供精准化的信息服务。

3.智慧化河道治理中的公众参与

水治理的公众参与主要指以解决水治理问题为导向，公民和政府就水治理问题进行协商，协调各个行为者的行动。通过冲突、对话、协商、妥协，达成平衡和整合，建立政府与其他行动主体之间的互动。贵阳市观山湖区，花溪区政府通过购买第三方环境监督，使环保组织参与到水治理中，通过每季度开展联席会议讨论双河长的工作范围及其近期的工作情况，将相关水问题汇总反映，集中解决，并将形成的会议纪要公布到网上，使信息公开透明。贵阳市“双河长制”的制度创新效应是在逐步融合原有制度的运行特征后，实现了新制度的收益递增。通过联合大量来自不同领域的社会成员，充分利用专业的知识和所拥有的资源，改善了治水效率。

二、构建智慧化河长制所面临的挑战

（一）智慧化河道治理应用水平低

在信息技术时代，大数据带来的智慧化发展让生态环境监测得到很多便捷，突破了传统的监测瓶颈，但同时也迎来了生态环境数据安全等问题的挑战。例如，如果出现技术偏差、监测失灵等问题，安全治理就难以实现；另外，当数据得不到整合或数据共享不能很好地实现，就会出现“数据孤岛”现象。目前，贵阳市在生态环境大数据方面的应用还不够，缺乏水环境业务和信息技术的信息互通，没有挖掘相关大数据的更多价值，大数据采集和传输领域的技术还有待提升，监测数据质量也有待提高。水资源在河道治理中起到积极的作用，河长制在现阶段关于水资源治理的过程中就有着重要作用，但是在积极治理的同时也存在部门职责划分不清、权力来源和公知精神不契合、考核问责机制不健全等制度困境，面对河道治理的这些困境，应当从法律层面和政治的视角来规范构建，利用法治来严格规范治理。紧密衔接关联环境政策与法律，引入多元环境共治。

（二）智慧化河道治理法治保障不够

从河长制的实施成果来看，其在一定程度上解决了水资源中存在的一些问题，水质量得到了改善。目前贵阳市通过区域环境的治理，使得南明河的水质得到了改善，现在走在南明河的两岸可以看到“水变清、鱼变多”。但是河长制还不够成熟，无论在法律层面还是理论和实践层面都存在不足。2017年新修订的《中华人民共和国水污染防治法》在一定程度上对于河长制的合法性问题起到法律保障作用，规定市、县、乡每级河长的责任是负责管理区域的河流，但是没有明确具体怎么管理、怎么做，可操作性低。例如，《关于全面推行河长制的意见》的法律规制效力层级较低，河长由各级党政部门的主要领导担任，如若其权力缺乏有力的法律规制，易产生越权行为。另外，对于河流治理中水污染严重没有得到改善时，如何对河长问责也缺少具体的细化规定。

三、构建智慧化河长制的路径

（一）建立完整责任链，强化顶层设计

伴随工业的发展，河道出现不同程度的污染问题，使得我们的环境受到破坏，水质量下降。2017年贵州省政府召开新闻发布会并发布《贵州省全面推行河长制总体工作方案》，该方案对贵州地区的“河长制”有着重要的战略布局意义。水污染治理的工作是生态环境保护工作的重要内容，河道的治理还有很多需要改善的地方，智慧化河长制是我们生态环境治理和保护的重要突破。在智慧化的背景下寻找河道治理的路径需要强化顶层设计，建立完整的责任链，这有利于责任的分配和问责。建立完整的责任链，需要各级河长、流域、职能部门和民间组织在内部形成一个责任体系。相关部门做好顶层设计，强化下级河长严格顶层工作战略部署；将河长制工作放到考核中，细化和明确责任分配；扩大考核问责的范围，包括主体范围和内容范围，做到有责必究，实现考核科学化。

（二）完善相关配套法律，实现多元共治

当前《中华人民共和国水污染防治法》规定了河长制的法律地位，但是仅仅这一规定是不够的14。在实践中还存在民间的河长和其他组织和形式的河长，这些没有得到很好的规范。缺乏法律性质与法律地位的具体规定。在民间的河长主要工作内容和责任是，巡查河道、收集河道的相关信息、民间监督政府治理工作，同时，带动群众参与到河道治理中来，为河道污染提意见、参与生态环境保护的宣传活动中来。虽然确定了民间河长的工作职责，但是还应当制定相关法律体系来完善河长制，这样一来才有利于建立法制化的河长制度的责任体系。贵阳作为大数据城市，充分应用数据分析水环境问题，在河道治理方面取得了一些较好的成果。“智慧化河长制”虽然很方便，但也会带来问题，需要有法律来填补空白。