我国地方治理中的治理理论运用

四川大学公共管理学院 张帆

一、我国地方治理

我国现代意义上的地方治理起源于清朝末期和民国早期，但直到西方治理理论被引入中国，我国才开始将治理理念与我国实际国情相结合，目前在我国地方治理中面临着许多棘手问题。

（一）地方治理概念界定

国外的地方治理概念是非常多样和复杂的，但它们都主张权力下放和多中心化，承认并主张政府、社会和市场的结合与相互渗透，多级治理和多种工具的使用并存。治理理论被引入我国之后，孙柏英认为地方治理是依托于政府组织、民营组织、社会组织、公民组织等各种组织的网络体系，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程[1]。

（二）我国地方治理的困境

我国经历过计划经济体制，因此地方政府也经历了从全面管理到下放权限给市场再到多元主体参与地方治理的过程，在这个过程中不可避免会出现很多问题。

治理理论出现的重要原因之一是为了更好地为公民提供公共服务，在我国目前的多元主体地方治理中，社会组织是除地方政府外最主要的治理主体，社会组织承担着重要的提供公共服务的功能。然而，一方面虽然政府逐步放宽对社会组织的限制，但仍缺乏必要的法律支撑。另一方面，地方政府通过购买服务的方式让社会组织参与到地方治理中，使得社会组织的自身发展也在一定程度上受到地方政府的限制。

企业与公民目前在我国的地方治理中参与程度非常低。国有企业作为我国非常特殊的企业，与政府的关系非常密切，此处所讨论的企业为私营企业。我国私营企业是在改革开放之后才开始发展的，发展的时间较短，企业社会责任的说法还未完全普及。同时，在中国由于环境和文化的影响，公民参与发展较为落后，公民素质整体较低。

二、治理理论在我国地方治理中的适用性

治理理论的起源和发展均是从西方开始的，处于西方的话语体系与政治环境中，若不加思考直接将治理理论放在中国任何情境中进行运用必定会出现一系列问题，因此必须先对治理理论的概念进行界定，并了解治理理论的背景和发展历程，之后讨论治理理论在我国地方治理中的适用性问题。

（一）治理理论概念界定

治理理论是在政府出现管理危机、统治失效的背景下发展出来的，国际上关于“治理”的定义有许多种，我国著名学者俞可平教授认为，治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要[5]。

治理理论也有许多二级理论，二级理论分别侧重了治理理论中的某一个方面，例如，治理主体的多元化、治理权利的多中心化、政府权力的有限化、主题间的互动性等。当然众多治理理论的特点中，最基本、最基础的就是治理主体的多元化，只有治理主体多元化才能够实现互相之间的协同、互动，才能使治理权利多中心化。

（二）治理理论在我国地方治理中的适用性

当代中国面临的一个突出问题是过于依赖政府，市场与社会的作用并没有充分发挥。我国政府的改革一直是基于政府的内部，结果使得改革已成为“从扩张到精简，再到扩张再精简”的恶性循环，治理理论为我们提供了从政府外部改革的新思路。治理理论提倡充分动员和发挥市场和社会的作用，这不仅是中国地方治理有效应对复杂多变的社会变化并实现有效治理的途径，而且还是有效促进政府自身改革和进步的途径。

在应用治理理论时，我们首先需要科学地了解它的核心含义，即治理主体的多元化，多元主体是治理理论的基础。在中国，由于权威主义的历史极其悠久，这使得政府天生具有比其他国家的政府更大的权力，因此各个主体之间的关系非常不对等。因此若想在我国地方治理中运用治理理论，首先要克服的就是政府要从思想上认清企业、社会组织、公民的主体地位，并有效运用法治的方法来保证主体间的对等，不然多元主体的优势在我国地方治理中没有办法有效发挥。我国国家治理体系与治理能力现代化的进程中，法治建设作为其重要的一项，使得政府、企业、社会组织、公民的权力责任得到了有效的保护，保证了多元主体治理在我国地方治理中运用的可能。

当然，我国地方治理在运用治理理论的过程中，也必须根据中国的国情进行本土化，不能照搬国外的经验。中国最大的特点就是企业、社会组织、公民的成长发展与政府密切相关，因此政府在其他主体参与地方治理的过程中全程不参与是不太现实的，但是中国可以充分发挥政府的积极作用，引导其他企业、社会组织、公民运用正确的方式方法、途径来参与地方治理，从而在政府主导的背景下，使得多重主体在地方治理过程中的角色及作用达成共识。

三、建立多元主体的地方治理

如今社会情况越来越复杂，单一主体的地方政府无法解决地方治理问题和回应公民需求，因此在地方治理过程中充分发挥多元主体的优势变得越来越重要。然而目前在中国，虽然已经形成了多元主体参与的地方治理，但是仍然存在着一系列问题。

（一）政府掌舵

在我国当前的政治行政体制中，地方治理中政府的首要主体地位不可动摇，也不能动摇，政府在多元主体参与的地方治理中并不是主导而是掌舵，政府并不是“全能型”政府，而是把握地方治理前进的方向并给予保障。政府应做好以下几个方面：

首先，转变地方政府治理观念。治理理论是在政府的管理受到挑战的全球背景下提出的，它根植的土壤是经济全球化，是经济发展、技术进步趋势下的产物。之前我国地方政府的观念一直是“全能型政府”，虽然改革开放后逐步放开部分权利给其他地方治理主体，但是地方政府的根本观念仍旧是政府主导地方治理。因此地方政府必须从思想上认清企业、社会组织、公民的主体地位，转变和创新治理理念，树立新的治理思想。

其次，建立良好的治理制度。政府在从思想上认清企业、社会组织、公民的主体地位之后，要从制度上鼓励和支持发展多元主体地方治理，依法建立和保证各种治理主体的地位和职能。同时，政府作为地方治理的“掌舵者”，应该有机地梳理治理过程中涉及的各个主体及其之间的权利和责任分配，以及各个主体之间的关系，有效地划分政府、企业、社会组织、公民四大治理主体的角色，并用法律的形式将其权利义务进行明确规定。只有这样才能为多元主体的地方治理提供良好的制度基础。

最后，创新治理的协调和合作机制。政府是地方治理的“掌舵者”，是公共权力的化身。在地方治理中，政府应以更好的公共治理为目的，创新地方治理的协调和合作机制，保障地方治理各个主体可以有序地运作。

政府应创建有利于各方主体进行地方治理的机制，并积极鼓励和引导企业、社会组织、公民努力创新，用多种多样的方式渠道参与到地方治理中。

（二）社会组织协同

社会组织是重要主体，社会组织要主动承担一些政府做不了、做不好的事项。社会组织应做好以下几个方面：

首先，搭建政府与社会之间的桥梁。社会组织一方面可以与公民有良好的关系，另一方面可以与政府沟通，因此社会组织是最好的联系政府与社会的组织，主要可以从以下几个方面进行联系。一是社会组织将民众的意见和建议转达给政府。社会组织可以通过自身的渠道，将人们的意愿与需求收集起来进行整理提交给地方政府，为地方政府制定政策提供参考，进而提高地方政府制定决策的科学民主水平。二是社会组织承接公共服务项目。我国地方政府许多公共服务采用外包的方式，社会组织根据自身的专长，承接地方政府相关领域的项目，为公民提供公共服务，满足公民的需求。

其次，维护社会和谐稳定。社会组织可以更好地联系政府与公民，主要可以从以下几个方面进行。一是社会组织帮扶弱势群体。不同类型的社会组织可以针对性地帮助不同的弱势群体，维护弱势群体的利益，提供公共服务，促进社会公平，例如，为妇女、儿童、老年人、残疾人和贫困人口等提供教育、医疗、社会救助等服务，还可以在发生天灾人祸时积极为灾区群众捐款捐物等。二是社会组织协助解决社会矛盾。社会矛盾的出现通常是因为政府与公民信息沟通不及时，同时民众不信任政府，社会组织可以在政府与民众之间进行调节，为冲突双方提供可信任的交流平台，还可以把民众组织起来进行自我管理，促进地方社会安定有序。

（三）企业履责

企业作为市场经济的主体，尤其是在我国大量国有企业与国营企业的背景下，企业是地方治理中不可或缺的一个主体。企业应做好以下几个方面：

首先，增强企业履行社会责任的思想意识。企业在社会上的角色不仅仅是单纯的“物”，企业的生存发展必须要与公民、政府等打交道，它存在独立的“人格”，因此企业若想更好地发展就必须与其他社会主体互利共生，主动参与到地方治理中，只有这样企业才能更好地实现可持续发展。企业要有社会责任的意识，不能把其视为负担，而应把其视为一种投资。

其次，优化企业内部社会责任的承担机制。要想将企业社会责任落到实处，必须有专门的机构或人员负责，并形成一套运行良好的体制机制。一方面，在企业发展战略规划中纳入企业社会责任。企业的发展规划决定着企业将如何发展、企业发展的重心与目标是什么，所有的体制机制业务等都是围绕企业发展战略开展的，只有这样企业才可以更好地建立承担社会责任的体制机制，自觉主动地进行社会责任的履行。另一方面，要完善企业社会责任管理体系，设立企业社会责任部门，结合企业的实际情况对企业社会责任的履行进行规划，制定企业社会责任守则。

（四）公民参与

公民是地方治理的重要主体，公民参与不仅能够增加公民对政府的了解，还可以减少地方政府的权力寻租，保障公民的政治权利，增进社会和谐，为改善地方治理论提供支持。公民参与应做好以下几个方面：

首先，提高公民参与意识。一方面，消除中国传统文化对公民参与的消极影响。中国传统文化使得我国公民对参与公共治理兴趣不大，因此，公民要摆脱和突破传统文化中被动消极的政治心态，积极让自己参与到地方治理之中。另一方面，积极培育公民文化。积极的公民文化可以让公民更加自觉地参与地方治理，具有主人翁意识，公民要积极参与政治生活，对地方治理有自己的认识、责任感，认清自己在地方治理中的主体地位。

其次，提升公民参与能力。提高公民参与意识之后，由于我国公民素质差别较大，部分公民地方治理参与能力较低，只有提升公民自身的参与能力，才能让公民更好地参与地方治理。

一方面，要提升公民整体的综合素质，公民自身也应认识到文化素质的重要性，加强学习，具备一定的参与地方治理的能力。

另一方面，要提高公民的参与技能，公民要多参与地方治理活动，实践是提高参与技能最好的方法，通过亲身参与到地方治理活动中，在实践中逐渐提高，不仅可以逐渐了解更多地方治理的知识、参与的规则程序方法等，还可以加强公民自身的主体意识，提高公民地方治理参与水平。

四、结语

目前，我国地方治理中已经注意到了社会组织、企业、公民参与治理的重要性，然而还未形成完善的政府掌舵、社会组织协同、企业履责、公民参与的地方治理体系。多主体共同参与的地方治理需要在实践中不断摸索，才能最大程度地发挥各主体的力量，更好地进行地方治理。