中国乡村基层社会治理问题与创新*

中共云南省委党校 赵涛

一、中国乡村基层社会治理问题

（一）治理环境不够优化

当前，我国乡村基层社会治理已进入了新阶段，但还存在治理环境不够优化问题：（1）外部环境复杂。如当前国内外形势不确定增加，我国疫情与经济社会发展的统筹问题、经济社会高质量发展问题和农业农村现代化建设问题交织涌现，推进全面乡村振兴尚待进一步有序运行问题，主要有乡村经济发展方式需要转变、政治发展明显滞后、社会发展不够充分、生态环境问题突出、文化发展水平较低、党的全面领导和基层建设不力、新型农民队伍建设不足等。（2）内部环境严峻。主要是乡村治理体系尚待建立健全，治理能力尚需进一步提高，如党建引领不够、乡村基层党建薄弱、乡村基层执行能力不强、治理目标不够清晰、多元治理主体不够优化、治理客体范围较窄、自治法治德治协同不力、决策监督缺乏等。上述问题的存在，极大地影响和制约了我国“三农”发展，成为我国乡村基层社会治理环境不够优化的主要原因。

（二）治理目标不明确

（1）近期目标不够明确。主要是对未来几年的基层治理体系建设和治理能力现代化水平提高规划不明确，此外，在基层治理机制、管理服务平台等方面，以及应选择什么路径、分几个阶段几个步骤推进等方面也还不够明晰。（2）中期目标较为模糊。首先，虽然已经有了未来几年的初步目标，并由此形成了一定的制度框架和政策体系，但建立些什么制度和政策以及该框架和体系的整体性、系统性和协调性问题仍然需要进一步明确。其次，如何实现我国乡村基层治理体系和治理能力现代化建设，充分发挥其制度优势，还需在制度执行和实施上进一步明确。第三，如何实现近期和中期目标的相互协调和合理搭配问题仍然较为突出。

（三）治理领域拓展深化不力

（1）拓展不力。大多情况下仍然只是采取传统的乡村政府行政管理，而对于现代乡村基层社会治理中的公共管理和服务、公共政策、社会保障、公共安全保障、生态、乡风、文化和生活等众多领域既没有得到拓展，也没有相互渗透。（2）深化不够。如环境卫生、交通安全、民居保护和生态保护不够，治理体制机制尚未健全，执行能力不高，平安乡村建设不够深入，扫黑除恶专项斗争尚需深入推进，农村公共安全体系不够健全，农村各项改革严重滞后等。

（四）治理体制不健全

当前，我国乡村基层社会治理体制问题突出，特别是各主体积极性还需要进一步提高。

（1）没有把党委领导放在第一位置。如农村基层党组织抓全面领导不力、发挥作用不够，存在软弱涣散现象。农村基层党组织坚强堡垒作用发挥不够。村民自治组织建设不力，农村党员先锋模范作用发挥不够。（2）政府没有担负起必要负责。政府机构作为乡村治理主体的指导和引导作用没有得到发挥，法律地位不突出，政府服务职能更是明显发挥不够。（3）社会协同不够。乡村基层社会治理中广大社会组织积极主动参与不够，广大社会组织和各种社会主体不仅仍然参与较少，且其作用和活力也还没有得到充分发挥。（4）公众参与不足。作为乡村基层社会治理中的参与主体，广大公众的主体性特别是积极性、主动性和创造性等明显不足，且其主体作用也有待进一步发挥。（5）法治保障不力。基层党员干部法治意识淡漠，依法支持群众不力，法治保驾护航不力。

（五）治理手段单一

（1）乡村自治制度不够完善，制度执行力弱。首先，村民委员会没有得到较好地建设，运行也还不够规范。如不仅缺乏村党组织领导的基层群众性自治组织制度，有些村民委员会下设的委员会作用也没有得到应有发挥。其次，村民自治机制虽然有一些，但还不健全不完善。如存在有些党组织领导把关作用发挥不够，而广大村民的自我管理服务教育监督则更是严重缺乏。第三，村组织动员能力不高、水平较低。如普遍存在村“两委”班子成员联系群众机制不健全，群防群治联防联治机制不完善现象。最后是村服务格局不够高、能力不够强，如基层党组织为广大群众提供服务不够，主导作用发挥不够，为群众提供服务的整合资源能力不强。（2）推进乡村法治建设不够。法律的权威地位没有得到强化，依法治理理念没有树立起来。基层党员干部法治素养不高，依法支持和配合基层治理不够，法律法规、村规民约和公序良俗需进一步完善，农村普法力度不大，农民法治素养较低。（3）乡村德治水平没有得到应有提升。如培育和践行社会主义核心价值观还有差距，思想道德建设仍需加强，乡村道德规范确立和挖掘不够不深，激励约束机制严重缺乏和滞后。评选表彰活动没有得到广泛开展，典型事迹深入宣传不力，正能量弘扬和传播不够。

二、中国乡村基层社会治理创新

（一）治理环境优化

（1）营造良好的外部环境。努力使当前国内外形势不断向好，促使我国疫情与经济社会发展得到统筹，经济社会实现高质量发展和“三农”问题得以解决，乡村振兴战略得以有效实施，农村基础设施更加完善，农业供给质量有所提高，产业发展不断融合，城乡间要素流动机制日益健全，新型农民队伍建设有所扩大，农村生态环境问题有效解决等。（2）努力形成融洽的内部环境。要完善乡村治理体系，提高治理能力。如做好乡村基层党建引领工作并发挥其作用，加快乡村基层党建建设，乡村基层执行能力不断提高，治理目标更加清晰，多元治理主体得到优化，治理客体范围更加扩大和深化，自治法治德治有效协同，决策监督更加有力等。

（二）治理目标明确

（1）近期目标。5年内，建立完善我国乡村基层治理体系建设，提高治理能力现代化水平，确保其有效治理的实现。要着力于党组织全面统一领导的乡村基层治理体系机制的建立完善。（2）中期目标。在近期目标基础上，到2035年基本形成乡村基层社会治理新格局，基本实现乡村基层治理体系和治理能力现代化，乡村社会充满活力、和谐有序，制度优势更加显现。

（三）拓展深化治理领域

（1）拓展治理新领域。要由原来单一的乡村行政管理向乡村规划、政策、公共管理、公共服务、社会保障、公共安全保障、生态、乡风、文化和生活等众多领域渗透和拓展。（2）持续深化治理领域。深入整治环境卫生，提升交通安全系数，加大民居保护引导，加强生态保护。以乡村基层社会治理体制机制的完善，不断促进乡村基层社会治理执行能力和水平提高。注重平安乡村建设，建立健全农村公共安全体系，增强基层防控力量。

（四）建立健全治理体制

（1）党委领导。坚持党对乡村基层治理的全面领导，把党的领导贯穿其全过程、各方面。加强乡村基层党组织建设并不断完善其体制机制。着力引导农村党员做好表率并发挥党员先进模范作用。加大建设村民自治组织力度。（2）政府负责。在规划与政策保障、社会管理、公共服务、公共安全、监管规范方面，充分发挥党委领导下的政府指导作用。深入解决政府部门担当不够的问题，不断强化农村基层地方政府的法律地位。（3）社会协同。坚持以党建工作促进群众建设，更好履行职责。发挥广大社会组织作用，引导各种社会主体广泛参与到乡村基层社会治理中。（4）公众参与。切实发挥农民作用，调动其积极性、主动性和创造性。（5）法治保障。要提升乡村基层党员干部地法治素养，完善乡村基层公共法律服务体系，依法制定村规民约，确保符合法律法规和公序良俗。

（五）创新乡村基层社会治理手段

（1）健全乡村基层群众自治制度。①加快村民委员会规范化建设，提高其规范化建设水平。以坚持党组织全面领导来规范化建设，以基层群众性自治组织制度为主，发挥其下设委员会作用，不断提高其人民调解、治安保卫、公共卫生等规范化建设水平。②建立健全村民自治机制。发挥党组织的领导把关作用，加强群众自我管理服务教育和监督，配合定期进行的民主协商，形成监督合力，不断健全党务村务财务三公开制度。③提高村组织动员能力和水平。完善村“两委”班子成员联系群众机制，引导和推进群防群治、联防联治机制建设。加强应急组织工作，提高处突能力和水平。推行网格化精准管理和服务。④提升村服务格局。村基层党组织要能够主导整合资源并提高相关能力，以为群众更好地提供服务，如推进乡村综合服务设施，强化多种服务能力建设。（2）加快基层治理法治建设。提高乡村基层党员干部的法治修养，带领广大群众参与依法治理。健全乡村基层公共法律服务体系，依法制定村规民约。（3）加强思想道德建设。践行社会主义核心价值观，确保乡村道德评议机制发挥作用，注重家庭家教家风培养教育。不断健全社会力量参与治理的激励政策和制度。（4）加大基层智慧治理能力建设力度。以信息化建设规划为中心，以基础设施、系统平台和应用终端建设为重点，提高基层智慧治理的能力和水平。推进“互联网+基层治理”行动，拓展应用场景，提高基层智慧治理能力水平和数字化智能化水平。