《公司法》视角下的国有公司治理与改革

湖北大学 王静茹

一、国有公司存在的问题及成因

（一）政企未分离

改革开放前我国实行的是计划经济，国有企业是国有投资的企业，一直是政府支持和扶植的对象，有的还是由政府部门转变而来，因此，其管理层具有浓厚的行政色彩，企业和政府部门的管理者甚至可以互调，其存在是为了完成国家指定的各项任务。改革开放以后，经济体制发生转变，政府必须改变过去直接干预企业生产经营的管理模式。2003年国资委的成立后，我国的国有经济效率显著提高，截至2020年底，国资系统监管企业资产总额218.3万亿元。但现有模式仍然无法避免两者间的矛盾冲突。国有企业的人事管理系统在选拔企业高层管理人员时，做不到完全竞争，国家需要以政权和所有者双重身份进行管理。

（二）监事会职能缺失

监事会是对公司董事和管理层行使监督权的机构，行使监督职能对董事会及管理层的行为进行日常监督。监事会的监督权与公司股东会的所有权、董事会的经营管理权共同形成了公司“三权分立”的组织架构。监事会在公司治理结构中为维护国有资产安全、防止国有资产流失、促进国有资产的保值增值、实现企业持续健康发展，一直发挥着重要作用。但在实践中，对照现代企业制度所赋予监事会的应有职能看，一些中小型的国有企业监事会制度仍旧还存在较多的不足和缺陷，监督职能作用未能得到充分的发挥。许多国有企业监事会，因组织配置的监事会主席通常都接近退休年龄的公务员，因此，监事会主席出现空缺已成为普遍现象。公司因管理层的疏忽而造成重大损失时，监事往往很难在事前及时发现并能够有效制止，监事会如同虚设的情况层出不穷，监事会、监事的监督作用难以发挥。

（三）董事会作用未能发挥

国有企业中，董事长通常会兼任党委书记和法人代表，具有最高的行政级别。领导意志代替董事会的集体决策是滋生这种现象的制度根源。董事会的权责并不明晰，有些重要的法定权力仍然控制在相关政府部门手中，政府干预企业经营较多，许多企业经营性事项都需要政府部门进行审批。企业党委与董事会的关系未能厘清，一方代替另一方决策的现象极其常见。一些企业在不召开董事会的前提下就已经任命了公司董事长,且聘任了经营管理层,这种做法实际上侵犯了董事会的权利。董事会在履行职责过程中不符合《公司法》的要求,一些国有企业和监管部门违背了法人治理结构的要求,直接代行董事会职责,使得董事会职责难以得到科学落实。国有资本占绝对比重的现象也在严重影响着董事会的作用,在董事会中社会资本和民间资本的席位较少,所以其股东权益也得不到切实有效的保障。

（四）经理任用机制不完善

从《公司法》关于经理的设置及权力配置上看，国有公司的经理制度系定位于代表股东并以行使重大决策权和监督权为职能的董事会下的法定执行机构，以延续国家关于国有企业改革中经管权的独立性追求。决策的执行者就是经理层,他们负责公司经营发展的各项事务。

当前国有企业在经理层方面还存在重要问题：

（1）许多国有企业的经理层人员大都由政府直接进行任命,且具有相应的行政级别,超出了公司章程和《公司法》的规定范围,违背了选人用人市场化机制。

（2）一些国有企业经理层的薪酬与公司实际经营情况的关联度并不高,激励机制达不到市场化的要求,工作的主动性与创造性长期不足。

（3）一些国有企业经理层和董事会在管理上界限模糊,许多经理层聘任都由政府部门直接任命,所以董事会对其管理和制衡能力相对有限,这也导致国有企业法人治理结构长期处于不合理的状态。

二、完善国有公司治理的对策建议

（一）遵循二权分离

将政企分开、政资分开落到实处,构建功能鲜明、分工明确、协调发展的国家出资企业运行的新格局。优化管理资本的方式手段:注重通过优化法人治理结构履职，“一企一策”制定完善的公司章程，国资监管机构，依据股权关系依法依规向所出资企业委派董事或提名董事人选，通过董事体现出资人意志。

（二）增强基层国企监事会监督作用

《公司法》第七十条规定，国有独资公司监事会成员不得少于五人，其中职工代表的比例不得低于三分之一，具体比例由公司章程规定。《公司法》赋予了监事会和监事许多的监督权力，但对权力的实现途径未做规定。要深化国有企业现代企业制度改革，后期《公司法》的修改上，应该对监事会的权力义务做出细则规定。例如,建立监事会主席、专职监事及监事会的监督专报制度，定期向上级国资监管部门汇报监督工作情况；建立与企业主要领导约谈制度，跟踪督查风险的化解，防止国资损失的扩大，维护监事会的权威。《公司法》对监事人员任职条件有所规定，监事人员必须具备特定专业职能资质才可以完成专业监督职能。要想落到实处，发挥好监事会对董事、高级管理人员的专业监督作用，监事人员就必须走专业化、市场化道路，例如实行执业资格制度，取得职业资格后才能被选聘为公司监事或担任监事会主席、专职监事，并定期进行继续教育，不断提高其专业能力。

（三）董事会制度改革

董事会制度改革可从以下几个方面来动手：一、董事会成员结构的改革。董事会成员来源合理化。二、吸取国外的国有公司治理改革的成功经验。三、从外部选聘专家，避免单一的内部竞聘，打开人才引进渠道，进行全方面多维度的人才选拔和人才储备。四、提高独立董事比例，外部董事至少应占到董事成员比例的三分之二，董事会成员来源的结构才能进一步优化。独立董事比例决定着董事会的独立性，有利于加强董事会内部制衡，自身决策受股东和经理层的干预越少，对企业整体监督就越公正合理。

现代企业治理结构中存在着股东——董事会——经理层这样的层层委托代理链。改革应明晰董事会聘任和解聘公司经理层的权力，逐步分层减少对公司主业的限制，削减对直接管理国有企业的下级企业的审批事项，在企业内部理顺党委和董事会的关系。应对董事义务做清晰的规定，应根据国有公司的特点进行细化，让董事明确其义务以及违反义务必须承担的经济责任，设置追责体制，以此来强化董事的责任。合理安排董事会和经理层的分工，通过公司章程以及相关规定列明各自的决策范围。

（四）国有公司经理制度改革

国有公司经理制度的改革，要回归最初公司法设计之意，保证公司经理层在独立经营管理权上进行相应的制度改革。首先，推进经理制度市场化,建立健全的职业经理人制度，在市场配置中选聘职业经理人。其次，前面提到的重塑董事会组成，改变董事会成员完全由政府委派的做法，使董事会能够安心于公司重大事项的决策与对公司经理层的监督。最后，我国的法定代表人制度仅解决对外代表权问题，并不是对公司内部的管理权问题,换言之，在董事长作为法定代表人时，其权力仅限于对外代表权，对内仍遵循董事会集体议事规则。董事长仅仅是董事会的召集人与主持人，所有董事会成员都是平等的。这是严重违背公司法的制度设计宗旨的。

三、中国特色国有公司治理

近年来，我国经济迅速发展，经济体系不断完善，国家对于国有公司的发展目标更多地倾向于承担更多的社会责任、维护社会的稳定和经济发展，这成为国有公司的终极发展目标。中国特色国有公司治理的关键是党组织发挥领导核心和政治核心的作用，国有公司的改革就应将这一作用发挥到最大效力。第一，要确定党组织在国有公司法人治理结构中的法定地位，政企权力分离并不意味着企业党组织会在公司治理中缺位。党组织要认真抓好党风廉政建设工作的落实，稳步推进各项工作，起到团结维稳的作用。党组织成员应当在公司治理的各个环节中发挥效能，行使党组织对企业的领导，有利于简化内部决策链，提升公司治理效率。实务中可适当效仿域外治理的方式，对监事会给予类似于德国法中的人事任免权，巩固党委作为监督机关的权威地位。国有公司党建工作的开展并不意味着要脱离《公司法》，恰恰是在《公司法》的框架内进一步强化中国特色国有公司治理结构。第二,按照《公司法》和公司章程进行“公司自治”。明确党组织的领导核心和政治核心的法定地位，依法配置各公司机关权力，明确规定治理主体间的权责边界，形成高效的公司治理机制。