多元化解行政争议视域下行政诉讼调解范围的扩大*

温州大学 法学院 刘菘芋

一、行政诉讼实质性化解之困

（一）实践中行政诉讼案件的激增

处于社会转型期的中国，大量新型的社会关系得以建立，随之而来的便是社会矛盾的激增，为构建和谐社会增添了许多不稳定因素。与此同时我国政府逐渐从原有的管制型向服务型转变， 在这一过渡期内，行政机关的行政权“触角”也以多种方式延伸到了社会生活的方方面面，行政权行使也呈现出领域广、数量多的特点。这对公民、法人和非法人组织的权益必然会产生不同程度的影响，使得行政争议的频繁发生成为可能。此外，肩负着促进社会发展以及治理国家的巨大压力，行政机关存在一些为追求效率而违法的行政行为。特别是面对政绩与追责的压力时，对那些期限短、要求高的项目，行政机关工作人员有时会忽视行政行为中的一些合法性问题，且通常这些行为因涉及到地方的发展规划，一般不会被深究，只会被高举轻放，从而进一步催生大量的行政违法行为。同时法制教育育的普及也使得我国公民维权意识的高涨，由过去的“厌诉”“畏官”思想向积极维权思想转变。加之法院立案登记制以及各项具体保障公民诉权的措施的实行，立案难的问题也成了过去式。自2011年起，行政诉讼案件受案量持续上升，一直在高位运行。2019年，全国法院审理行政一审案件68万余件，与2011年相比，增长了5倍有余。①

（二）行政诉讼力有不逮

为保护公民的合法权益，我国在行政诉讼领域也做出了充分的回应。在顶层设计中，现行《行政诉讼法》第一条以立法目的的形式将“解决行政争议”纳入法治轨道，同时也设置了相应的化解行政争议的机制。在实务中我国也始终坚持行政诉讼要以解决行政争议为出发点，以维护社会稳定、充分保障公民权益为导向。这就决定了行政诉讼始终是解决行政争议的“排头兵”，扮演着“多面手”的角色。然而，行政诉讼在实质性化解行政争议方面并不尽如人意，这一局限性也是由司法的特性所决定的。首先，面对强势的行政权，司法权本就很难从根本上与其分庭抗礼。此外，行政诉讼作为多中心主义的司法，法院在审判活动中既要面对政策方针的压力、政治控制的要求，又要满足民众对司法公正的渴望。②这也就成为了在某些案件中行政机关“挟天子以令诸侯”的重要砝码。其次，行政诉讼作为一种将第三方的意志强加给当事人的争议解决方式，其处理结果注定不会让每个当事人都满意。并且这种意志的形成有着实体法与程序法上的限制，在这种普遍限制下形成的结果，有时甚至会与人们在个案中的正义感相矛盾。最后，现行的行政诉讼的整体构造导致行政诉讼的解纷能力有限。我国现有的行政诉讼的构造，在实体审判时存在着“诉判错位”的风险。依据法律规定，在行政诉讼中法院依职权对行政行为进行“全面合法性审查”，其往往只关注案涉权利义务的有无，而难以深入到行政争议背后错综复杂的人事关系之中，一旦当事人的诉求与被诉行政行为错位，法院将被诉行政行为作为诉讼标的，进行“就事论事”地审理，就会出现大量裁判结果合法，但就是不能满足当事人诉求的判决。

二、行政诉讼调解范围扩大的必要性

（一）契合诉讼经济与诉讼效率的要求

法律作为国家所提供的一种公共服务，其产生与运行都需要必要的支出，即法律成本。因此所有的法律活动必须从经济的角度去考量，如何以合理的法律成本，去实现利益的最大化。目前，我国面临着司法资源严重不足的情况。一方面是行政案件数量的不断增多，另一面是法院审判力量的不足，特别是优良的司法资源更是有限，法院负担过重，案多人少的情况在全国各地法院大量存在。且以对立对抗为特性的行政诉讼，其自身的程序性及阶段性决定了其与当今的司法经济要求不符。故，如何在保证案件质量与提高效率之间取得平衡，成为了法院的当务之急。

就程序而言，调解的程序相对于冗长的行政诉讼庭审程序来说显得简单而高效，大大节省了司法资源。就结果来说，行政机关和行政相对人通过自愿谈判的方式，以最小的诉讼代价来实现最大的诉讼利益，消除了法律的专业性对双方造成的理解困难，因此调解出来的结果也更容易为双方当事人所接受，从而也更容易得到有效的执行。

（二）将法外和解纳入法治轨道

在现行《行政诉讼法》颁布之前，早就存在了冠以“和解”之名的行政诉讼调解。然而没有纳入法治轨道的“和解”除了具有降低司法成本、快速解决行政争议等正面功能外，也存在诸多弊端。

首先，存在损害法律权威、破坏法律严肃性的可能；其次，会使得法官的自由裁量权得不到有效地控制和约束；最后，为行政干预司法大开方便之门，不利于保持法院的独立性。

因此，与其让变相的调解损害行政相对人的合法权益，不如扩大行政诉讼调解范围，使得实践当中的隐性处理从实体与程序两个方面受到法律的规制，并提供全方位的监督以及事后救济手段，以期对行政相对人的利益予以充分的保护，避免这种变相的“调解”所带来的不利于社会稳定的消极后果。

（三）符合服务型政府对柔性解决行政争议的需求

有人反对在行政诉讼中引入调解机制，担心行政机关会利用其优势地位侵害行政相对人的权益。然而，持此观点的人，正是忽视了当今服务型政府以及“柔性”行政的发展趋势。随着经济社会向更高层次发展，行政管理的理论与观念也慢慢地发生了变化。

行政模式逐渐不同于传统行政理论的单方性和命令性，越来越提倡诚信政府、契约精神，行政机关也更多地在管理社会时借用契约、谈判等协商性手段。公民与政府的关系定位也由传统的对立与对抗转向服务与合作。因此，在面对行政纠纷时，可通过补正或转换的方式对行政机关所作出的行政行为予以补救，以避免因反复而形成的不合理和效率低下。而这种补救方式依靠于一个能够高效解决纠纷、化解矛盾的沟通机制，行政诉讼调解制度恰好可以搭建一个以法院公信力、权威性为背书的沟通协调平台，实质性化解行政纠纷，真正息诉止争。

综上，建立健全行政诉讼调解制度，将调解适用在诉讼阶段，既符合我国服务型政府建设的整体要求，也有利于节约司法资源，推动我国构建法治社会、和谐社会的进程。

三、行政诉讼调解范围的有限性扩大

（一）行政诉讼调解范围扩大适用的案件类型

1.行政裁决类案件。行政裁决是指行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。③行政裁决的对象一般是与行政管理活动直接相关的平等主体之间的民事纠纷，这类案件更适合用调解手段协商解决。

因为行政相对人提起诉讼的原因是对行政裁决事项所涉及的民事争议处理结果不服，并非是对因行使行政权引起的行政争议不服。故这种调解不仅不会侵害行政法律关系，也不会妨碍行政诉讼解决行政纠纷的目的。

2.行政机关不作为类案件。行政机关的权力与义务是由法律规定的，不能违反、放弃法定职权。在行政机关管理社会事务中，其不履行法定职责的主要表现是不履行或拖延履行义务。当行政相对人提起诉讼，经法院审查行政机关的确不作为后，法官应做出履行判决。这种判决结案的方式会大幅度降低司法效率、浪费司法成本、给行政相对人造成不确定的损失。若行政机关对履行判决这一诉讼结果不服时，则可能会存在消极对抗的情况，这不但难以定分止争，更会损害裁判的权威。若法院一开始选择以调解方式解决双方纠纷，会使得行政机关为了达成调解，积极地查看自身是否没有履行法定职责，及时纠正自身错误、积极配合履行法定义务。这样不仅能够高效化解矛盾，还能更好地实现原告的诉讼目的。

3.群体性行政纠纷案件。群众利益无小事，相较于一般行政纠纷，群体性行政纠纷事件的社会影响力涉及面更广，当事人主体成分更复杂，潜在的不稳定因素更多。群体性行政纠纷一般集中在拆迁领域，若一味采用硬性裁判，通常会进一步加重矛盾，为社会制造不稳定、不和谐因素。所以法官在审理该类案件时，不能无原则的支持行政诉讼相对人的诉讼请求，这样会使得行政机关的方针政策难以落到实处。但是若法院盲目的一概不予支持，又会损害到广大人民群众的合法利益，更有可能最终发展成为群体性的上访事件。若想有效解决此类纠纷，莫不如用调解的方式加以解决，制定合理的解决方案，认真听取群众的意见，满足群众的合理诉求，给予群众满意的赔偿数额，安抚群众的不满情绪，进而督促双方进行沟通交流，达成满意的处理结果。这不仅有利于化解矛盾，而且营造了平和氛围，推动和谐社会的发展。

（二）不应当纳入调解范围的案件类型

1.适用驳回判决的案件。根据《行政诉讼法》第六十九条的规定，此类适用法律、法规无误，且证据确凿程序合法的行政行为，法院应当作出驳回原告诉求的判决。对于这类案件，不能为了尽快解决行政争议，而毫无原则的处分行政机关的公权力，这不仅会降低行政机关的公信力，还会损害公共利益。

2.部分适用撤销判决的案件。此类案件类型根据《行政诉讼法》第七十条予以确定，对于这类行政行为，其在法律适用、程序、职权领域存在明显不当，故法院适时地予以撤销，这是司法权对行政权予以矫正的重要体现，真正体现了法院对行政机关的监督和制约作用。因此，在行政诉讼调解制度还不够完善的情况下，必须严格限制此类案件全部被纳入调解的领域。

3.确认之诉类案件。根据《行政诉讼法》规定，该判决类型主要包括行政法律关系确认之诉、行政行为违法确认之诉、行政行为无效确认之诉。因行政法律关系确认之诉案件的结果具有唯一性。根据《行政诉讼法》第七十四、七十五条规定，行政行为违法、无效确认之诉一般是考虑到国家、公共利益，该类行政行为不具备撤销意义及作出该行政行为的主体不具备资格或行为没有缺乏依据等重大明显违法情况存在，撤销的结果是该类行政行为从开始就没有任何法律效力，调解也无法矫正其违法后果。故，此类案件不应当被纳入行政诉讼调解的适用范围内。

注释

①统计资料参见：中华人民共和国最高人民法院公报(court.gov.cn).

②汪庆华.中国行政诉讼：多中心主义的司法[J].中外法学，2007(05):513-533.

③孔繁华.行政与司法之间：行政裁决范围的厘定与反思[J].甘肃政法大学学报，2021(01):21-35.