乡村振兴战略在牧区的实施效应及推进路径——以甘肃省甘南藏族自治州为例

杨才让塔 马淑娟

（甘肃省民族宗教研究中心，甘肃 兰州 730030；兰州大学，甘肃 兰州 730000）

城乡一体化是我国农村现代化发展的一个新阶段，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，以期改变长期形成的城乡二元结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。“目前，我国牧区主要包括13个省（区）的268个牧区半牧区县（旗、市），牧区面积占全国国土面积的40%以上。草原是我国面积最大的陆地生态系统，牧区是主要江河的发源地和水源涵养区，生态地位十分重要。”[1]牧区的地位、牧民的作用、牧业的潜能是国民经济中的一部分，“三牧”是国家重要的边防线，它是一个极其重要的防护墙，关系到铸牢中华民族共同体意识、民族团结、边境安宁。近年来，国家很重视青藏高原区域战略，明确提出要使青藏高原成为重要的生态安全屏障、重要的高原特色农产品基地、重要的中华民族特色文化保护地。习近平总书记2021年7月在西藏考察期间也重点强调，要坚持以人民为中心深化改革开放，深入推进青藏高原生态保护和高质量发展。“青藏高原生态环境的变化，不仅影响到藏族传统游牧文化的传承与发展，而且对整个中国、亚洲乃至世界的气候与生态都会有所影响。”[2]调查研究牧区及牧业社会问题，对推动青藏高原生态文明建设、激发民族文化创造力、促进铸牢中华民族共同体意识具有十分重要的意义。本文主要对甘肃省甘南藏族自治州牧区及牧业社会进行调研，以期抛砖引玉。

一、牧区乡村振兴战略的效应

通过对甘南藏族自治州牧区及牧业社会调研，主要从自然生态、经济基础、生产活动、公共组织和社会文化等方面归纳分析乡村振兴战略在牧区实施的效应。

（一）有效解决牧民民生保障

乡村振兴战略在牧区的不断推进，使原来分散且随水草游牧的牧民群众相对集聚在一起，由政府主导在定居点建成配套的养老院、幼儿园、卫生防疫站以及学校等，让牧民群众更好地享受老有所养、老有所依、病有所治，让牧民群众的孩子更方便地接受义务教育。调研中，很多牧民群众对居住分散、交通不便的过去非常感慨。十多年前，牧民居住分散，交通不便，有些急性病发作失去生命的事常有发生，甚至一些如阑尾炎等小病夺走生命的事也屡见不鲜，就是因为距离医院较远、交通不便利而得不到及时的治疗导致发生原本可以挽回的悲剧。正如徐宪平在国新办新闻发布会上说：“要统筹推进户籍制度改革与基本公共服务均等化，通过实施差别化的落户政策，把有能力、有意愿、长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。通过实施居住证制度，使在城镇就业居住但未落户的城镇常住人口能够享受相应的城镇基本公共服务。”[3]让更多的非城镇居民和城镇居民一样享受国家的优待政策，这也是城镇非农户居民面临的最为突出的问题。

（二）促进畜牧业产业化进程

乡村振兴战略使得牧区在产业化过程中初步形成了适合条件的“企业+牧户”或“企业+基地+牧户”的链条关系，牧民定点生产，企业定点收购，“产”“出”基本有保障，从而增加牧民收入。例如，玛曲县阿万仓乡的100多户与玛曲县草原兴发清真肉食品厂签订了生产、销售合同，着力打造阿万仓牦牛品牌；夏河县安多清真肉食品公司重点和甘加乡签订收购合同，着力打造甘加藏羊品牌。各地都在加速提高畜牧业产业化进程，满足市场需要，增加牧民收入。乡村振兴战略促使在产业化进程中形成以城带乡、以乡辅城、城乡协调发展的局面。牧民定点舍饲或圈养，企业集中收购，牧民能实现增加收入的愿望，企业能实现降低成本的计划，两者共同受益。加之，牧民定居后集中生产一些民族特需品，开发一些民族特色旅游纪念品和艺术品，既适应当前旅游业发展的需要，也能提高集约化和产业化程度。

（三）强化牧民群众的观念转变

牧民搬迁到平地或外地，或从事舍饲养殖，或进行手工加工，或变务牧为农耕，或打工，改变原来的生计模式，让他们在生产生活方式上既要恪守传统，又要融入城市接受现代化。调查发现，基层组织的工作难点之一是因为牧民群众居住分散而导致的管理困难以及工作难度增加。在城乡一体化大背景下，牧民和城镇居民有效形成链条，相互联系加强，二者的互动也在强化。这样，乡镇干部在牧村开展工作时就能节约时间成本，提高工作效率。乡村振兴战略持续深入推进，使牧民群众对乡村振兴战略及城乡一体化的认知性和认可度也得到强化，使更多的城镇居民更加全面地认识牧民群众，更加强化城镇居民对牧区生态环境重要性的认识，也促进了更多的牧民群众对牧产品产业化重要性的认识。

（四）深化生态文明建设工程

青藏高原自然环境极其恶劣，但藏族群众在此繁衍生息，并创造出博大精深的文化。青藏高原绝大多数地方生态链脆弱，山岭部分的植被下多属岩砾，平原部分的植被下多属砂砾。城乡一体化及乡村振兴战略的推进，使牧民的集聚度变高，有些地方腐朽林木未能被群众拾捡，影响了林木均匀生长，牧区因为人畜不常进入而狼群增多、鼠害增加。没有了朴素的生态意识和行为参与，使牧区生态链条不具有往日的可持续性。为此，急需“将‘牧区生态退化、牧业成本攀升、牧民生计困难’为特征的‘三牧’问题变成‘牧区生态改善、牧业稳定发展、牧民生计有保障’的‘三牧’繁荣。”[4]

二、推进牧区乡村振兴战略的路径选择

2018年5月，中央农村工作领导小组办公室发布了《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（以下简称《国家规划》），部署了一系列重大工程、重大计划、重大行动。这是我国出台的第一个全面推进乡村振兴战略的五年规划，是统筹谋划和科学推进乡村振兴战略这项宏伟事业的行动纲领，围绕乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，如何全面落实，明确了阶段性重点任务。当前，乡村振兴的政策、资源和措施要切实向边远地区倾斜和支持，为巩固脱贫攻坚成果服务。青藏高原大部分地区属于边远山区，群众生产生活方式单一，受自然环境因素制约严重，群众接受普通教育的程度相对较低，要摆脱贫困，必然需要国家惠民政策的倾斜。乡村振兴战略如何在牧区实现总目标，其路径选择非常重要。

（一）推进产业兴旺的可选路径

牧区最有发展潜力的产业当属畜产品，如鲜牛奶、酸奶、奶酪、牛羊肉、牛羊毛和牛羊皮。近几年在精准扶贫、精准脱贫等政策惠及下，很多牧区乡村都建起规模不等的养殖合作社，在一定程度上使一部分人走上了致富路，解决了贫困问题。但是在调研中我们发现，这样的合作社距离产业化还有很大的差距，尚未形成规范体系，基本都是产在当地、销在当地，虽然各乡镇也都建起了电商平台，但运行状态欠佳。运行良好的合作社基本依靠在当地销售酸奶和牛奶，有的装在车里在县城街道流动叫卖，有的在县城租间铺面销售，没有相关的质量认证和检测标识，没有形成规模，也没有形成产销体系。牧区能有产业，但受自然条件限制，无法做大做强。

要使牧产品产业化和体系化，首先，要有国家政策保护和激励，激发牧民创新创业的能动性，最直接的办法就是通过招商引资，将内地有资质的企业引进来，通过政策扶持，构建牧产品产业体系，牧民只需要产出，加工、销售等都由引进企业操办，但前提和必要的是要带动牧民创新创业，引进来的企业必须承担培训牧民和安排就业岗位的任务，要让牧民通过一个阶段的学习掌握相关技术，能够自主创业。其次，调研发现，牧民还是希望政府投资，他们自己运作。也就是说把加工厂办成国营性质，政府投资建厂，通过培训安排当地的牧民自己加工、销售，或者在重要的岗位上聘请技术人员和有销售经验的人员，但是需要把握的前提是用当地人，要让他们产生竞争意识和保护意识，还要大力培养主人翁意识，激发牧民的信心和活力。最后，在经营体系构建方面，也离不开政府的政策倾斜和扶持。即使没有工厂，牧民也有相对固定的家庭作坊，产出方面他们有自己的传统方式。因为是无任何添加的原生态产品，一直以来深受城里人的青睐，但运送到城市里又增加了成本，导致价格过高，无人问津。虽然有流动商贩到牧区去收购，但价格又被他们压得很低，牧民从中得不到实惠，久而久之，对有些产品的产出积极性就受到了打击，起初减少生产，最终不产。牧产品的销售就是“肠梗阻”，要想办法疏通，政府要加强对农牧村电商的扶持，在物流车辆以及人员方面予以倾斜，并加大监管力度，促进牧产品的快速流通。产业需要生产和销售同步发展，进而构建成规范的体系。牧区能产的多，但精加工和销售是面临的瓶颈问题，需要精准施策，才能促成产业兴旺。

（二）推进生态宜居的可选路径

从近些年的牧民定居、退牧还草、禁牧轮牧休牧、生态移民、黄河上游玛曲段生态治理工程、祁连山生态保护与建设综合治理工程等实施情况看，生态环境保护促进了牧民生产生活变化，专家学者们的“草场过度放牧”“超载”等结论得到了政府和牧民群众的重视和关注。从牧区的情况看，在一些比邻城郊的地方，过去一段时间确实有草场超载以及过度无序开发和破坏的情况，连片集中修建旅游度假村或牧家乐，缺乏规划和必要的监督，对周围环境和生活用水破坏严重，近几年通过专项整治得到了明显好转。走进牧区腹地，个别草场仍然有超载的事实，但在牧民朴素的生态环保意识下，乱采乱挖现象得到了遏制。也有一些专家学者指出，无节制的水电开发和在生态核心区修建工厂才是破坏生态环境的罪魁祸首，这个问题在甘南藏族自治州已经引起了政府重视，近几年整治力度加大，取得了明显的效果。牧区大都处在生态保护的重点位置和核心区域，需要按照国家总体布局进行宜居性打造。

在牧区实现生态宜居，最紧要的是治理环境突出问题和加快转变生产生活方式。政府要严厉查处在生态保护核心区和脆弱区乱砍乱伐、乱开乱采、乱建乱修的破坏行为，争取让更多的群众参与到生态环境保护中来，要继续强化配备“护林员”，推行“河长制”和“山长制”，但是按照现有的状况，将这些职位交给乡镇或村民几乎没有震慑作用。要加强林业、环境保护和国土资源部门的执法力度，在各地修建环保站，配备专门人员，对林业资源和水资源进行严格监管。一方面，省一级的监督检查部门要定期巡检环境保护状况，要广泛听取当地群众对生态环境保护的意见和建议；另一方面，要引导牧民群众尽快转变生产生活方式，要让他们明白不依靠“逐水草而居”仍然可以实现“牧民”生活，最有效的办法就是建立一定规模的养殖场及其附设加工厂，让牧民仍然操持老本行，但要在追求科学化和产业化上下功夫。这又需要国家和政府的扶持，厂房、技术、饲草料等方面需要投入很大的财力，牧民不懂现代化技术，没有资本可投入，销路也没有保障，不愿意自行尝试。牧区推行生态宜居的最好方式是让牧民不离开世代生活的故土，但要改变传统的放牧方式，转变到现代化养殖和加工上来。

（三）推进乡风文明的路径

通过近几年牧民定居工程的成功实施，草原上形成了新型村落，基础建设扎实推进，学校、卫生院、广场、佛塔、玛尼殿等都一应俱全，方便了牧民就医和牧民家的孩子上学，同时也能满足牧民日常生活中的各种需要。各地的牧民新村干净整洁，家家都使用着现代化的燃气灶和电热板炕头，不再需要牛粪和柴火取暖烧水，特别适合老人和小孩居住。靠近公路边的村子还搞起了乡村旅游，大家开始逐步探索依靠乡村旅游致富的路子，碌曲县尕海乡的尕秀村就是一个典型的例子。

在牧区推进乡村文化振兴，要抓住“传承”和“培育”两个关键环节。一是要引导牧民很好地传承民族优秀文化传统，积极弘扬民族文化中利于社会进步的部分。牧民的生产、生活以及思想活动都严重依赖于他们的习俗及习惯，这是维系牧民社会关系的保证。藏族文化是藏族人民贡献给中华文化共同体的最珍贵的部分，只有优先保护藏族文化，才能开展传承优秀文化传统的各种工作。二是要着力培育和践行社会主义核心价值观。让牧民群众逐步适应定居后的生活，生活在聚集性的村落里，就要遵守村规民约，要逐渐树立“邻里相望”的意识，要明白“自家是小家、村落是大家”，要树立良好家风，增强“村落意识”。在此基础上，乡村干部要多开展一些爱国主义教育及文化交流等活动，积极培育适应现代社会发展的思想意识，让牧民群众拥有本民族文化自豪感的同时，增强牧民群众对中华优秀文化的认同，增强牧民群众对各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展的理解，铸牢中华民族共同体意识和“三个离不开”思想。

（四）推进治理有效的路径

牧区的特点是群众文化水平相对较低，对国家法律的认识和理解有限，家族意识和部落意识影响着牧民群众的思想行动。牧区的基层组织在工作中面临着诸多困难，诸如工作量大、难度大，村干部大多文化水平较低，不能深入解读国家有关政策和文件，更不能深刻领会其精神。乡镇干部中的一部分不懂民族语言，无法将国家惠民政策和法治建设思想原汁原味地传达到民众当中，一定程度上制约了牧区社会的有效治理。

在牧区乡村推进有效治理，首先要教育群众依法办事，树立法治观念。政府要在群众中广泛开展法治宣传教育，增强农牧民群众的法治观念，促使他们自觉用法律武器来维权。在一些汉语水平差的村庄，要组织专门力量，将相关法律法规翻译成藏文，制作成精美手册后分发给农牧民群众，让他们在阅读中学习法律，做到知法、懂法、守法。有些牧民群众连藏文也不认识，那么就得制作一些普法宣传片，或者成立普法宣讲团，把法律知识和法治观念灌输到农牧民的意识当中。其次，优化配备村“两委”干部，切实强化村“两委”能力。在选举村两委委员时，要求达到一定的文化程度，或者是在带头致富方面有丰富的经验，并且要考虑其是否能够全身心地投入到两委工作中来。要争取把村两委干部纳入公务员或者事业编制体系中，可以通过公开招录等进行配备，给予他们和公务人员一样的待遇，消除他们的自卑感，但必要的是要在同村户籍中招录大多数，因为同村人员对该地方各家情况都很熟悉，利于开展工作。推进牧区乡村治理有效的路径最主要的是花代价、花财力、花人力，做好牧民群众普法工作，允许自治、弘扬德治、强化法治，提升牧民群众的法治意识。基层组织要起到先锋引领作用，夯实体制基础，硬化自身本领。

（五）推进生活富裕的可选路径

牧民的财产是牛羊，一旦遇到雪灾或疫病等灾害，一个原本很富有的家庭就会在很短时间趋向贫困，返贫风险极大。精准扶贫、精准脱贫政策在牧区落实时也出现了大量的识别难和施策难的问题。

在牧区乡村推进生活富裕，首先，要走国家制定的牧民定居道路，政府要在保障牧民群众的民生方面做出最大限度的投资，建学校、修医院、通公路，保证水电暖的正常使用，加快推进城乡一体化战略，实现城乡融合发展，让牧区乡村与城镇一样享受到公平的民生待遇，保障其均衡发展。其次，要寻求牧区永续发展的致富路，最有效的应该是发展乡村生态旅游和文化旅游。前提是提升牧民群众参与旅游发展的能力，构建牧区获得旅游收益的途径，强化对牧区乡村旅游产业的扶持，从而实现乡村振兴战略与牧区发展有机结合。同时，要加强环境保护，注重生态建设。生态环境是民族地区发展的保障，力争实现环境清洁优美，人与自然和谐相处。要深度开发旅游产品进行个性化发展，保证本地旅游行业的服务品质，拒绝不正当行为的介入。要提高旅游从业人员的综合素质，大力培养旅游人才，不断完善知识结构，提高创新能力和应变能力。要加大宣传力度，展示良好形象，扩大影响面。要开发文化旅游业，充分体现民族特色，加强基础设施建设。要依靠政府部门的专有职能，发挥旅游产业决策协调机构的作用，从战略的高度规划牧区乡村旅游产业的发展。推进牧区乡村生活富裕的路径最主要的是先实现定居，再依靠政府投资，实现民生保障。在此基础上发展和壮大产业，让牧民走上一条产业化的致富道路，实现稳定发展、永续发展。

综上，乡村振兴战略又一次为牧区社会跨越式和高质量发展带来了新机遇，是党和国家又一次为解决“三农”问题做出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好“三农”工作的总抓手。青藏高原牧区受较为封闭的自然环境的影响，牧民群众长期以来形成了相对保守的思想观念，但是，随着新时期国家全面改革步伐的加快，为牧区乡村全面振兴描绘了蓝图。牧区社会乡村将面临深刻的改革，要引导牧民群众转变思想、改变陈旧观念，鼓励创新创业，感恩国家的惠民政策，以现代文化为引领，以科技教育为支撑，加速牧业现代化、新型城镇化及其文化产业化建设，实现牧区乡村全面振兴。