国内外PPP项目风险管理的方法与经验借鉴

韩 静

(东莞理工学院 城市学院，广东 东莞 523106)

1 英国PPP项目风险管理的主要做法

20世纪90年代以来，英国国内对医疗、教育等公共设施的需求持续增长，为了应对这种增长需求，英国政府不断寻求和吸引私人资本投资，探索和改革公共物品的提供方式，从而产生并推动了最初PPP模式的发展，英国可以说是世界上最早运用PPP模式的国家，并且在运用PPP模式方面取得了较好的效果。首先，英国不仅PPP项目规模庞大，而且运用的领域也非常广泛，从一开始的铁路、公路等公共交通基础设施领域逐步扩展到医疗、教育等社会性基础设施领域。其次，截至目前，英国大部分 PPP 项目都已经提前或按时完成融资进入实施运营阶段，超半数的PPP项目公共部门合作者认为项目在运营中的表现能够达到预期或比预期还要好，没有出现超出工程建设预算，而要求公共部门承担额外费用的情况。由此可见，英国在PPP模式项目的风险管理上有许多处于世界领先地位的成功做法和经验，研究并借鉴其做法和经验对我国PPP模式的发展具有重要的意义。

1.1 制定并完善政策和指南，推行标准化合同体系

1.1.1 制定并完善相关政策法规。 英国政府为了给PPP模式的发展提供法规依据，采取了政策加指南的形式。在 PPP 模式推广运用的过程中，英国先后颁发了《绿皮书：政策评审、项目规划和评估论证》《资金价值评价方法》《PFI/PPP 采购和合同管理指南》《PFI/PPP 融资指南》等一系列规范性管理文件，有关行业主管部门也制定出台了行业实施指南或规范文件，形成了较为完备的制度框架和保障体系。除此之外，英国政府还对相关的法律进行了完善以保证PPP模式能够顺利发展。例如修改《电力法》，将电力产业的管网进行了分离，还修改了《电信法》，取消了电信公司的独家垄断经营权。

1.1.2 制定详细具体的操作指南。 PPP项目的流程包括项目评估、私人投资机构的招投标、合同的制定与管理、建设采购及运营等环节，英国政府制定了与PPP项目各环节相关的指南，指南内容包括项目各个具体环节详细的处理方式和操作流程。例如《Standardization of PF2 Contracts(draft)》明确了选择私人投资机构的一般步骤和评价标准，详细规定了PF2项目中各参与方制定合同与管理有关方面的内容。其次，制定了专门的争端解决指南，列出了政府公共部门和私人部门在合作过程中如何解决争端的办法。例如，按照2007年颁布的《Standardization of PFI Contracts V4》中第28章的规定，合作过程中出现的争端根据严重性程度不同，有3种解决方式：①政府部门和私人部门通过协商后解决；②就争端问题咨询专家的建议加以解决；③解决争端的最后手段，可以选择通过法律仲裁或者判决解决。

1.1.3 推行标准化合同体系。 1999年英国财政部颁布了《PFI 标准化合同范本》，该合同范本对PPP模式的操作进行了规范化，随后几年在PPP项目实践反馈的基础上对合同范本不断改进，又陆续颁布了第二、三、四版。随着PF2的改革推出，2012年英国财政部颁布了《PF2 标准化合同范本》。在上述标准化合同范本中，根据PPP 项目全生命周期管理理念，明确规定了PPP项目中政府和社会资本等相关各方的权利和义务，有利于提高项目建设和运营的规范性以及管理的高效性。另外，为了避免潜在的法律纠纷，项目参与方可以通过签订项目特许经营合同(协议)、金融管理合同、股东协议、建造合同、政府直接协议、委托经营合同、独立认证人任命书等一系列的独立协议，确保项目的各项风险在协议或合同中得到清晰的约定。最后，为了加强管控PPP项目的融资风险，提高项目参与各方的协同度，采取了融资方之间签署协议、服务商或承包商的母公司提供担保、金融管理服务方与承包商签署界面协议等手段。因此，在PPP项目管理中，英国形成了较为标准的合同体系，清晰界定了风险管理的权责。

1.2 以整体风险成本最小化为原则，坚持理性务实的风险管理理念

1.2.1 合理分担项目风险。 英国 PPP 项目会根据政府和社会资本双方的风险管理能力，依据整体风险最小化原则，在项目建设和运营中让政府与社会资本方合理地分担风险，某种风险由哪方承担通常需要评价承担方的风险管理能力，根据评价结果选择能力较强的一方承担该种风险。如果本应由政府部门承担的风险转嫁给了社会资本方，那么，社会资本方为了实现预期的投资回报目标，可能会通过降低项目成果品质、提升投资回报等措施来对冲转嫁风险，这将违背PPP项目模式优化公共服务、提高投资效率的初衷，无法真正实现PPP项目的价值。因此，为了使PPP项目的参与各方实现长期的合作共赢，英国政府会分析各项风险的影响因素及后续影响，考量某项风险的最佳承担方，统筹考虑由哪一方采取合适的管理方式来管理风险。

1.2.2 识别、对冲和转嫁潜在风险。 英国政府制定的法规中要求PPP项目采取物有所值评价标准，通过建立项目风险矩阵，综合评估项目的经济性、有效性以及效果。风险矩阵详细列示各类潜在风险，包括市场及收入风险、政治风险、法律风险、融资风险、建设施工风险、运营风险等，从全生命周期角度预判PPP项目中上述可能涉及的风险种类，分析各类风险发生的概率、可能带来的不利影响以及可能带来的经济损失，最后根据风险矩阵确定各项风险的管理方式及最佳承担方。此外，英国保险市场具有高度的成熟性，对于承担方难以依靠自身进行化解的风险，保险公司通常会提供相应的保险产品，投资公司可以通过购买该保险产品对冲或向外转嫁风险。

1.2.3 优化项目风险配置。 通过招投标方式选择社会投资方式，报价有两种方式：标准投标和有变量的投标。英国在PPP项目中采取双重平行比选的方法，社会投资方需要同时提交标准投标报价和有变量的投标报价。其中，标准报价投标书需要严格遵循政府确定的风险承担方式，运用风险矩阵预判各类风险，并将风险划分为可保留、可转移、可协商三类。而在有变量的投标报价中，社会资本方可以根据市场调研数据来判断市场预期，评估自身的风险管理能力，并由此来确定自身承担的风险种类以及承担比例，投标书中的报价将以变量的形式反映出承担或放弃承担某种风险。除此之外，还要以净现值作为比较基准，对社会资本方的标准投标报价和有变量的投标报价进行折算，并对两者的净现值折算结果进行比较。这种双重平行比选的方法是一种有效的市场化竞争手段，既可以降低项目风险预判偏差，同时也提供了一个优化项目风险配置的模式，有效提高了风险管理效能。

1.3 加强监管体制的建设

1.3.1 行政层面的监管。 英国的PPP行政管理模式是财政部、审计署、公共事业管理委员会、公私合作署、PUK公司等部门和机构共同参与的方式。其中，财政部是主导，负责制定所有与PPP项目相关的政策；审计署则负责 PPP 项目的前中后全流程审计；公共事业管理委员对财政部制定的政策进行研究调查并提出相应意见；公私合作署属于财政部的下属机构，负责根据政策和指南对各地开展的PPP项目提供支持；PUK公司是由英国政府与私人企业共同投资组建的股份公司，其中政府部门持股49%，私人部门持股51%，PUK公司的主要职责是搭建政府公共部门与私人部门之间的合作平台，为政府公共部门与私人部门提供专业服务工作。上述行政监管机构相对独立，职能分工明确，有助于提高监管的效率。

1.3.2 履约层面的监管。 英国政府制定了一系列PPP项目规范性管理文件，出台了行业实施指南或规范明确了各个环节的要求，政府和社会资本方熟知项目操作流程的细节，通过这些文件和指南，项目的参与各方能清楚了解任务如何执行以及需要达到的效果。因为项目成功与否，资金起到至关重要的作用，因此在融资环节方面，英国政府充分利用各种资金来源，包括养老金资源，创新发展引入保险基金、搭建投资平台、成立政府股权投资基金等多种模式，积极引导社会资金支持 PPP 项目。另外，为了吸引多元化的社会资本方，英国政府在项目筹备期会颁布大量的优惠政策，提高社会资本方的投标意向，提高运营效率，激活竞争。履约过程实现信息公开同步，保障了运营过程的客观性。

1.3.3 公众层面的监督。 英国社会注重信息公开，宣传企业文化和国民权利意识较强，社会公众可以通过公开信息监督PPP 的全流程。另外，英国政府要求企业及时客观的公开管理情况和经营数据，监管机构也会不定期对企业进行检查，因此英国企业普遍重视诚信建设和档案记录的延续性；最后，英国民众在政府的鼓励下，具有较强的公民监督权利意识，对发现和揭发政府的违规行为较为积极，同时社会团体对政府服务的失职渎职可以通过多种形式进行投诉。

2 北京地铁4号线项目管理及成功经验

2.1 北京地铁4号线的规划设计

考虑到轨道交通项目性质同时兼具公益性和可经营性的特点，北京地铁4号线项目分为A、B两部分，总投资约153亿元。其中A部分由政府出资的投资公司(实际为公司下属的4号线公司)投资建设，项目内容包括征地拆迁、洞体结构、轨道建设等土建工程。B部分由社会投资方投资建设，项目内容包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备的投资和建设。A部分所需资金较多，公益性较强，因此从经济责任角度考虑须由政府来承担；B部分相对而言可经营性强，可以在政府引导下由社会投资者参与投资建设及运营管理。在对世界各城市轨道交通建设项目的运营成本、客流和票价结构进行数据统计和分析的基础上，投资公司建立了轨道交通项目寿命期现金流量模型，对北京地铁4号线项目A、B两部分的投资比例进行了测算。假设新建地铁项目经营期30年、投资回报率10%，通过模型测算结果表明项目30年财务净现值的总额，约占项目总投资的30%，这是具有市场价值可以吸引社会投资方的部分，而剩下的70%投资则应作为公益性投资由政府负责。因此，项目最终确定的A部分和B部分的基础比例关系为7∶3。总投资额153亿元中，政府负责A部分土建投资，投资额约为107亿元，社会资本负责B部分机电投资，投资额约为46亿元。

2.2 北京地铁4号线项目成功经验分析

北京地铁4号线项目是我国在城市公共交通领域利用PPP模式进行市场化融资并取得成功的第一个项目，该项目的成功加速了北京市轨道交通的发展，也为我国采取PPP模式建设公共交通设施提供了非常宝贵的经验借鉴。

2.2.1 创新的项目运作方式。 北京地铁4号线创造性地将项目分割成两部分，项目公司承担的项目建设成本约占项目总投资的30%，有效地减轻了项目公司对项目的整体投入，通过设置30年的特许经营期限，保证了4号线票款收入能够完全覆盖项目的成本和合理收益。而且为保证地铁4号线的运营维护项目实施机构创造性的通过租赁的方式将洞体车站等土建部分出租给项目公司使用，保证了项目公司对于4号线项目整体的运营管理，而且租赁形式通过象征性收取租金减轻了项目公司的投入也避免了国有资产转让的复杂程序，提高了项目实施效率。通过合理的合同体系设置，北京地铁4号线项目丰富了轨道交通领域引入社会资本的模式，针对项目本身提高运营水平和引进先进管理经验的需求，采用了“A包” “B包”的模式，采用类似操作模式的实践案例包括北京地铁4号线、杭州地铁1号线等。

2.2.2 有力的政策保障体系。 PPP模式虽然强调引入社会资本，利用社会资本在管理、技术等领域的优势，转变政府职能，但转变政府职能并不意味着政府放弃在公共服务领域的管理职能，将PPP项目事项全部交给社会资本处理，政府作为与社会资本缔结长期合作关系的主体，由传统的领导者转变为PPP项目全程参与者和有力保障者。北京地铁4号线项目成立了由市政府副秘书长牵头的招商领导小组，在地铁4号线的实施过程中，北京市国资委、法制办、财政局、运输局、路政局等政府部门全程参与指导，明确分工，由市发改委负责项目实施方案的编制和报批，市交通委作为项目实施机构负责通过竞争性谈判方式选取适合的社会资本，并与选定的社会资本签署项目特许经营协议。在北京市政府实施地铁4号线项目的过程中，北京市政府下发《北京市人民政府批转市发展改革委关于本市深化城市基础设施投融资体制改革实施意见的通知》，通知规定“通过明确政府与社会投资7∶3的基础比例，吸引社会投资者进入轨道交通建设和经营市场，缓解政府当期资金压力，解决运营中财政补贴高的问题”，为地铁4号线的项目实施方式提供了政策依据。因此通过制定发布政策文件，奠定了北京地铁4号线实施的政策基础。

2.2.3 构建有效的风险分担和合理的收益分配机制。 首先，北京地铁4号线PPP项目的票价机制：政府和社会投资方的特许经营协议中以4号线测算票价为基础，约定了票价差额补偿和收益分享标准。协议中规定如果30年经营期中票价的实际收入达不到测算票价收入，政府需向特许经营公司补偿票价差额。反之，如果实际票价收入超过测算票价收入，实际票价高于测算票价差额部分的70%应由特许经营公司返还给市政府。其次，北京地铁4号线PPP项目的客流机制：项目以市场调研和预测的客流为基础，如果运营过程中客流量连续三年达不到预测的80%，特许经营公司可以选择申请补偿，也可以放弃项目；当实际客流量超过预测客流10%以内时，特许经营公司需额外支付超出预测客流量票款收入的50%给政府；当实际客流量超出客流量10%以上时，特许经营公司需额外支付超出预测客流量票款收入的60%给政府。北京地铁4号线PPP项目的票价机制和客流机制设计得非常巧妙，能够有效地分担风险，形成合理的收益分配机制，在政府和社会投资方之间找到利益的平衡点，有助于政府方和社会投资方的顺畅合作，既可以为社会投资方带来合理预期收益；同时也提高了政府部门的管理和服务效率。

2.2.4 完善的PPP项目监管体系。 北京地铁4号线PPP项目从建设、移交到后期维护运转良好，有赖于项目具有相对完善的监管体系。①项目建立了全生命周期绩效管理机制，包括事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价，并将绩效评价结果作为价格变动、合同修订的重要依据，确保在不干涉项目公司的政策运营的基础上，实现公共利益最大化。②在监管体系中清晰确定政府与市场的边界是政府做好PPP项目监管工作的关键，有效保障了运营过程和服务质量。政府在北京地铁4号线项目中的监管内容包括：负责监督检查各类文件和计划、审批采购和建设申请、验收备案试运营。③北京地铁4号线项目监管体系的完善性也体现在监管范围的全面性(包括投资、建设和运营)和监管时段的全过程(包括事前监管、事中监管和事后监管)中。监管的标准则结合具体监管内容，遵守能量化的尽量量化，不能量化的尽量细化的原则。

3 国内外PPP模项目风险管理经验借鉴

通过上述对我国和英国PPP项目实践做的一些整理和分析之后，我们发现依赖政府与社会资本合作的PPP项目能否取得成功，关键点不仅包括PPP制度的设计是否合理，风险分担责任是否划分明确，还包括项目在投资、建设和运营的全过程中监督是否到位。其中PPP 制度的合理设计需要融资、管理、治理等方面的专业知识，在风险识别、管控和监督的具体实践过程当中又需要可操作性。因此，在借鉴国内外PPP 项目运用的风险管理的主要做法和经验中，应该遵循原则先于规则，讨论如下几个要点。

3.1 完善相关制度，创造稳定的投融资环境

相对完善的法律法规和制度保障是PPP 项目能够顺利进行的保障，PPP项目投融资金额巨大，时间较长，因此产生的高风险很容易让项目投资者望而却步，只有完善相关法律法规和制度，避免法律漏洞，才能创造稳定的投融资环境，更好地解决PPP项目风险问题，使参与PPP项目的各方能够做到有法可依、依法办事、各司其职，最终推动项目的顺利实施。建立健全相关法规制度应注重以下几点：①政府部门应加强对PPP模式成功案例、各国推行PPP模式经验的学习和总结，制定及完善包括PPP模式的操作流程、权责关系、风险分担及履约监管等方面的法律法规及规章制度，建立与完善公共交通、医疗、教育、水电等领域的相关法规，做到各领域内的PPP项目开展工作都有法可依；②为了防止PPP项目期内由于政府换届影响投融资环境，有必要制定项目预后防范机制；③为了提高政府的责任意识，降低政府违约的概率，制定政府责任追究制度，对政府行为进行规范性约束。

3.2 将风险分配给更有能力管理风险一方的原则

PPP项目的风险分担原则应该是将各类风险分配给政府和社会资本方中管理风险能力更强的一方，只有这样才能更好地管控风险。例如，在公共交通项目中，政府对运量需求预测可能会出现偏差，这时会产生与项目市场需求相关的风险，政府为了拉高GDP和政绩可能会强行通过不该上马的项目，在这种情况下，社会资本方无法应对，因此建议这类风险由政府承担，这样可以迫使政府部门尽量尊重并尽可能顺应市场需求。此外，在公共交通项目建设中有时会出现意外的不可抗力情形引发额外成本，化解这类风险的常见的市场化方式是事前购买商业保险，通常这类风险由社会资本方承担比较合适，或者由双方根据情况进行协商共同承担。政府和社会资本方的PPP 协议中应尽可能包括明确清晰的风险分担方案，如果存在双方共同承担的风险，需写明双方如何共同承担。在实践操作中，项目参与方可以通过设定成本偏差的阈值来降低风险，因此，政府和社会资本方在评价自己的风险掌控能力时，有必要设置 PPP 项目各环节成本和收益的合理阈值，并据此判断各环节的成本和收益和合理阈值的适配度。

3.3 限制社会资本收益的原则

PPP项目中的社会资本方因其获得政府授权执行项目工作、承担相关风险而获得相应收益是理所应当的。但是，观察国内外众多的 PPP项目实践，尤其是分析PPP项目失败的原因时会发现社会资本方一方面获得了政府的必要授权，但另一方面自身承担的风险和获得的收益却不匹配，导致项目失败之后的最终损失由政府买单并且转嫁给使用者或者纳税人。因此，适当限制社会资本方的收益，使其收益和风险相匹配，有利于避免社会资本方的投机主义。一方面，在管理和运用PPP模式时应该适当地采取激励机制，刺激和保护社会资本方获取收益行为的积极性；另一方面，无论PPP项目的建设、运营和维护环节是分包给不同的社会资本方，还是总包给一个社会资本，都必须监控各环节的成本最小化行为，最大限度地避免偷工减料，以低成本获得高收益。总体而言，社会资本在 PPP 项目全生命周期的收益应当得到限制，其取得的收益应处在合理并可持续的范围之内，而非暴力或与风险不相匹配。

另外，需要注意的是，PPP项目的市场调查是进行项目决策的基础，在确定项目上马之前，无论政府部门还是民营机构都应积极进行充分的市场调查，获取有效真实的市场调查数据，这是做好市场预测工作的有力保障。为了遏制各种违规PPP项目的发展，加强项目监管，需要提高 PPP项目的信息透明度，做好项目准备、建设和移交各个环节信息的公布。PPP项目的风险管理专业性和综合性较强，因此，需要建立PPP人才储备和培养机制，只有坚持不断地引进和培养与PPP业务相关的优秀管理人才，才有可能将PPP项目的运营风险降至最低。