文明行为地方立法的现存问题及解决路径研究

2022-01-01中共凉山州委党校薛昌建

区域治理 2021年20期

中共凉山州委党校薛昌建

一、文明行为入法入规的背景

（一）立法规范的修订和完善

2015年，修订后的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）新增了地方性法规的立法主体相关内容。根据地方的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，设区的市、自治州可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。①由此，《立法法》赋予了全国300余个设区的市及自治州在特定领域内的地方立法权限，地方性法规的制定纳入地方人大及其常委会的重要议程，地方性法规的数量与日俱增。以文明行为地方立法为例，截至目前，全国各地已经制定出台了170余部地方性法规、4部地方政府规章。同时，山东潍坊、河北沧州、陕西汉中、广东中山等地，也正处于文明行为立法的起草阶段。由此可见，文明行为入法已经成为一种立法倾向、一种立法趋势。

（二）推进精神文明建设的必然要求

党的十九届四中全会提出要创新治理手段，提升社会治理效能，四川省委十一届六次全会提出要推进城乡基层治理制度创新和能力建设，提升治理体系和治理能力现代化水平。精神文明建设是社会治理的重要抓手，也是社会长治久安的有力保障。“法律法规是推广社会主流价值的重要保证”②，要“注重把一些基本道德规范转化为法律规范，把实践中行之有效的政策制度及时上升为法律法规，推动文明行为、社会诚信、见义勇为、尊崇英雄、志愿服务、勤劳节俭、孝亲敬老等方面的立法工作。推动设区的市提高立法精细化水平，促进社会文明建设”③。文明行为促进条例是一部建设精神文明的促进性法规，通常采用通俗易懂、朗朗上口的表述方式就保护生态、文明出行、邻里和谐、家庭和美、尊老爱幼、热心公益、文明节庆、喜事简办、厚养薄葬、文明用餐等内容作出倡导性规范，同时包括鼓励见义勇为、医疗紧急救护、无偿献血等方面的内容，切实发挥法治的规范和保障作用，推动社会主义核心价值观内化于心、外化于行。当下，地方急需以法律规范的形式对文明行为进行规范，以法的形式推进精神文明建设。

（三）创建全国文明城市的重要依据

按照《全国文明城市测评体系操作手册（2019年版）》测评要求，全国文明城市和正在创建中的城市的有关推进文明行为立法情况将作为全国文明城市测评时评分的重要依据。因此，文明行为地方立法也成为一项重要的任务。但是，无论是成都、绵阳等已获得全国文明城市荣誉称号的地方，还是德阳、眉山、西昌等正处于创建全国文明城市过程中的地方，在公共秩序、公共环境卫生、交通出行、风俗习惯等领域依然存在许多现实问题。例如，在公共场所吸烟、机动车不主动礼让行人、遛狗不拴绳、随地乱扔垃圾等不文明行为仍屡见不鲜。此外，新冠疫情期间，推行分餐制、使用公勺公筷、革除滥食野生动物陋习等文明行为受到社会广泛关注，全国人大及其常委会适时发布了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，四川省文明办也大力倡导树立在社交礼仪、行为规范、日常交往、爱护环境、卫生习惯、分食分餐、拒食野味、文明如厕、豢养动物、健康运动10个领域的社交文明新风尚。在没有一部关于规范文明行为的“中华人民共和国文明行为促进法”或者国务院颁布的“文明行为促进条例”的情况下，地方急需将文明行为的鼓励、倡导和规范，促进与保障等内容上升到法的层面。因此，文明行为地方立法势在必行。

二、文明行为入法的法理分析

（一）文明行为促进条例的法律属性

目前，由于没有一部统筹全国文明行为促进工作的行业上位法，所以缺乏全国统一的行业术语标准及其解释。这给地方立法带来一定的难度，但也为地方立法创造了一定的“自由裁量”。纵观全国八十余部地方立法例，无论是章、节、条、款的设计还是对具体内容、核心概念的理解，各地各有其特色。但文明行为的鼓励和倡导、不文明行为的禁止、保障与促进工作等内容仍然是地方立法例的共性。

文明行为促进条例规范的行为并非法律行为，而是与道德、文明密切相关的事实行为。道德评价内容是文明行为促进条例的重要组成部分，例如《北京市文明行为促进条例》第二章“文明行为规范”，在维护公共卫生、公共场所秩序、交通安全秩序、社区和谐、文明旅游、文明观赏、网络文明、医疗秩序、健康文明、绿色环保生活等方面内容属于道德评价内容，同时也是一种倡导性规范，即使行为人违反相关规定也不需要承担法律责任。④由此可见，与普通行政法相比，文明行为促进条例的刚性较低，规范的弹性较大，具有一定的“软法规范”⑤特征。

（二）文明行为促进条例的结构体例

从条例名称来看，除了深圳的《深圳经济特区文明行为条例》、厦门的《厦门经济特区促进社会文明若干规定》和石家庄的《石家庄市公共文明行为条例》等以外，全国大部分地方立法例的名称较为统一，即《某某省（市）文明行为促进条例》。从条例结构来看，各地的立法例一般都设置为五章或者六章，第一章和最后一章都是“总则”和“附则”，“附则”前一章为“法律责任”，中间部分大致包括“文明行为的鼓励与倡导（支持）”“文明行为的规范”“实施（保障）与监督”等内容。

从条例核心内容来看，全国已有的立法例的核心内容大致相同，但在文明行为的类型化处理上，各地大都采用了不同标准，差异较大，尤其是对构成《文明行为促进条例》结构性要素的几个支点作用的重要概念的理解缺乏统一标准，具体表现在对文明行为的“鼓励”“倡导（支持）”“规范”几个重要的概念理解不一致，对相互之间的逻辑关系处理的方法也不尽相同。主要表现在以下几个方面：一是将“鼓励与倡导（支持）”作为“规范”的下位概念，例如日照市、遂宁市；二是将“鼓励与倡导（支持）”和“规范”作为同位概念，例如泸州市、自贡市、西安市、西宁市；三是以“重点治理”代替“规范”，例如无锡市、温州市、济南市；四是部分城市没有逻辑分类，采用了混合式表达方式，例如宁波市；五是对文明行为“规范”的内涵理解差异也较大，有一些城市将“规范”理解为一般性要求，例如天津市、日照市。有一些城市则将“规范”定性为具有强制性义务属性的规则，例如湖州市、泸州市。六是在条例的刚柔度设计方面，各地的选择也不尽相同。有一些城市以“鼓励”和“倡导”为主，只设置了很少的法律责任条款，例如济宁市、昆明市；而有一些城市的条例则刚度较高，例如临沂市设置了多达十七条法律责任条款。

（三）与其他法律法规的衔接

文明行为的界定通常是一种价值判断，也是一种道德评价，具有较强的主观性。但除了道德评价内容外，文明行为促进条例中的法律评价内容也是不可或缺的，某些行为应当被赋予法律上的文明或者不文明属性。倡导性规范和道德评价虽然是文明行为立法中的重要内容，但若缺少一定程度的刚性约束，那么文明行为促进条例难以实现立法的原意，难以真正提升社会文明程度和公民文明素养。《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国献血法》《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》《城市市容和环境卫生管理条例》《志愿服务条例》《人体器官移植条例》等上位法是文明行为立法的重要依据，地方出台的《城乡环境综合整治条例》《保护和奖励见义勇为条例》《城市市容和环境卫生管理条例》《物业管理条例》等同违法也是文明行为立法的重要参考，如何界定文明行为与不文明行为，如何衔接上位法，如何取舍同位法等问题都是文明行为地方立法需要认真思考和解决的。

三、文明行为入法存在的问题

（一）文字语言和逻辑结构规范问题

立法是一项非常严谨的专业技术活动，是行政相对人守法、行政主体执法的重要前提。在文明行为地方立法过程中，起草者应当认真研究地方性法规的文字语言，用最严谨的文字语言来表述法律规则，尽量避免歧义。起草者需要掌握基本的立法技术规范，例如什么情形下使用“应当”或者“可以”，什么语境下使用“不得”或者“禁止”，“或”和“或者”、“应”和“应当”、“可”和“可以”、“如”和“如果”中哪些是规范表述，数量应当使用阿拉伯数字还是大写汉字表述，行政主体应当表述为“行政管理部门”还是“行政主管部门”等等。特别是在文明行为地方立法中，许多核心概念并非法律术语，大多表现为日常用语，起草过程中有很大的自由裁量空间，例如“不乱搭乱建、乱牵乱挂、乱涂乱画、乱贴乱刻”“不随地焚烧、抛洒冥币纸钱、纸扎物等祭品”“自觉排队等候”⑥“正确使用110、119、120、122等特殊电话号码”“不在公共场所高声喧哗”⑦等等。这也是文明行为促进条例与一般行政法的重要区别，起草者需要对文本内容字斟句酌。

除了文字语言表述，文明行为地方立法还面临文本内容缺乏逻辑性的问题。根据法律规则的内在逻辑结构，如果“文明行为的规范”一章规定了禁止的不文明行为，那么“法律责任”一章中应当设置相应的处罚内容，对应当禁止的不文明行为进行否定性评价。但在立法实践中，有的地方立法例仅规定了不得或禁止实施的不文明行为，未设置相应的法律责任，这种有行为模式而无法律后果的规则是不完整的。

（二）立法目的和基本原则问题

“促进”是文明行为地方立法的根本目的，即“促进”社会文明程度和公民文明素质的提升。与“管理”不同，“促进”侧重于正向激励，强调循序渐进，而“管理”则更强调约束。这也是文明行为地方立法的一个特点，使道德评价内容上升为了法律条文。如果地方立法者没有真正理解文明行为立法原意，从“管理”的角度入手，设定了大量的与公民义务和法律责任相关的内容，则无法体现“促进”的立法原意。例如有些地方为公民设定了很多法律责任，篇幅占据文本内容的三分之一左右⑧。基本原则是立法目的的重要体现，贯穿于文明行为促进条例内容始终，也是立法目的的成文体现。纵观全国八十余部地方立法例，文明行为促进工作的基本原则的表述有很多共同之处，通常表述为“德治与法治相结合”“教育与处罚相结合”“党委领导、政府主导、社会协同”等等。只有在充分理解立法目的的前提下，才能确定文明行为促进工作的基本原则，否则会出现基本原则与立法目的不协调的问题。

（三）文明行为与不文明行为的界定问题

公民、法人和其他组织实施的行为在何种情形下应当界定为文明行为或者不文明行为，这是文明行为地方立法面临的首要问题。如果一个行为违反了刑事法律制度，那么这个犯罪行为是否应当被界定为不文明行为；如果一个行为违反了民事或者行政法律制度，那么这个违法行为是否应当被界定为不文明行为。由于全国没有一部文明行为促进法，以上这些问题都需要地方立法机构进行深入研究和论证，要充分调研，结合法学理论和地方实际来界定文明行为与不文明行为的类型。通过对比全国八十余部地方立法例，如行人闯红灯、机动车驾驶人不礼让行人、广场舞噪音扰民、宠物狗不束狗绳、共享单车乱停乱放、公共场所大声喧哗、公共交通工具上使用电子设备外放声音等都被界定为不文明行为，但这些行为不一定就在某地具有典型性，文明行为地方立法不能简单照搬其他地方已经出台的立法例，否则会导致制定出台的条例失去地方特色。

（四）调整新兴事物问题

近年来，互联网租赁自行车（共享单车）、互联网租赁汽车（共享汽车）、网约车等新兴事物层出不穷，为社会公众提供出行便利的同时也带来了一些不可回避的法律问题。社会公众不规范的使用共享交通工具是当下很多城市管理者遇到的难点，也是很多城市在创建全国文明城市过程中的痛点，关切全社会文明程度和公民文明素质的提升问题，是急需解决的城市管理问题。法律具有滞后性，难以预见新兴事物的发展和变化，当前全国还没有一部关于互联网租赁自行车等共享交通工具相关的法律或者行政法规，有关共享交通工具的管理措施各地也不尽相同。除了共享交通工具的兴起，未来还会涌现更多的新兴事物，这给地方提供了非常大的立法空间。

四、文明行为地方立法的完善

（一）准确界定文明行为与不文明行为

文明带有较大的主观色彩，什么样的行为应当界定为文明行为或者不文明行为，在没有直接上位法的情况下，不同的立法者会有不同的界定方式。如果一个行为违反了刑事法律制度，那么这个行为一定是犯罪行为，犯罪行为当然是不文明的行为，但是文明行为促进条例属于行政法范畴，不调整本应由刑法调整的犯罪行为。如果一个行为违反了行政法律制度，那么这个行为一定是违法行为，违法行为是否应当被界定为不文明行为，还需要进一步分析。例如在张家界、厦门、青岛、拉萨等等全国著名的旅游胜地，违反《中华人民共和国旅游法》《旅行社条例》的某一违法行为，因其具有典型性，也是地方比较突出的治理难题，那么应当将这一违法行为在文明行为地方立法中界定为不文明行为。这一不文明旅游行为在石嘴山、金昌、宜宾、德阳、达州等地不是突出的问题，所以不需要将其纳入文明行为地方立法。同时，还需要准确界定文明行为，结合地方实际情况，开展广泛调研，征求社会公众意见，正向激励具有地方特色的文明行为。

（二）参照立法技术规范

针对立法技术层面的问题，文明行为地方立法应当规范使用文字语言，重视逻辑结构。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会制定的《立法技术规范（试行一）》《立法技术规范（试行二）》等等指导性文件，已经对法律文本的结构、条文表述和常用词语进行了全面规范，具有很强的借鉴意义。一是法律文本的结构规范，例如设章、条、款、项，各章连续排序；二是法律条文的表述规范，例如用汉字数字表述序数词、比例、人数、金额等计量数值；三是法律条文的常用词语规范，例如表述义务性规范时使用“应当”，表述有主语或者有明确的被规范对象时使用“不得”，表述但书时使用“但是”，表述并列关系时根据前后成分是否有主次之分使用“和”和“以及”等。在文明行为地方立法起草工作中，应当参照《立法技术规范（试行一）》等等指导性文件不断规范文字语言和逻辑结构，提升立法质量。

（三）明确“促进”的立法目的

从条例名称即可判定，文明行为地方立法的核心在“促进”，有一个循序渐进的过程，重点在于对公民文明行为的正向激励和政府及其相关职能部门的措施保障。如果过多的设定公民义务，强调对违反义务的处罚，这样的立法模式就偏离了“促进”的立法目的，文明行为促进工作的基本原则也就偏离了“德治”的内涵，会适得其反。设置过多的法律责任会在很大程度上加重行政管理部门的行政执法负担，社会公众也会产生抵触情绪，不利于构建和谐社会。

（四）适时调整新兴事物

新兴事物的发展会带来一些法律问题，例如互联网租赁自行车的使用与管理。当前，互联网租赁自行车乱停乱放的行为不仅影响了交通秩序还严重扰乱了市容秩序。有些城市至今还没有出台互联网租赁自行车管理办法，这成为了城市治理的重大难题。事实上，互联网租赁自行车有专门的停放区域，且大多数城市的互联网租赁自行车停放区域是由城市管理部门负责划定的。然而，乱停乱放的情形仍然随处可见，这严重影响了一座城市的文明形象，是文明行为地方立法急需解决的问题。虽然立法目的在于“促进”，但也应当适当设置“刚性”条款，解决地方比较突出的不文明问题。因此，在文明行为地方立法中，规范互联网租赁自行车的使用人的同时，还应当规范互联网租赁自行车的运营企业，对使用人乱停乱放行为、对运营企业不及时清理违规停放和不能正常使用的车辆等行为进行行政处罚。如果地方已经出台了互联网租赁自行车管理办法，那么文明行为地方立法可以吸收其相关内容，将规范性文件上升为地方性法规；如果地方尚未出台互联网租赁自行车管理办法，那么文明行为地方立法应当进行充分调研，广泛征求相关职能部门的意见，结合本地实际情况制定相关内容。

文明行为促进条例是一部考虑充分周全的前瞻性法规，时代不断发展，不文明行为也将不断演变，立法在设计重点不文明行为治理制度时，可以创设了一个接口制度安排，授权有关部门根据文明行为促进工作的实际，将其他违法行为列为重点治理的不文明行为，报立法机关备案后，适用条例有关规定。