提高自然资源资产审计效率的方法

2021-12-31李伟红王琳湖北省审计厅

审计月刊 2021年9期

◆李伟红王琳/湖北省审计厅

2020至2021年，笔者先后参加了三个项目领导干部自然资源资产审计，并担任主审。审计期间，笔者深感自然资源资产审计方法之重要，审计方法得当审计效率就高，反之则审计效率低下，甚至徒劳无功。本文在总结三次自然资源资产审计实践经验的基础上，解析自然资源资产审计的特点难点，探讨其审计的主要内容和提高审计效率的方法。

一、客观认识自然资源资产审计的特点难点

自然资源资产审计不同于一般财政财务收支审计或专项审计，其审计方式主要是依靠审计人员深入湖泊、林地、矿山，从多个现场实地勘查取证，从而了解水、土、气、林、矿等自然资源资产情况。自然资源资产审计有点多、面广、专业性强三大特点，其难点在于审计评价难。

特点之一：点多。一个自然资源资产审计项目往往会涉及到城区、乡镇、村等多个分散点。这些点少则十几个，多则几十个，审计人员几乎每天都需要往返各个点现场调查取证，才能获取相关情况。

特点之二：面广。自然资源资产审计涉及水、土、气、林、矿五个方面的内容，同时还要审计相关资金征管用、项目建设运行情况、生态环境保护法律法规执法情况等等，涉及面非常广。

特点之三：专业性强。做好自然资源资产审计，需要结合运用常规审计方法与环境科学、自然资源法律、自然资源监测等专业知识，才能取得客观充分的审计证据。因此，审计人员不仅需要具备审计专业知识，还需要掌握生态学、动物学、植物学、社会学、工程学等方面的相关知识。

主要难点：审计评价难。目前，我国尚未建立起完整系统的自然资源资产负债表，自然资源资产的管理也缺乏有效的监督管理指标体系，因此对领导干部自然资源资产审计的评价，主要用“好、较好、一般、较差、差”等笼统定性标准，没有一个量化的评价标准和完整的评价体系，导致审计评价难。

二、准确把握自然资源资产审计主要内容

自然资源主要包括水资源、国土资源、大气资源、森林资源、矿产资源。水资源是各种资源中不可替代的一种重要资源，不仅为维持地球一切生命所必需，而且对一切经济问题都有生死攸关的重要意义；国土资源包括耕地、林地、牧地、城镇居民用地、交通用地、其他用地等各类用地；大气资源泛指大气圈以及相关方面为人类提供的能源或者生产生活资料，一般而言风能、太阳能、气候的季节变化产生的经济效应等都算大气资源；森林资源作为地球上可再生自然资源，在人类生存和发展的历史进程中起着不可替代的作用；矿产资源属于不可再生性自然资源，包括煤、石油、天然气等能源矿物。自然资源资产审计主要有五个方面的内容。

（一）自然资源资产实物量和生态环境质量变化情况。包括自然资源资产实物量变化情况，主要关注水资源、土地资源、林木资源实物量是否大幅减少；生态环境质量变化情况，主要关注水环境、空气环境、土壤环境是否质量下降。

（二）政策制度的制定和执行情况。包括省委、省政府生态文明建设工作要求的落实情况；河湖长制建立和落实情况；湖泊保护基础性工作落实情况；当地出台的有关政策、功能区规划等文件内容是否与国家、省出台规章制度存在明显不符；环保相关制度落实情况等。

自然资源资产审计组现场查看某市污水处理厂的污水处理情况

（三）目标任务完成方面。包括国家和省确定的自然资源利用、环境治理、环境质量、生态保护等方面约束性指标及目标任务完成情况；其他纳入国家和省生态文明建设考核目标完成情况。

（四）违反生态环境保护法律法规方面。水资源和水环境方面，要重点关注违规排污、未经处理或未能完全处理排污、超标排污、偷排等，无证取水、超核定量取水、违规占用河道、水库或湖泊进行填湖、围湖、分割湖面、采砂等，围栏、围网、网箱、围汊等未拆除，排污口管理、饮用水水源环境保护、污水治理方面可能存在的问题等。土地资源与土壤环境方面，要重点关注相关部门非法批准征收或占用土地，非法占用土地，非法占用基本农田或耕地，征而未供、批而未供土地，低效利用、闲置土地，开发区设置不合规等问题。矿产资源方面，要重点关注矿业权出让过程中可能存在的违纪违规问题，违规采矿，矿山地质环境治理不到位，尾矿库建设、运行不规范，到期后未进行闭库治理等问题。森林资源方面，要重点关注越权审批林地，违法占用林地，违法占用国家级公益林，临时占用林地超过审批期限或在临时占用林地上修筑永久性建筑物、毁坏林地等问题。自然保护区、湿地公园方面，要重点关注在自然保护区内开展禁止性活动，在湿地内开展禁止性活动、违法占用湿地、临时占用湿地超过审批期限等问题。其他方面，要重点关注以前年度中央和省相关督察、审计和专项考核检查等发现问题的督促整改不力，生态环保相关主管部门依法履职不到位等问题。

（五）自然资源资产、生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况。包括与自然资源资产和生态环境保护相关税费、政府性基金以及国有自然资源资产有偿使用收入等征收管理使用情况；国家、省以及地方生态环境保护资金投入和使用情况。

三、积极探索提高自然资源资产审计效率的方法

自然资源资产审计是一项全新的审计业务，审计方式方法还在不断的探索、总结和完善中。做好这项审计需要抓住审计实施前、中、后不同环节的特点要求，结合项目实际，积极探索既有一定规律性、又有项目自身特点的方法。

（一）进点前，积极准备，快速找准审计切入点。

第一，认真学习审计方案。要认真学习本地区本年度领导干部自然资源资产审计工作方案，把握本年度需要审计的主要内容和领导要求。

第二，加强相关法律法规的学习理解。对《环境保护法》、《土地管理法》、《大气污染防治法》、《水法》等法律法规要重点学习。有的地方围绕审计工作方案内容，制定了领导干部自然资源资产审计问题清单表，问题清单表中对每个审计事项列出了问题类型和对应的法律法规及详细条款，便于审计人员有针对性学习其中的法律法规。

第三，摸透相关表格填报要求，提前进行数据和信息分析。自然资源资产审计前，牵头业务处室一般会制定和下发一套被审计地区的基本情况表，如《环境空气质量情况一览表》《河湖库等水资源基本情况一览表》《土地矿产资源基本情况一览表》《森林资源基本情况一览表》《生态环保约束性指标数据变化情况一览表》《召开与自然资源资产开发、利用、管理和生态环境保护有关会议情况一览表》《出台自然资源资产管理和生态环境保护相关的主要制度一览表》《各部门上报电子数据及责任清单表》等等，审计人员要仔细研究和消化，并分别与这些表涉及的被审计地区环保、国土、水利等部门相关人员联系，对对方表中填报的数据进行核实和确认，对没填的内容让对方予以说明。通过对这些表的分析和研究，审计人员就会在较短的时间内快速熟悉被审计地方的有关情况，有些表中反映出的问题甚至可以直接取证。

第四，认真开展审前调查找准审计切入点。在进点前的调查了解中，审计人员可以先行通过互联网站掌握一定时期内国家的大政方针政策和热点讯息，同时登录被审计地方的政府网站，了解本区域范围内自然资源资产管理工作的焦点、难点问题和薄弱环节，以便能尽快找到审计切入点。

（二）现场审计期间，善于借力，抓住主要问题，采取“四同时一逐步”叠加审计方法。

一是善于借力。湖北省审计厅组织开展的领导干部经济责任“1+N”审计中，自然资源资产审计组一般只安排2人，而自然资源资产需要审计的内容很多，如果事事都靠审计人员自己跑现场调查，不仅非常辛苦，而且效率也低。建议主要问题由审计人员亲自查，一般性问题列出清单，交由被审计地方环保、国土、水利、农业等相关单位落实。对方负责将检查结果反馈给审计组，并附上佐证材料和照片，审计组再根据情况随机去抽查，以确保准确性。实践证明，这种方法可以在同一时间同时铺开多个审计事项，大大提高审计效率。

二是抓住主要问题。每个地区的自然资源资产管理情况各不一样，有的地方空气污染问题突出，有的地方水环境问题突出，有的地方采砂问题突出。开展自然资源资产审计应根据当地自然资源实际，依据重要性原则确定审计重点，抓住主要问题。在审计进点前的调查了解中，审计组已经了解到本区域范围内自然资源资产管理工作的焦点、难点问题和薄弱环节，审计期间，审计组应把主要精力放在审计主要问题上，把主要问题查深查透，其他一般问题可灵活掌握。

三是采取“四同时一逐步”叠加审计方法。即：同时审计、同时取证、同时沟通、同时写报告、逐步签字。在现场审计时，有的审计组习惯于审计完一个审计事项后只把情况记录下来，等到后期与其他审计事项一起集中取证，然后再找对方签字、再写报告。笔者采用的方法是把审计、取证、写报告、沟通这些环节同时叠加在一起进行，即每审计完一个审计事项后就及时取证，并现场与相关人员沟通，如果对方无异议就及时把取证单上的审计事项写进审计报告，这样后期就无需再安排专门时间去取证、写审计报告，可有效缩短审计时间，提高工作效率。此外，在审计中把取证单分批逐步的交给对方签字，可使对方有充足的时间消化取证单上反映的审计事项，及时沟通和签字，确保取证单能按时收回。

四是及时报送审理。在审计现场，审计组在完成每个审计事项的同时，应准备好法规审理部门审理的所有资料，包括审计实施程序方面的审计实施方案、审计结论方面的审计报告征求意见稿，审计证据方面的各个单项取证单、审计工作底稿等，这样可确保对方反馈意见回复后，能及时报送法规部门审理。