“放管服”改革政策创新扩散的驱动因素研究*——基于31个省级政府的实证研究

庞 凯

(广州大学 南方治理研究院，广东 广州 510006)

一、引言

“放管服”改革是我国深化供给侧改革、提高经济发展质量、化解社会经济发展矛盾的重要内容，推动了政府职能转变，能够有效解决“重审批、轻监管、弱服务”的问题。“放管服”改革顺应了国家治理现代化的内在要求，为我国优化营商环境、推动产业结构升级、减缓经济下行压力、发展壮大新动能、推动经济社会平稳发展发挥着重要的作用。(1)王湘军：《国家治理现代化视域下“放管服”改革研究——基于5省区6地的实地调研》，《行政法学研究》2018年第4期，第106-115页。2015年5月12日，国务院召开“全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议”中首次提出了“放管服”改革的概念，并印发了《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，此后全国31个省级行政单位基于实际情况陆续推出了本省的“放管服”改革行动方案。在现有关于“放管服”改革的研究文献中，学者们大多关注于行政审批事项的下放、政务服务的创新、监管模式的构建、营商环境的优化等领域，或是以具体改革试点为案例，关注政府应如何推动“放管服”改革的发展。而关于省级政府的“放管服”改革驱动因素在现有的研究中并未得到详实的回答，因此，以省级政府层面的“放管服”改革政策采纳为切入点，探索“放管服”改革政策在省级政府层面的创新扩散的过程及其影响因素有助于进一步推动相关研究。

二、国内外政策扩散研究回顾

创新扩散概念源于管理学、经济学以及传播学的理论的研究，随后，吸引了政治学、政策科学领域的学者关注该现象，并将其引入公共政策的研究中，用以探讨地方政府的公共政策的创新以及政策在政府间横向和纵向上的扩散等问题。公共政策的创新扩散研究最早始于美国学者沃克(Jack L.Jr Walker)，他在1969年《美国各州的创新扩散》一文中首次提出，发现政策创新往往会被邻近州效仿，从侧面反映邻近空间的政策具有相似性。(2)Walker J L，“The Diffusion of Innovations among the American States”,American Political Science Review,Vol.63,No.3(1969),pp.881-893.从政策扩散的因素上看，贝瑞夫妇(Frances S.Berry,William D.Berry)等人认为影响政策扩散的因素是政策采纳地区的社会、经济、政治等因素。(3)Berry S，Source W D，“As Pollcy Innovations：An Event History Analysis”,The American Political Science Review，Vol.84,No.2(1990),pp.395-415.罗威兹(David Dolowitz)等认为主动学习、外部压力和政治义务能够促使政策接纳。(4)Dolowitz D P,Marsh，“Learning From Abroad：The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy-Making”,Governance,Vol.13,No.1,(2000),pp.5-23.从政策扩散维度上看，布朗和考克斯(Lawrence A.Brown，Kevin R.Cox)在时间、空间、区域成绩三个维度总结出扩散的三种模型，即时间上的扩散的S形曲线，空间上的临近效应以及区域内的层级效应。(5)Brown L A，Cox K R，“Empirical Regularities in the diffusion of innovation”,Annals of the Association of American Geog-raphers,Vol.61,No.3(1971),pp.551-559.从政策扩散过程上看，卢卡斯(Anelissa Lucas)提出了政策融合阶段论的观点，政策扩散分为五个阶段，分别是政策再发明、政策发展、政策试点、政策调整、政策融合阶段，认为这个过程并不一定是线性的，可能存在跨越式的状态。(6)Alucas A，“Public Policy Diffusion Research：IntegratingAnalytic Paradigms”，Science Communication,No.4(1983),pp.379-408.罗杰斯(Everett M.Rogers)认为政策创新扩散是一种非常态式的传播，在一定的时间内，一项政策经特殊渠道在政府、机构和社会团体之间进行传播并被采纳的过程。(7)E M Rogers，Diffusion of Innovations,A model of the innovation process in organizations,New York：Free Press,2010,pp.358-359.随着政策创新和政策扩散研究的深入，相关理论被不断提出并验证，主要包括全国互动模型(The National Interaction Model)、区域传播模型(The Regional Diffusion Model)、领导跟进模型(Leader-Laggard Model)、垂直影响模型(Vertical Influence Model)等理论假说。

当前，国内学者在追求理论本土化的过程中借鉴西方学界观点，同时也使得理论变得更为充实、丰富。魏景容提出“政策势能—政策激励”分析框架，认为强势能强激励类政策扩散速度最快，以政策创新为内容，通过强制、竞争与学习机制进行扩散。(8)魏景容：《政策文本如何影响政策扩散——基于四种类型政策的比较研究》，《东北大学学报》(社会科学版)2021年第1期，第87-95页。王法硕、张桓朋对重大公共危机事件背景下爆发式政策扩散的影响因素进行了探讨。(9)王法硕、张桓朋：《重大公共危机事件背景下爆发式政策扩散研究——基于健康码省际扩散的事件史分析》，《电子政务》2021年第1期，第21-31页。丁轶认为地方法治扩散的动力来源于中央政府，是一种具有“外生驱动型逻辑”的政策扩散类型。根据中央政府的不同驱动程度，地方法治扩散大体上可被分为层级压力型扩散(Hierarchy-pressure Style Diffusion)、样板复制型扩散(Model-copying Style Diffusion)和典型辐射型扩散(Typical-ra-diation Style Diffusion)三种不同的实践样态。(10)丁轶：《地方法治扩散的原理与限度》，《法学家》2021年第1期，第15-29页。苗丰涛认为我国单一体制背景政策推广须征得其对应权力范围政府组织的默许、认可或支持。有助于针对此项创新在更大范围内达成有效且合规的共识，这是进行由下而上政策传导的关键。(11)苗丰涛、叶勇：《建构与对话：由下而上的政策传导机制分析——以国际贸易“单一窗口”为例》，《中国行政管理》2021年第2期，第84-91页。

论文基于政策创新扩散理论，在总结已有研究成果的同时，注意研究视角的转变，不局限于验证政策创新扩散的经典理论和假设，通过本土化政策实践的深描，勾勒出具有中国特色和特点的新问题和新变量。此外，通过深入分析我国“放管服”改革政策采纳模式机理，探索省级政府间的政策创新扩散自身的发展规律和影响因素，总结该领域的有效治理和政策创新扩散机制。

三、“放管服”改革政策扩散的实证分析

(一)研究假设

2015年国务院召开“全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议”中，首次提出了“放管服”改革的概念。自此，全国各省级政府，先后出台了适合于本级政府的“放管服”改革政策或进一步落实相关改革政策而组建省级“放管服”改革领导小组。文中将从政策采纳视角展开分析，将省级政府采纳“放管服”改革政策作为因变量，考察其在创新扩散过程中的影响因素。

对于政府而言，资源能力是地方政府进行政策创新扩散的内在动力，其采纳和创新过程需要一定的冗余资源提供支持。同时，组织还需要配套的资源或能力来克服创新所面临的障碍。(12)Mohr L B，“Determinants of Innovation in Organizations”,American Political Science Review，Vol.69,No.1(1969),pp.111-126.政府资源能力越强，省级政府越倾向于向公众和上级政府展示其管理绩效，政府财政资源作为衡量政府资源能力指标之一，通常可以反映政府机构能够协调财政资源的能力，政府组织资源越多，能够适用于创新的各项条件也就越丰富，就地方政府财政收入而言，财政收入越多，采纳创新政策的可能性就越大。(13)Heiden N，Strebel F,“What about non-diffusion? The effect of competitiveness in policy-comparative diffusion research”,Policy Sciences，Vol.45,No.4(2012),pp.345-358.因此，提出以下假设：

H1：省级政府财政资源越多，越倾向于采纳“放管服”改革政策。

研究者认为公共服务的供给水平需要与城市化同步发展，(14)蔡秀云、李雪、汤寅昊：《公共服务与人口城市化发展关系研究》，《中国人口科学》2012年第6期，第58-65页。辖区内人口规模大的城市对创新需求的动力越强劲，(15)Parkes，Marsden，Shaheen & Cohen，“Understanding the Diffusion of Public Bikesharing Systems：Evidence from Europe and North America”.Journal of Transport Geography,Vol.31,No.7(2013),pp.94-103.人口相对较多的地区往往公共服务需求越大。同时，也面临着公共服务管理复杂性的问题，政府倾向于采取创新性的政策回应公众需求。(16)Shipan C R，Volden C，“The Mechanisms of Policy Diffusion”,American Journal of Political Science,Vol.52,No.4(2008),pp.840-849.因此，提出以下假设：

H2：省级政府辖区内人口规模越大，越倾向于采纳“放管服”政策。

一般而言，经济发展水平高的地区对新鲜事物的接纳度更高，创新需求更大，更乐意接受创新，经济发展水平与政府创新治理意愿成正比。(17)马亮：《政府创新扩散视角下的电子政务发展——基于中国省级政府的实证研究》，《图书情报工作》2012年第7期，第117-124页。这是因为国家政策原型进行内容再生产的主体是地方政府，内容再生产程度的高低会受到地方政府自身经济能力、治理效率以及政策偏好的影响。例如，刘河庆、梁玉成认为地方政府对国家涉农政策文本采纳创新，受到地方经济发展水平和城镇化等因素的影响。(18)刘河庆、梁玉成：《政策内容再生产的影响机制——基于涉农政策文本的研究》，《社会学研究》2021年第1期，第115-135页。因此，提出以下假设：

H3：省级政府经济发展水平越高，越倾向于采纳“放管服”政策。

府际学习是政策扩散和政策再生产的隐形机制，为行动者纾解治理危机提供了可直接借鉴的行动方案，(19)杨志、魏姝：《政策扩散视域下的地方政府政策创新持续性研究：一个整合性理论框架》，《学海》2019年第3期，第27-33页。避免了政策创新过程中的合法性问题。府际学习通过政府间的信息沟通与知识转化推动府际间的学习与创新扩散，相较于思想僵化的领导者，思想开阔，信息通畅的政府官员更倾向于尝试采纳新事物。城市管理者的思维模式与信息收集能力往往同其自身的学习能力和年龄相关，文中通过测量领导者的年龄和学历因素衡量省级政府的府际学习能力。国外学者明特罗姆(Michael Mintrom)和班特尔(Karen A.Bantel)认为政府部门领导者的年龄和接受教育的程度与政策的创新扩散息息相关。(20)Mintrom M，“Policy entrepreneurs and the diffusion of innovation”，American Journal of Political,Science，Vol.41，No.3，1997，pp.738-770.(21)Bantel K A.Jackson S E，“Top management and innovations in banking：Does the composition of the top team make a difference?”，Strategic Management Journal,Vol.10，No.1，2010，pp.107-124.年轻的领导者更倾向于接受新鲜的事物，同样也更具有冒险精神。具有较高受教育水平的领导者在政策过程中倾向于采纳具有较高技术含量创新性的政策工具解决实际问题。此外，政府部门领导者往往采取非全日制的学习方式接受更高层次的教育，获取更高的学历。达曼普尔(Fariborz Damanpour)认为不断的接受教育及学习能够强化领导者对新事物、新观念接受倾向，(22)Damanpour F.Schneider M ，“Phases of the Adoption of Innovation in Organizations：Effects of Environment”，Organization and Top Managers，Vol.17，No.3 ，2006，pp.215-236.因此，提出以下假设：

H4：省级政府领导者年龄对“放管服”改革政策的概率负相关。

H5：省级政府领导者学历越高，越倾向于采纳“放管服”改革政策。

府际竞争可以从政治激励维度解释地方政府推动经济发展的行为选择。体现在地方官员晋升锦标赛的逻辑上，在政治锦标赛模型下，官员们为实现政治仕途的晋升会在制度安排、政策完善、招商引资等方面进行一系列的优化安排，从而提升政治绩效和经济绩效。(23)苗婷婷：《地方政府间政策学习与横向竞争的逻辑辨析》，《中共宁波市委党校学报》2019年第3期，第69-77页。此外，有关府际竞争研究还有同行压力论、邻近监督论两个方面，迪马吉奥和鲍威尔(Paul J.DiMaggio，Walter W.Powell)认为组织为争取制度的合法性，在同行的压力下往往会表现出制度同构化的特征。(24)Paul J.DiMaggio，Walter W.Powell，“The Iron Cage Revisited：Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields”，American Sociological Review，Vol.48,No.2,1983，pp.147-160.以及邻近区域民众的监督作用，对政府施加了监督压力，绩效考核压力下，产生了借鉴同级竞争对手政策创新的内在动力。因此，提出以下假设：

H6：府际竞争会对“放管服”政策的采纳产生正向影响。

我国作为单一制国家存在垂直方向上的行政压力，中央政府是下级政府合法性的主要授予者，在压力型体制的垂直府际关系网络中，政策创新获得中央政府的认可是政策合法性较为直接的途径。同时，中央政府对下级政府的背书可以增加政策采纳对象对于政策创新的认同感。(25)杨志、魏姝：《政策扩散视域下的地方政府政策创新持续性研究：一个整合性理论框架》，《学海》2019年第3期，第27-33页。此外，受中央政府的政策偏好的影响，下级政府的行动会受到上级政府偏好的影响，一旦中央政府表现出对某种制度创新的欣赏与认可会对地方政府在垂直方向上产生压力，促使地方政府采纳创新政策的意向。因此，提出以下假设：

H7：中央政府的行政压力会对“放管服”政策的采纳产生正向影响

政策过程中专家学者的意见是不容忽视的，他们在政策议程设置过程中扮演着重要的角色。(26)Hua Z，Shaheen S A ,“Chen X.Bicycle Evolution in China：From the 1900s to the Present”,International Journal of Sustainable Transportation，Vol.8,No.1-6,pp.317-335.各领域的专家学者往往充当着政府部门的智囊团等重要政策咨询的任务，专家学者的前沿学术观点，对政府部门的政策决策具有深刻的影响。来自学术界的理论灌输和专业智库的政策咨询，是影响政策决策者的重要因素，如果专家学者们关于“放管服”改革发表大量的权威著作，论述其改革的意义及其价值，并通过相关渠道对政府管理者决策施加影响，决策者受到认知压力的挤压，那么对于政府采纳“放管服”改革政策的可能性就会增强。因此，提出以下假设：

H8：政府部门认知压力对“放管服”政策的采纳产生正向影响。

对于市场化与制度环境的关系研究，樊纲认为市场化进程是衡量中国政府制度转轨进程的核心变量，各省的市场化指数能较好反映地方市场化程度和治理效率。(27)樊纲、王小鲁、朱恒鹏：《中国市场化指数：各地区市场化相对进程2009年报告》，北京：经济科学出版社，2007年。“放管服”政策改革营造了良好的制度环境，能够使现有的市场制度环境变得更加开放成熟，直接影响了市场主体获取创新资源及支持的便利程度。(28)Shapiro G D,“Governance infrastructure and US foreign direct investment”,Journal of International Business Studies,Vol.34,No.1(2003),pp.19-39.当前，中国经济的发展逐渐由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，构建了能够最大限度释放市场、制度活力的市场经济体制。实践证明，经济的发展往往立足于良好的营商环境。(29)中国政府网：推动“放管服”改革取得更大突破——做好优化营商环境的事,2019年8月14日.http：//www.gov.cn/xinwen/2019-08/14/content 5421018.htm,2021年7月10日。营商环境中的新型政商关系逐步形成，政务服务中心和行政审批局的建设提供了更多的制度化的政企联系方式，制度交易成本在“放管服”改革进程中不断降低。(30)庞凯：《技术赋能视角下“互联网+政务服务”的整合机制研究》，硕士学位论文，广州大学，2019年，第50页。因此，提出以下假设：

H9：市场化程度越高对“放管服”政策的采纳越能产生正向影响。

(二)变量测量

基于研究的适切性、数据可及性等因素综合考虑，文中选取省级政府作为研究对象。首先，这是因为省级政府相对于中央政府和地方市、县、镇级政府，在政策采纳、执行、创新扩散过程中起到承上启下的作用，其研究所得结论说服力较强且具有一定代表性。其次，将省级政府作为研究对象，样本量适中能够满足数据分析需求。最后，省级政府数据可及性较强，数据有较好的完整度，能够确保研究顺利进行。文中将31个省份2015年至2020年底的数据整理为“省份-年度-因素”面板数据库用于研究，其中解释变量和被解释变量数据源自各省级政府门户网站、国家统计局、各省级政府统计年鉴、皮书数据库、知网等官方网站(见表1)。

表1 变量设置及测量方法

(1)被解释变量

文中被解释变量设定为虚拟变量，对于省级政府政策采纳而言，如果某省在某一年份采纳中央政府“放管服”改革政策则记为1，否则为0。相关政策的检索方式将通过省级地方政府的门户网站进行逐年检索，要求其政策内容为2015—2020年首次涵盖“放管服”改革相关内容(其中包含具体的实施措施)，例如：广东省人民政府《关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》。

(2)解释变量

财政资源、人口规模、经济发展水平。本文通过国家统计局官方网站公布的“分省年度数据”进行检索，分别以地方财政一般预算收入、年末常住人口、地区生产总值分别作为省级地方政府财政资源、人口规模、经济发展水平3个控制变量衡量指标，经过“转置”将数据整理为所需的面板数据。由于变量尺度过大，将对变量取对数处理，取对数后并不会改变数据的性质和相关关系，并且能够压缩变量的尺度，增加数据的平稳性，同时也削弱了模型中的共线性、异方差性，增强自变量的数据敏感度。

府际学习。对于府际学习的衡量，文中基于各省级政府领导年龄和接受教育的程度作为测量府际学习能力的标尺。通过检索各省级政府门户网站历届领导的简历整理相关数据，其中本科学历赋值1、研究生学历赋值2、博士学历赋值3。

府际政府竞争。行政区域管理和行政区域经济是中国政府管理逻辑的主要特征，地方政府通常会有地方保护，特别是“压力型体制”加剧了地方政府之间的竞争。因此，地方官员在跨区域流动存在困境的情况下，在其晋升锦标赛激烈的竞争环境中，不得不向同级优秀的地方政府学习。由于同区域内政府面临的绩效考核标准相同，文中将选取国内同其他省级地方政府采纳“放管服”改革政策的比例作为衡量府际竞争的参考指标。

中央政府压力。从纵向府际关系的视角观察，威尔奇(Susan Welch，Kay Thompson)等认为来自中央政府的激励会对下级政府的政策采纳产生影响，且垂直方向上的激励，比横向政府间的政策扩散速度更快，(31)Welch S,Thompson K,“The impact of federal incentives on state policy innovation”，American Journal of Political Science,Vol.24,No.4(1980),pp.715-729.换言之，上级政府的意图及其行为会对下级政府产生引导效应。在我国单一制国家体制下，中央政府对下级政府的行政动员和行政命令会产生重要的影响。(32)Mertha A,“Fragmented Authoritarianism 2.0”：Political Pluralization in the Chinese Policy Process，The China Quarterly,Vol.1,No.200(2009),pp.995-1012.为了促进某一领域内的改革，促进相关政策在全国范围内推广，中央政府往往会印发相关领域内的红头文件或指导意见等方式表达中央政府改革的意志。因此，文中将中央政府下发的红头文件数量作为衡量中央政府压力的依据。

认知压力。为了检验认知压力的影响，文中以中国知网的期刊数据库为平台，检索以“放管服改革”“行政审批改革”“简政放权”“互联网+政务服务”等为主题，每年在中文核心和CSSCI等权威期刊以及中央级别报刊上发表的相关论文篇数，作为测量政府学术认知压力的指标。

市场化程度。该变量的测量办法借鉴王小鲁、樊纲(2019)构造和计算的市场化指数，其指标包括政府与市场的关系、市场的发育程度、产品市场的发育程度、市场中介组织发育和法治环境、非国有经济的发展，很好地衡量制度环境与市场的关系。但由于其指数仅仅涵盖了2008—2016年，导致2017—2020年数据缺失。因此，文中采用2008—2016营商环境指数(数据来源：2008—2016《世界银行全球营商环境报告》)、2008-2016各省市场化指数年作为被解释变量，估计出各省变量系数，再估算出2017—2020年的缺失数据并与已有数据结合，用于实证分析。

(三)研究方法

本研究的研究工具采用Stata16.0软件。由于被解释变量为虚拟变量，以连续变量为解释变量的普通最小二乘法(OLS)模型并不适用该研究，因此需要使用非线性回归模型。对于该方法已有的政策创新扩散相关文献大多是基于Logit模型的事件史分析法(Event History Analysis)，因此同样也采用该模型。此外，由于政策扩散过程在时间维度上存在政府采纳相关政策并不一定都在观测窗口期内，往往表现为采纳行为没有进入观测窗口内或采纳行为在其窗口期内未发生，导致数据存在删失的状况，而一般的数据分析方法并不能处理此类数据。

(四)研究结果分析

本文首先采用平均联结聚类的分析方法对2015—2020年间31个省级地方政府出台的“放管服”改革政策创新扩散的数量进行聚类分析，该种方法的特点是无须估计类别数，可以根据谱系图的输出结果来确定将个体划分为几类。当不考虑聚类层次因素时，聚类数K=3(虚线下方)时可以看出聚类结果不足以区分31个省级政府在“放管服”改革政策创新扩散上的聚类效果，其聚类边界比较模糊，而当K=5(虚线下方)时则有较好的聚类效果(见图1)。

图1 省级政府政策扩散聚类树状图

北京市被纳入第一类，上海、广东、浙江3个省级政府被纳入第二类，天津、河南、江苏、山东4个省级政府被纳入第三类，重庆、贵州、河北、甘肃、内蒙古、安徽、湖北、山西、吉林、江西、湖南、陕西12个省级政府被纳入第四类，黑龙江、青海、海南、新疆、四川、西藏、辽宁、福建、宁夏、云南、广西11个省级政府被纳入第五类。从空间维度上来看，显示出了政策创新扩散的差异化现象，呈现出东部、中部、西部政策扩散平均数量依次递减，其中东部显著高于中部和西部，北京市、上海市、浙江省、广东省、天津市、河南省、江苏省、山东省在政策采纳创新扩散过程中起着引领示范作用。

表2报告了核心变量的描述性统计分析结果。在全国(除港澳台地区)31个省级地方政府，共计217个观测数据，观测各被解释变量方差可以发现，各省级地方政府在财政资源、人口规模、经济发展水平、府际学习(领导者年龄、学历)、府际竞争、中央政府压力、认知压力、市场化程度存在差异，尤其是认知压力的方差值最大，从而为影响“放管服”改革政策的采纳因素的解释提供了空间。由于被解释变量财政资源、人口规模、经济水平进行了对数处理，因此数值每相差1单位数值就会相差很大，由表2可以看出人口规模和经济水平的最小值和最大值相差3—5个单位，表明各省级政府之间人口规模和经济水平发展不平衡，差距较大，可能会影响地方政府政策创新扩散的积极性。方差膨胀因子(VIF)为被解释变量多重共线性的检验结果，VIF的取值范围会大于等于1，其取值越小表示被解释变量之间的多重共线性越弱。一般情况下，大多数学者认为当方差膨胀因子大于等于10时，意味着被解释变量之间存在严重的多重共线性问题。从表2中可以看出，自变量的方差膨胀因子最大值6.16，最小值1.20，经计算VIF平均值为3.72，所有自变量的方差膨胀因子都小于10因此不存在自变量多重共线性问题。

表2 变量描述性统计

此处采用Logit命令对平衡面板数据进行分析，表3报告了“放管服”改革EHA分析的8个回归模型，展现了影响省级政府“放管服”改革政策在创新扩散过程中的具体因素。首先对内部因素模型1进行回归分析，并在此基础上分别加入领导者学历、领导者年龄、府际竞争、中央压力、认知压力、市场化程度等因素形成单等因素模型进行相应的回归分析。最后，将影响省级政府“放管服”改革政策创新扩散的6个因素进行整合，形成综合模型进行回归分析。

从回归结果来看(见表3)，所有的回归模型卡方检验均通过0.01统计性显著水平，说明提出影响放管服改革政策创新扩散的因素整体解释能力较强。模型8的对数似然函数绝对值最小,表明模型8拟合效果最好。此外，为防止控制变量模型1在增加解释变量过程中发生过拟合的现象，通过衡量AIC和BIC检验值判断模型拟合程度，发现向模型添加更多变量不会让AIC和BIC值增加，说明模型2—8随着被解释变量分别加入回归，AIC和BIC值大体上呈现出逐步下降的趋势，模型的解释能力不断增强。其中，综合模型8的AIC和BIC值最小，也就是说这个模型达到了最优解释力，财政资源、人口规模、经济水平、领导学历、领导年龄、府际竞争、中央压力、媒体舆论、市场化程度变量的加入显著提升了模型的解释力。

表3 “放管服”政策采纳回归分析结果

内部因素表明，从财政资源角度看，回归系数在模型1-6中不显著为正，而综合模型8显著为正，由于综合模型8具有最优的解释力，因此原假设H1得到验证。从人口规模角度看，回归系数在模型1-6中通过了0.1水平上的显著性检验，模型7和模型8中人口规模并未达到统计显著。模型8在加入其他解释变量后，人口规模的解释贡献度迅速降低，尽管未达到统计性显著检验，但是回归系数全部为正数，说明人口规模同省级政府政策采纳贡献率是正向的，原假设H2得到部分验证。究其原因，省级政府人口规模越大，公共服务供给需求越大，与群众息息相关的政务服务领域需求也就越大，因此省级政府更趋于从制度层面优化政务服务。从经济发展水平上看，模型1-3回归系数均显著为正，而模型4、模型5、模型7、模型8的回归系数不显著，但是模型的回归系数均为正数，说明经济发展水平与省级政府采取“放管服”改革政策呈正相关，原假设H3得到部分验证。究其原因，一方面地方政府经济发展水平越高其资源松弛程度越大，政府部门更倾向于政策创新与变革。(33)Mohr L B,“Determinants of Innovation in Organizations”，American Political Science Association,Vol.63,No.1(1969),pp.111-126.另一方面营商环境成为地方政府制约经济发展的一个重要因素，“放管服”改革政策的创新扩散有助于地方经济的发展。

外部因素表明，模型2和模型8中领导年龄的回归系数均不显著，H4未得到验证。模型3和模型8中省级政府领导学历的回归系数分别在0.01和0.1的水平上显著为正，H5得到验证。表明府际学习取决于领导的内在知识素养，拥有较高教育水平的领导者能够有效促进政府的政策采纳。模型4和模型8中府际竞争的回归系数在0.01的水平上显著为正，H6得到验证。特别是在综合模型8中其回归系数达到了19.29。究其原因，在政府行政组织中政策采纳的动机往往来自“上下左右”的政治压力，这种政治压力形成了竞争性激励因素，成为省级政府采纳政策或政策学习的主要原因。激励主要来源于两个方面：一是发展当地经济的迫切愿望；二是绩效考核压力下的政治晋升锦标赛激励作用。(34)周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期,第33-40期。当其他省级政府未采纳“放管服”改革政策时，政治锦标赛产生的内部效应迫使其政府官员努力提高政治绩效形成了“绩效考核-上级认可-名次上升-经验传播-政策移植”的动力机制，无疑会加强政府间横向的竞争压力，促使同级政府采纳该政策，导致了政策在横向政府间的扩散。模型5和模型8的回归系数在0.01的水平上显著为正，H7假设得到验证。表明中央政府通过行政发包的形式将权责下放，地方政府承担大部分改革的落实工作。中央政府释放“放管服”改革的信号，地方政府在受到纵向上的压力时会对其作出反应，政府官员基于中央政府的这一政策创新，具有敏锐的洞察力，推动政府采纳相关政策。同时也存在上级政府主导的地方政府学习模式，采用“下-上-中”的政策扩散路径，即地方政策创新，中央认可，底层推广的纵向学习过程。(35)Gu，Shulin,“Institutional entrepreneurship and policy learning in China”，Journal of Science and Technology Policy in China,Vol.4,No.1(2013),pp.36-54.模型6和模型8中的回归系数在0.01的水平上显著为正，假设H8得到支持。表明专家学者在政策议程的设置上的作用较强，专家学者往往通过建言献策引起城市主政者的注意力并推动其所倡导的政策主张得以采纳。模型7中的回归系数在0.01的水平上显著为正，而模型8中并未通过显著性检验，但模型7、模型8的回归系数均为正数对省级政府政策采纳产生正向的影响，说明假设H8部分得到验证。表明省级政府辖区内市场化程度与“放管服”改革政策的采纳呈正相关，省级政府更倾向于通过减少对市场经济的干预，激发市场各类经济活动主体活力和创新，优化营商环境，提升市场的资源配置效率。

四、结论与讨论

文中基于省级政府2015—2021年间的“放管服”改革政策的面板数据，通过构建政策采纳事件史分析回归模型，实证测量了省级政府政策采纳的影响因素，有助该领域的研究，突破仅关注浅层政策采纳。研究发现：综合模型8中内部因素表明，尽管人口规模、经济水平不显著为正，其假设也得到了部分验证。结合其聚类分析中政策采纳的区域化、差异化特征可以看出，5组聚类中具有明显的空间区域差异、经济发展水平差异、人口规模差异，表明政策创新扩散一定程度上会依托地方财政资源、人口规模以及经济发展水平，从侧面反映出“放管服”改革的市场导向性。进一步分析可以得出这样的推论，相对富裕的中东部地区由于社会对其政策创新程度有较高的预期，且省级政府领导能够承担较高的政治风险，而相对落后的西部地区社会对政策创新程度预期较低，由此形成的认知压力及舆论压力较小，省级政府领导者往往采取较为审慎的风险识别并由此形成较小的政治压力，成为政策扩散过程中的“观望者”或“跟进者”，政策创新表现出制度同构的现象。在外部因素中，尽管决定“放管服”改革政策采纳的主要因素是府际竞争、中央压力，但在现实生活中，市场化水平同样不能忽视，因此在推动政策扩散过程中可以采取先点后面的方式，选取经济发展水平、市场化程度、创新性水平较高，具有代表性的省级政府作为标杆，如聚类分析中第一类和第二类中的省级政府，从横向竞争的角度推动省级政府采纳政策创新。而在现阶段省级政府积极探索政策创新扩散的趋势下，尽管来自中央政府的行政压力能够显著影响政策采纳，但仍然不能忽视“自下而上”的政策扩散路径，省级政府的优秀做法往往能够为中央政府政策制定和出台提供丰富的经验和优秀的案例参考。

综上所述，此研究的启示在于：首先，中央政府需要授予省级政府在“放管服”改革中政策、财政、权力等方面各种资源的支持，引导地方政府政策的创新扩散。完善相关激励机制，激发地方政府主动在政策创新扩散方面的积极性。其次，构建横纵结合立体化的府际沟通交流平台，便于各区域和层级地方政府在横向和纵向间的政策学习、交流及合作。实施行之有效的政策绩效考核机制，对各地方政府政策创新扩散实施情况进行考核。再次，省级政府应该充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场各类主体活力。转变政府职能，简化市场准入流程，让企业“多跑市场，少跑审批”，营造出具有活力的市场竞争态势，又能反过来给予政府一定的压力，倒逼政府继续深化“放管服”改革。最后，构建多元化的公众诉求表达机制，政府部门在“放管服”政策扩散过程应对群众关注度高的民生领域及营商环境等方面进行回应，充分发挥媒体舆论作用，为群众参与政策决策提供一个常态化和理性化的互动平台，同时在政策创新扩散过程中使得政府自觉地改进或完善相关政策过程提升政策创新的质量。

尽管在此对影响“放管服”改革政策创新扩散的相关因素进行了深入的分析，但受制于客观因素的限制不可避免地存在一些不足。表现在如下几个方面。首先，解释变量尽管涉及政治、经济、人口等多方面，但仍有较多的变量因素未考虑进去，如换届压力、行政级别、试点激励等。其次，在政策的创新扩散过程中采用的事件史分析模型，其被解释变量为二分虚拟变量，仅能呈现出省级政府是否采纳该政策，但并不能反映出各省级政府的政策执行效果差异，后续研究在此基础上可添加相关解释变量进行探讨。