强化房建工程质量的政府监督管理策略分析

2022-01-01陈英杰

中国建筑金属结构 2022年11期

陈英杰

0 引言

为建立“企业负责、社会监督、政府督促”的质量安全保障体系，加大监管力度，督促责任主体落实责任，防止工程事故发生，要求强化政府安全监督管理。以美、英等国建设工程质量的法律法规研究为例，Wani 和Gharaibeh[1]深入对形成工程质量全过程的检测数据进行分析，指出监测数据对保证工程质量的可靠性评价；Umetani[2]等研究了建设方在实施政府监督后如何提升主体责任意识，建立质保体系，降低工程质量风险。国内学者致力于建设工程质量政府监管模式的研究方面已经有很多研究成果。王素卿、赵宏彦等[3]分析研究了英、德两国的建设工程政府监管模式，指出中国的建设工程政府质量安全监管与国际监管的体系大体一致，并提出了减员增效的举措；潘延平[4]分析了我国当前工程质量监督体制机制、监督手段和方法的矛盾和不适应问题，建议以优质优价引进社会咨询机构参与工程质量监管的新型机制，达到改善监管的目的。姚励冰[5]认为适合当前政府工程质量监管需要建立新的监管体系，实现监管体系创新完善的关键在于监督机构职能改革。本文以漳州市西湖生态园片区（渡头）棚户区改造项目为例，从政府建设工程质量监管现状分析目前监管存在的问题及制约性因素，对改善监管现状提出相关建议。

1 房建工程政府质量监督管理的内容

1.1 开工许可审查

房建项目开工前需对项目现场施工条件进行审查，当施工条件审查通过后方可开工。为避免工程安全隐患，在开工前由建设单位及施工单位根据政府质量监督管理要求进行事先检查，包括设备安全、施工前安全培训、安全生产技术交底等，确保具备生产经营和施工的安全性条件后，才可开始施工。当工程进行首次质量监督检查时，主要关注项目现场是否配备足够的安全管理人员；是否具备安全生产许可证等相关有效、合格证件；开工许可审查文件、手续等是否齐全，相关负责人是否签字盖章完全；重点排查项目是否存在重大危险分部分项工程；项目生活、临时设施搭建是否满足安全文明施工要求等。凡审查不合格的，均不允许开工。

1.2 施工过程中的质量监督

为保障工程的安全与质量要求，质量监督管理应贯穿工程项目施工的全过程，除了每三个月进行一次固定的执法检查外，监督机构应结合工程施工进度进行不定期的随机抽查，针对检查过程中出现的安全隐患及质量问题，应进行处罚、停工整改等，以保证工程施工人员的高度警惕性，将质量监督管理落实到日常工程管理中。通过动态、随机的过程监督，提高技术人员的安全生产意识，强调安全文明施工的重要性，从而提高房建工程项目的安全管理水平。

1.3 竣工验收的质量监督管理

建设工程竣工验收是对工程参建各方质量行为进行规范化、制度化约束的强制性手段，也是加强政府监督管理，防止不合格建设工程流向社会的重要行政监管手段。当工程完工后，项目需进行竣工验收，在此期间，监督机构将根据相关规范要求及质量标准对消防、环保、电梯、无障碍设施、供电、供水、供气、城市规划、防雷装置等进行验收，针对各环节的验收形式、验收标准及验收结果均会重点关注。任一环节验收结果不合格、工程出现任何质量问题或任一方对验收结果产生争议的，建设单位均需联合参建方及监理单位对工程进行整改，整改合格后方可再次组织验收，验收合格后方可交付使用。验收阶段的质量监督管理对于项目工程而言至关重要，监督机构应严格把关，既需要从宏观上引导建设工程竣工验收，又需要从微观上处置恶意违反建设工程竣工验收规定的行为，加强行业协会自律能力和社会信用体系建设，形成强有力的事实监管体系。

2 房建工程质量监督的重要作用

房建工程的质量监督主体通常是工程所在地的建设行政主管部门或者是该主管部门另行委托的第三方监督机构，由监督机构按照目前的国家规范、行业标准或当地规范要求，对房建工程开工前、施工全过程及竣工验收阶段进行全面的质量监督及安全文明审查，从而保证工程交付质量和安全性[6]。作为房建工程管理中重要的工作内容之一，质量监督管理也发挥着很大的作用。在房建工程中，加强质量监督管理，不仅可以保证工程质量、提升建筑施工安全性，还可以提升企业的经济效益，有利于建筑行业的未来发展。具体分析如下：

第一，提升房建工程的整体质量，加强施工质量监督管理的重视程度，不仅可以最大限度地避免各种因素的影响，还可以对施工人员的操作进行严格的规范，保证建筑工程质量得到进一步提升，同时对建筑行业的未来发展也具有很大的促进作用；

第二，提升建筑的安全性以及可靠性。加强建筑工程质量监督管理，可以很大程度上保证建筑物的安全性以及稳定性，降低因质量问题而引发安全事故的概率；

第三，全面提升企业的经济效益，在建筑工程实际的建设过程中，质量是其施工顺利开展的重要因素。在建筑工程项目竣工之后，通常会交由质检部门进行严格的检测。在检测的过程中，如果出现质量问题则需要返工，这种情况的出现，不仅会增加建筑工程的整体成本，还会降低企业的经济效益，不利于企业的未来发展。并且，如果工程存在质量问题，则会引发一系列的安全事故，给人们的生命安全造成很大威胁，也为企业的发展造成巨大影响。因此，加强建筑工程质量监督管理，可以有效地避免上述情况，提升企业的经济效益，进而推动我国建筑行业的发展进程。

3 房建工程质量监管上存在的问题

3.1 建筑市场环境混乱

由于当下建筑市场环境较乱，房建工程的质量监督管理面临困难。施工单位管理及技术水平参差不齐，挂靠现象较为严重，在工程项目招标过程中，部分单位存在恶意低价竞争项目后，采取偷工减料或转包、违法分包等手段，导致项目出现较大质量缺陷隐患。由于施工单位无法获得合理的利润，为了保证影响则会通过各种方法降低施工成本，影响工程质量，甚至发生重大安全施工。大多数施工人员未通过系统性的安全文明施工培训或无证上岗，缺乏安全生产意识，在施工过程中容易产生较大的安全隐患。针对当下混乱的建筑市场，为了保障工程的质量与安全，应加强对施工单位成本条件的审查，严禁挂靠、转包或围标串标现象，加强安全生产许可审查。

3.2 质量监督管理工作执法地位的不明确

工程质量监督站是受相关行政主管部门的委托，对区域内在建工程的建设质量进行查验监督的执法部门，具有监督、反馈、查验、沟通的工作职能。但在实际工程质量监督工作中，相关行政主管部门只是将少部分的监督检查职能委托给了质监站，这导致了工程监督站权责不对等问题的产生[7]。作为工程质量监督机构，不具备完整的监督管控授权，严重影响了工程质量监督工作成效，难以针对工程展开全方位质检工作，极易产生工作纰漏，造成较大的社会负面影响。由于工程质量监督机构是受行政主管部门委托，仅对工程的质量监督工作负责，而工程执法相关后果则是由发布委托的行政主管部门来承担责任，导致质监机构执法工作责任相对弱化。故在当今工程质量监督工作中，由于质监机构执法权责任的弱化，规避了法律责任，最终导致工程质量监督站不作为、乱作为等现象频频发生。

3.3 政府监督管理体系不完善

建筑工程质量管理中，政府监督管理是指在工程建设过程中以建设工程实体质量安全为重点，对责任主体质量安全管理职责采取记分行政处理和信用评价相结合的方式进行监管，被监管的实体或行为样本应采取随机抽（巡）查确定。当前的政府监督管理体系可以对建筑工程进行很好的监管作用，但依然存在不完善的地方，比如：（1）政府的建筑工程质量管理部门之间没有进行明确的责任划分，导致因为各部门之间沟通不及时，存在监管真空地带；（2）因为监督机构人员编制问题，通常会出现人手不足的情况，比如在文明创城等活动期间，监管机构会根据各省市的规定成立文明创城应对小组，监管机构人员因此承担了其他创城事务，导致主要精力无法集中到建筑项目的质量监管上来，非常不利于监督工作的开展。

4 案例分析

4.1 工程概况

西湖生态园片区（渡头）棚户区改造项目位于漳州市芗城区规划北环城路以南、规划北江滨路以东、规划瑞京路以西。项目总用地面积约57 324.27m2，总建筑面积238 435.64m2（其中地下65 012.68m2，上部173 422.96m2；人防10 313.94m2）。包括12 栋31～33 层的高层住宅及裙楼商业、1 栋4 层幼儿园、1 栋4 层商业楼及物业配套用房、社区公共配套用房、设备用房、公厕等。分南、北两区，南区住宅下设一层地下室；北区住宅下设二层地下室。总住宅户数1 458 户，机动车停车位1 614 个，非机动停车位2 988 个。西湖生态园片区（渡头）棚户区改造项目在漳州市规模较大，周边居民密度大，属于地标性小区，建成后入住率高，为典型的房建项目，具备较高的参考价值。

4.2 项目监管情况

西湖生态园片区（渡头）棚户区改造项目工期近36 个月，从2018 年12 月13 日至2021 年12 月27 日，监督介入时间是2018 年12 月15 日，其间政府部门共下发监督意见书30 份，工程安全质量整改意见书4 份，针对项目主体结构和质量抽查4 次，针对主要建材、构配件等监督抽检31 项，针对地基基础等分项工程验收抽检4 次。政府单位总体的监督频率大概为23天一次，监督人员包含结构、暖通、给排水、土建等专业，职称等级为工程师及以上。

4.3 案例结果分析

本文以去年竣工的西湖生态园片区（渡头）棚户区改造项目为例，通过分析本项目监管水平的分析，增加研究的深度和广度，分析监管水平的优劣及需要着重改进的方面和研究改善的对策，具体问题有：政府监督工作的依据不够完善，比如相应的法律法规、规章制度等不健全或者缺失，在局部有限验收标准方面，国家标准和福建省标准存在不一致问题；针对新工艺、新材料等没有明确的检验制度，监督小组在执行过程中存在模糊地带，并且针对监督过程中发现的违法违规行为处罚的行政手段有限，存在执行标准不透明、不统一的情况。

政府监督机构的人员设置不完善，由于行政机关的体制限制，监督人员的专业不够完善，监督人员使用的监督仪器等也有局限，内部管理的硬件和软件等也达不到一般水平。

政府监督小组制定的监督计划未配备信息化条件，跟不上市面上的科技进步步伐，需进一步优化。监督计划应该根据项目的种类、施工工艺、主要使用的建筑材料等因素进行更新，需要通过信息化条件进行完善加强，同时对于新型概念，比如绿色施工、节能环保等监督计划尚未制定。

对政府监督工作的评价机制需要系统性的加强，首先监督机构的上级部门对监督机构的评价是最直接有效的，上级单位应该全方位地对监督机构进行综合评价，促进监督机构的不断完善。对于受监督的工程参建单位的反馈意见，可以促进监督人员合法合规、科学有效的执法，能进一步自下而上的优化监督方式，丰富监督手段[8]。

5 房建工程质量监督的应对策略

5.1 完善工程风险评估识别机制

建设工程项目风险评估识别机制就是指项目管理人员对可能导致损失的风险因素进行系统分析和权衡，并依据风险对项目目标的影响程度进行风险分级排序，综合评估项目风险的整体水平。由于各种风险的可接受或危害程度互不相同，产生了哪些风险应该首先或者是否需要采取措施的问题。风险评价最简单的方法是在所有项目风险中找出最严重者，将其和风险标准相比较，若高于评价标准则拒绝该风险；若低于其评价标准，则接受该风险。针对房建项目，政府质量监管部门应该完善工程风险评估识别机制，主要从工程人员、施工管理、环境影响以及施工技术等方面对风险进行分类，细化各风险源。以环境影响风险为例，环境影响来源应该包括气象条件及自然灾害、水文地质条件、岩土地质条件、工程项目周边管线等，通过工程经验，总结归纳风险发生后果以及风险发展概率，完善风险防范的应对措施。同时政府质量监管部门要加强引导，使监管人员和工程建设参与部门加深对风险的认识，了解到风险的性质，从而能够全面的掌握风险，正确地进行风险评估。

5.2 建设健全项目质量管理制度

将质量监督纳入建筑工程的法制化道路，是加强我国建筑工程质量的重要方针，是进一步完善建筑工程质量的法制保障。相关部门应该清理和整顿当下市场中和建筑工程质量相关的法律法规，对于失效和过失的应给予废除处理并结合当下市场制定新的规则；对于国家标准和地方标准存在冲突的地方，要进行更正和完善，只有建立和健全规范化标准的法律体系，才能使我国的建筑工程质量监督变得法制化和规范化。

政府监督机构在监管过程中，应该改变工作思路，依法履行监督职责，不参与被监督的企业生产、经营，让被监督企业可以实现独立自主的管理能力，按照市场发展的规律实现自我调控和约束。同时，政府监督机构还应该为企业营造良好的营商环境，确保各企业的合法权益，根据建筑行业的发展规律进行管理策略的动态调整，进一步提高建筑行业的高质量发展。

房建工程质量监督管理制度是政府部门约束施工行为的重要手段，相关建筑施工企业必须结合其长效发展建立完善的安全文明管理制度，一方面要提高施工流程、施工环节的规范性和标准性，另一方面应建立起有责可追、有人可查的安全责任制度，有效调动个人主观能动性，所有的施工环节都必须由技术人员签字并进行交底。另外，建筑施工企业要注重自身经验的积累以及合理运用，重视施工过程中出现的安全问题并记录在案，为了有效避免同一事故再次发生，要总结事故经验，将防治手段运用到下次施工任务中，保证各个施工队伍的团队合作，并有效明确各自的责任与义务。在管理制度建立和完善过程中，作为管理部门，要大力加强对我国建筑工程质量的监督管理，进一步健全和完善教育机制，积极引导施工单位牢固树立质量意识、责任意识和大局意识，特别是要加强对一些违法违规行为的处理力度，对于出现严重质量问题的施工单位要给予经济、行政甚至法律上的制裁，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，还要结合当地实际情况，有的放矢，不断优化房建工程质量监督管理体系，进一步实现质量监督管理效能的全面提升，实现房建工程建设综合效能的全面提升。