关于农村宅基地使用权流转的法律分析

广州商学院法学院 严斌彬

我国是一个人口基数大，而人均土地较少地国家。近些年随着社会经济水平不断上升，城镇化发展不断加快，城市外延不断向农村延伸，农村地区所面临的土地问题受到了越来越多的社会关注，特别是关于农村宅基地使用权流转问题，其不仅关系到农民切身的经济利益，还关系到社会公平。

一、农村宅基地使用权流转中存在的问题

（一）土地资源出现严重浪费现象

城市化发展，在近几年持续深入的过程中对生产力提出了越来越高地需求。农村地区的年轻人口大批的涌入城市去谋求生计，获得更高的收入，这部分农村青壮年群体奠定了城市化发展的生产力基础。另有一些农村居民因居住环境、便利性等原因也纷纷选择在城市中购房定居。如此一来在农村地区出现了大量宅基地荒废的现象，同时还普遍存在着房屋闲置、土地闲置的问题，土地资源被严重浪费。

（二）宅基地登记制度实施受阻

关于登记制度宣贯本身具有一定局限性，加之农民意识受传统观念根深蒂固的影响，所在农村地区宅基地的性质通常会被误认为与房屋性质相同，农村居民在自我认识上将其划分为私有财产，未形成宅基地登记的意识和习惯。这是农村地区宅基地登记制度实施受阻的原因所在。另外，有些地区对土地和房屋实行分别化管理，那么在宅基地登记制度没实施的情况下，很容易在转让手续办理环节出现各方相互推诿责任的情况，土地划界也会引发更多的争端。

（三）农村宅基地使用权买卖问题

现存于农村宅基地使用权买卖中最紧要的一个问题，就是认定买卖行为具有的法律效力。在同一个经济组织范围内，农民相互间签订的房屋买卖合同是有效地，而基于房屋的宅基地使用权发生转移得到支持。倘若购买方若是城镇居民就将视为无效。此外存在一种难以认定的情况，即当买卖双方来自不同的集体经济组织。我国法律未明确规定来自不同集体经济组织的成员可流转宅基地使用权，但从宅基地使用权的成员权特征角度出发，其实质上不被允许。如若认定房屋买卖合同无效，就要立马中止宅基地流转，这一步骤是处理相关问题的共识[1]。如果一昧不假思索地认定合同有效性，将会导致卖方在征地拆迁之际或者遇到房屋价格大涨之时作出反悔的决定，其严重影响整个市场的秩序以及社会的公平。但如果简单认定合同无效，也难以体现村集体组织、村民之间的意思自治的表达，不利于解决盘中错杂的农村村民和村组织的诉求问题。

（四）宅基地使用权私下交易陷入混乱

宅基地伴随房屋一同流转有多个不同的形式，虽然法律并未开辟绿色通道给宅基地使用权的流转，但长期以来在经济利益与城市发展用地需求的影响下，早已慢慢形成了不在法律管辖范围内的地下交易市场。其一，私下进行的宅基地流转不在制度管控范围内，其打破了土地原有市场秩序，影响了房地产市场正常运行[2]；其二，如若出现交易纠纷，因为交易本身并不在法律明文规定内，所以法律实践并不能绝对保证某一方的利益，但往往都是宅基地所有人权益受损；其四，交易者的利益之心很可能在这种法律规范以外的交易环节中采用别样手段，例如强行挤占农村耕地将其当做宅基地进行交易。在城市土地市场几近饱和，而农村土地市场几乎空白的情况下，这个宅基地地下交易市场只会越来越活跃，有必要采取有效措施，以避免小问题不断复杂化。

二、优化农村宅基地使用权流转问题的建议

（一）以逐步开放流转的方式确保宅基地利用率

首先，在因地制宜的前提条件下逐步开放流转，根据每个区域不同的经济发展条件合理划分比例。可以选择一些地区作为试点运行，从试点工作中汲取经验，奠定全面开放农村宅基地使用权流转的坚实基础。其次，要扩大受让主体范围，关键在于放宽受让主体限制，无论是农村居民、城镇居民、公司法人、各类组织还是个人，都直接全部纳入有权受让农村宅基地使用权范围中[3]，以提高农村宅基地的使用效率，发挥经济效益。与此同时，有必要限制使用面积和再次转让条件和期限，以避免和打击囤地违法行为。再次，要适当把握流转环节的尺度，相比较于集体经济组织以外的居民，本集体组织村民在相同条件下可享受优先受让权。最后，关于宅基地的新建与改建，应控制在村集体的总体规划条件下，履行法定的报建手续。

（二）进一步完善农村宅基地使用权流转的法律规范

其一，由于农村宅基地使用权本身就有一定财产属性，所以有必要从法律层面上规范明确农村宅基地使用权用作用益物权的权利，并坚决维护农村宅基地公有制性质。其二，进一步完善确权登记制度。其三，构建价格评估机制，价格平衡容易因为牵涉太多公权力而变得不稳定，为此要高度重视价格评估环节，尽可能地避免公权力机关在国家征收农村集体土地中的定价权，而应参考价格评估公司的信息，提升流转过程的透明度和公开性，从而凸显合法与公正。其四，需建立对应的配套监督机制，例如建立定期监督检查制度，监督宅基地使用权流转的过程和方式，最大限度地维护农民合法权益；再例如可通过公示制度从侧面来防治农民财产权利受损。其五，要对农村宅基地使用权流转所得收益进行合理分配。

（三）构建法定租赁权制度助力农村宅基地使用权流转

宅基地法定租赁权制度在当前农村实际情况下，可以有效地解决村集体福利保障与地方房屋所有权转让效益的衔接问题。我国农村宅基地使用权，由于其本身的特殊性，使用权人实际行使的权益属于所有权。所有人在房屋所有权转让完成之后将不再享有土地创造的任何收益，以农村集体经济组织为主体创收的租金用于土地保障基金，可确保集体组织每位成员的生存需求，这样就在初次分配上重点凸显了农村村集体的福利基础，随后再根据成员权制度来充分发挥保障功能，促进不同性质权利被合理有效的区分开来，也便于后续权利的行使[4]。关于法定租赁权制度，需要重视和解决两个现实存在的问题，一来自不同集体经济组织的双方可进行农村房屋转让，主要针对的是当下无农村宅基地的村民，以及已经拥有但所占面积并未达到最高限制的宅基地村民；二并不是只有集体经济组织成员，才能享受购买农村宅基地房屋的权利。只有认识和解决这两个问题，才能为宅基地法定租赁权的实施铺平道路、创造使用空间。

（四）构建统一的宅基地使用权流转市场

由于目前宅基地使用权的流转受到了高度限制，人们诉求的表达和实现受阻，从而逐渐形成了一个秩序不明的地下宅基地使用权交易市场。这既有损农民自身的利益，又破坏了国家与集体组织的利益。对这个隐形市场简单地使用强制性禁止的办法，无法根源性解决问题，有必要从机制的角度构建一个统一的宅基地使用权流转市场。在统一市场构建过程中实现政府宏观调控功能最大化发挥，以及市场配置资源优势最大化体现的关键在于市场与政府配合工作是否协调。因此，关于农村统一宅基地使用权流转市场的构建，必须要立足于农村地区实际情况和农村居民具体需求来考虑，在此基础上要正确把握市场规律从而有序推进统一市场的建立。宅基地使用权问题本身具有一定复杂性，统一市场的构建离不开一个具有共享性的农村宅基地使用权信息资源平台，从市场角度来强化宅基地使用权流转的市场竞争力，以及更加科学规划和有效监督宅基地使用权流转，以促使宅基地使用权流转市场正常运转。

（五）进一步完善宅基地使用权流转收益分配制度

由于我国农村宅基地具有社会保障福利功能，而宅基地流转收益的分配直接关系着这一保障功能的实现，其关系着农民和村集体组织成员的切身利益。当前，由于宅基地流转收益分配制度不健全，造成对农民利益的损害，并进而引起村民不满、甚至村民与村集体组织之间矛盾的现象比较普遍，因此，应进一步健全宅基地使用权流转收益分配制度[5]。首先，宅基地使用权收益分配制度应坚持政府适度干预原则。宅基地流转收益分配，本质上属于村集体组织内部的问题，不可直接交由政府全盘掌握，一定要流入市场，以避免政府对农民流转宅基地使用权的自由造成过度干预，或者出现其他有损社会公平与正义的事情，但正因为如此又难以保证宅基地使用权无偿使用的福利性质被改变。那么宅基地流转收益分配应坚持政府适度干预的原则，流转价格水平的调节在于市场机制，而流转收益分配只有政府的适度干预才能最大化的确保农民本身的利益，与此同时要营造一个有利于买卖双方的市场环境。其次，宅基地流转收益分配应坚持公平、合理、科学的原则，相关的土地使用权人与所有权人都要对应自身拥有的土地权利获得占比性的收益。

三、结语

总而言之，农民切身利益与农村宅基地使用权流转的法律问题有着紧密的联系，深入研究农村宅基地使用权流转的法律问题，不仅能进一步奠定完善法律规定的基础，还能从理论上给立法完善提供理论性支撑，推动相关体制机制和行政执法落实到位。而关于农村宅基地使用权流转法律问题的探究与完善并非一朝一夕就可实现，它需要经历一个长期、逐步递进的过程。