我国化学品安全监管法律问题研究

中国政法大学国际法学院 吴艺蕾

一、引言

随着化学品工业的迅速发展，人们的生活对化学品的依赖程度逐渐加深，而越来越多的化学品安全事故，如天津港化学品仓库爆炸，广西包裹炸弹案，抚顺化学品工厂爆炸等事件，也给我们敲响了警钟。不难发现，我国在化学品从生产、制造到运输流通等环节的监管活动中暴露出了当前制度下立法、执法、司法活动的薄弱环节。另外，从国际环境来看，从欧盟REACH法规、美国TSCA法案、日本《化审法》到韩国K-REACH化评法，对我国的化工行业产品出口提出了挑战，同时也督促我国必须对自身的化学品安全监管体系进行改革。

二、我国化学品安全监管现状及存在的问题

（一）我国化学品安全监管现状

我国当前化学品安全监管主要由《新化学物质环境管理办法》《危险化学品登记管理条例》和《危险化学品安全管理办法》三部法规组成，从立法位阶上来看，我国仍没有一部法律位阶的规范来对化学品安全进行管理。欧盟REACH法规出台后，国际上各个国家和地区都相继选择转向“基于风险”的化学品安全管理模式，而我国正在向此方向努力。有研究认为我国当前化学品安全监管法规和标准严重滞后，缺乏有效的部门协调机制，化学品安全监管技术支持体系尚不完善。在国际要求不断提高的背景下，当前全球化学品监管模式希望是一种“从摇篮到坟墓”的全程监管，甚至是“从摇篮到摇篮”的化学品循环监管模式，而反观我国国内的化学品安全监管主要集中在生产和运输环节，在消费和循环再生等环节明显不足。

（二）我国当前化学品安全监管法律存在的问题

1.化学品安全监管法律法规监管范围重叠且存在空白

我国当前的化学品安全监管存在较多不完善之处。从立法上来看，当前化学品安全监管的各项规定散见于七十几部法律法规中，繁多且零碎。在法律层面上，我国先后颁布了《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境保护法》《清洁生产促进法》《环境影响评估法》等，这些法律倾向于表达化学品安全生产的目标和宏观指导，而对化学品监督不足。国务院和相关部委出台的《危险化学品管理条例》《危险化学品登记管理条例》《新化学物质环境管理办法》是当前化学品监管体系的主要法规，对危险化学品的安全监管较为细致，而对已有化学品和新化学物质的监管则需进一步加强。

2.化学品信息管理与法律法规要求存在差距

我国对于危险化学品安全信息的登记相对完备，而对于新化学物质的管理还处于起步阶段。根据《新化学物质申报登记指南》，凡未列入《中国现有化学物质名录》的化学物质均为新化学物质，这些物质需要依照《新化学物质环境管理办法》办理新化学物质申报。化工行业缺乏统一的行业标准，官方对化学品提出了复杂的各项标准，故在真正落实到行动中时就出现了许多技术性问题，导致企业生产和申报登记等工作不够严谨，并未受到官方行政机构的约束。

3.化学品法律法规提出的要求无法落实到位

从监管者角度看，我国当前已经建立了国家和地方各级危险化学品安全和环境无害管理的监督管理机构。此外，已有化学品和新化学物质的监管则涉及多个行政部门，存在职责交叉，责任推诿的问题。地方行政部门工作人员对于化学品安全管理业务能力相对薄弱，缺乏有效的业务培训、法规及专业知识学习，导致法律法规中的监管要求无法落到实处。

从监管环节看，我国当前已有的法律法规更注重的是宏观指导，当前的监管仍然更注重中间主要环节的监管。在危险化学品方面，《危险化学品登记管理条例》确立了一个多部门分工监督国家危险化学品管理框架，覆盖危险化学品生命周期全过程。对于新化学品和已有化学品来说，非全周期式监管无法有效管理生命周期中的各项活动。

4.化工企业未严格遵守相关法律法规

以REACH法规为代表的严格要求给发达国家带来了更为安全的化学品环境，但同时也对他们的贸易伙伴提出了更高要求，一定程度上成为技术壁垒。我国化工企业在产品出口时频频碰壁，大量企业因为出口受阻而经营受挫。在立法上，我国接受了与欧美国家相衔接的理念，但在国家标准、行业标准中未做更多要求，企业也并未主动提升自我以此契合我国法律法规提出的新要求。

三、我国化学品安全监管存在的法律问题原因分析

（一）化学品安全立法层面存在缺失

我国缺乏一部高位阶的法律对化学品全生命周期进行综合性管理。我国当前化学品安全监管方面以《危险化学品管理条例》《危险化学品登记管理条例》和《新化学物质环境管理办法》为主，同时还伴随一些法条，散见于七十几部法律法规中。法律层面的规定偏向于宏观指导与污染防治方面，而对化学品生产、进出口、使用、流通等具体环节未做出细致、明确的规定。同时，我国已有法律针对药品、食品等特定品种进行管理，但在产量庞大的化工行业，化学品监管仍存在许多立法空白。许多在国际上尤其是发达国家已经禁止的化学物质在我国依旧可以生产和使用，对人民健康和环境造成极大威胁。

（二）执法人员业务能力不足

化学物质管理涉及许多化学品相关专业知识，同时在监管过程中对于监管机构相关工作人员的法律法规意识和业务能力也提出了较高要求。一方面，化学品安全监管的行政部门工作人员在化学品专业知识方面的匮乏造成了业务能力不足。我国当前化学品登记的过程需要提交庞杂的材料，工作人员在形式审查之上，还需要进行实地审查，这就对工作人员的专业知识和业务能力提出了要求。而事实是当前政府工作人员对于工作内容、流程和规范的认知较为陈旧，知识储备与观念认知都需要更新。另一方面，监管部门工作人员缺乏化学品安全监管法规专业知识，工作人员需要不断更新有关化学品安全相关法律法规的知识。

（三）生态法律观念落后

我国化工工业化起步较晚，早期采取牺牲生态的办法以达到行业快速发展的目的，为此我国的自然生态环境和人民生活环境付出了巨大的代价。趋利性作用下，企业往往追求高效益而牺牲生态环境。

在强化生态环境观念之后，我国化学品安全监管立法的强化能使我国化学品安全监管水平大幅提高，让人民拥有更为安全健康环境的同时，还能推动我国生态文明建设。另外，我国作为化工产品的出口大国，在产品环境友好度属性上相对薄弱。我国化工企业因无法契合国际化学品监管高标准而出口受阻之后，仍寄希望于国家提供帮助而非想方设法提升自身能力、改进生产工艺及完善检测数据等。长此以往，我国化学品可能在国际贸易中遭到淘汰。

四、解决我国化学品安全监管法律问题的对策

（一）对我国化学品安全监管立法活动的建议

首先，我国需要整合一个更具系统性、衔接性的化学品安全监管体系。我国有必要出台一部专门的化学物质管理法律，整合我国现有的化学物质登记、安全管理的制度规章，制定出一部管理化学品化学物质的基本法，将化学物质管理上升到法律位阶，并以此法弥补化学品安全监管的立法空白。新法需要对化学品进行更为细致的区分，对化学品监管的各个环节进行控制，并配合好《环境保护法》等法律实施，使我国的化学品安全与环保法律体系更为完整。其次，完善已有的《新化学物质环境管理办法》和《危险化学品安全管理条例》。政府机构要不断加强对已有化学品的监管，建立健全已有化学物质风险评估和风险管理制度。最后，加强对于欧盟REACH法规等国际上高标准规则的研究，国内的学者和研究机构需加强针对我国如何应对国际高标准及我国如何提升国内化学品安全监管体系的研究。

（二）对我国化学品安全监管执法活动的建议

一方面，我国实验室检测水平与国际监测要求仍存在较大距离，未来我国需要建设符合法律资格认定的高水平优良实验室，加强化学物质风险评估方面科研技术水平，整合我国分析化学、环境化学、生态毒理学、毒理学等多学科领域的研究资源。另一方面，政府引导企业加强化学品生产制造等各个环节的法规意识。政府应当引导企业加强自身内部的组织领导，健全安全生产责任体系，将当前局限于产品制造和运输的监管周期打开，建立一个覆盖产品生命全周期的安全监管责任体系。

（三）对我国化学品安全监管司法活动的建议

其一，在化学品安全监管活动中引入检察院等职能部门的监督。当前化学品安全监管的主要职责涉及多个行政部门，但是我国的司法机关并未在监管活动中发挥有效作用。提前引入检察院的监督功能不仅可以有效地减轻行政机关的监管压力，同时还能减轻由于化工产品引起的诉讼压力。其二，推动化学品安全监管中的环境诉讼。政府主要监管部门分工不明确，相关的法规规章滞后，公民参与化学品安全监督的权利无法充分保证；政府没有一个有效的部门对公民反映的问题进行及时反馈。建议政府监管部门在内部确定具体部门反馈处理公民的建议和举报，并且行政部门在相关行政法规和部门规章进行修改，增加公民权利保障的上诉的渠道，保证公民参与化学品安全监督的权利。