突发传染病应急管理法律制度的完善路径——以风险治理为视角

李玫，刘雅婷

(对外经济贸易大学 法学院，北京 100029)

引言

2020年初，新型冠状病毒暴发与流行，全国各地启动了一级应急响应。我国通过采取严格的应急措施，疫情得到了全面控制。然而疫情之下，也暴露出我国突发传染病应急管理法律制度中存在诸多不足，对我国治理能力和治理体系现代化形成严峻的考验。

风险社会学之父乌尔希里·贝克认为，现代性风险具有很高的不确定性，远超出人类的感知和控制能力，并将现代性风险归结于决策和社会制度[1](P12-14)。德国社会学家尼克拉斯·卢曼指出，危机和风险无处不在，不断迎接风险是必然选择[2](P218)。疫情使人们更重视风险防范和危机应对，应急管理正是从“风险过程控制”的角度，对风险和危机事前、事中、事后所有方面的管理[3](P12)。突发事件能够暴露出平时被遮蔽的法律上的漏洞和弊端，因而健全和完善相应的法律也更为紧迫[4]。2020年10月2日，国家卫健委发布了《传染病防治法》(征求意见稿)(以下简称《征求意见稿》)，作为突发传染病应急管理的基础法，该法从事前、事中、事后各个环节进行了调整，成为实现“依法防疫”的重要法治保障，但仍然存在着立法的不足与缺陷。本文以风险治理为视角，以推进构建科学、规范的突发传染病应急管理法制为目的，分析了我国突发传染病应急管理的立法现状，以《征求意见稿》的内容为核心，并结合疫情防控中的相关问题，指出事前、事中、事后各阶段存在的立法缺陷，最后对进一步完善相关的法律制度提出了建议。

一、 突发传染病应急管理的立法现状

在突发传染病应急管理中，我国目前已经形成了以《传染病防治法》为基石，以“一案三制”(应急预案和应急体制、机制、法制)为核心，以《突发事件应对法》为统筹，并由其他行政法规和规章等文件作为具体规范的法律体系。从立法进程来看，突发传染病的法律制度反映出我国对疫病风险的认知进路，既是社会环境和制度体系对风险因应的自我纠正与完善，也体现出突发传染病风险处置的效率和效能要求。该立法进程呈现出以下特点：

(1)突发传染病法的“应急”属性日益凸显。特别是在2003年“非典”之后，公共卫生突发事件的风险防范与处置受到重视并得到普遍关注。多部聚焦公共卫生领域的法律规范相继出台，比如《传染病非典型肺炎防治管理办法》《突发公共卫生事件应急条例》等。在突发传染病应急管理方面，截止2010年，100%的省级、42.3%的地市级、18.8%的县级卫生行政部门以及部分技术支持部门(包括国家和大部分省级疾病控制中心，部分卫生监督机构、县级以上医疗机构)成立了卫生应急办公室[5](P21)。

(2)从“应急处置”到“应急管理”。无论是“一案三制”还是后续的立法，呈现出对突发事件引起的风险由被动应对到主动管理的理念转变。以往多聚焦于突发事件的“实时措施”，现在许多法律文件对风险的源头、过程、效果等各个方面作出了规定，比如《突发事件应对法》。2016年卫计委印发了《突发急性传染病防治“十三五”规划(2016—2020年)》，将突发公共卫生事件应急决策系统升级、突发急性传染病的快速监测技术以及应急处置作为重点项目。但实际适用过程仍然存在“重治轻防”的弊病。

突发事件本质为治理风险能力与需求之间的不匹配，二者之间需要更多的制度供给来达到平衡的状态。学者钟开斌指出，应急管理能力的提升需要实现从经验性响应到制度化响应[6]。现行的法律制度在突发事件应急管理中并未达到预期效果，几部“应急法”都存在不足之处：

(1)《传染病防治法》(1989年实施，先后于2004年、2014年、2020年进行了修订，目前最新版的《传染病防治法》尚处于“征求意见稿”的阶段)规则滞后，缺乏从风险治理角度进行统筹规划，比如在疫情预警与防控等方面存在风险控制的不足，并没有达到功能主义的风险立法要求[7]。

(2)2003年SARS病毒蔓延，《突发公共卫生事件应急条例》(2003年5月9日颁布并实施)应运而生，它从管理范围和具体内容等方面确立了应对突发公共卫生事件的快速处置机制。学者王晨光指出，该法产生于特殊时期，因此更注重可操作性和强有力的控制手段[4]。之后，2006年国务院颁布并实施了《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家突发公共卫生事件应急预案》。目前，我国已建立“一案三制”为基础的突发事件应急管理体系，“应急预案”虽在各类突发事件应急管理中发挥了重要作用，但学者文军指出，突发传染病的风险具有很大的不确定性，人和环境会发生很大的变动，即使医务人员也未必有防护意识。因此无法像其他灾种那样，在稳定的场景预设中提前做好应急预案[8]。

(3) 《突发事件应对法》(2007年11月1日实施)是我国第一部应对突发事件的综合性法律，是单一灾种向综合性灾种应急管理的转型，是包含全灾种、覆盖全过程的法律，但在强调突发事件“共性”的同时忽视了“个性”指导，实际上架空了应有的应急属性，许多抽象性、原则性的规定并不能为突发传染病应急管理提供有针对性的管理框架。

(4) 其他行政法规和部门规章及规范性文件，对突发传染病防治的诊断标准和应急处理准则作出了进一步的规定，比如《中华人民共和国传染病防治法实施办法》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等文件，但由于多年未进行修订，并不能更好地作用于新的突发事件中。

总体而言，我国突发传染病应急管理存在着规则僵化与缺漏、内容矛盾与冲突等短板，现有的法律规则未能在应急状态下发挥应有的防范和化解风险的作用，甚至在一定程度上制约了应急处置的及时性和有效性。以下将针对突发传染病应急管理中的具体问题和实际效果，结合相关法条，从应急管理事前、事中、事后各个阶段分析目前立法存在的缺陷。

二、 突发传染病应急管理的立法缺陷

(一)事前

1.传染病分类管理不合理

我国传染病防控采取分类管理的方式。《征求意见稿》罗列了40种法定传染病，其中甲类2种(鼠疫、霍乱)、乙类27种(传染性非典型肺炎、新型冠状病毒肺炎等)、丙类11种(流行性感冒、流行性腮腺炎、风疹、手足口病等)。与旧法中的分类管理相比，《征求意见稿》作出了很多调整与改进，但仍存在一定的缺陷，主要体现在以下方面：

第一，病种分类简单。《征求意见稿》中新增了许多传染病病种，比如新型冠状病毒肺炎、手足口病等，由原有的39种法定传染病增至40种。但已有的三大传染病类别并不能涵盖所有的传染病病种。近些年来出现的传染病更凸显出突发性、不确定性和高危性，在短时间内不仅缺乏有效的疫苗和药物治疗，甚至病种临床特征、传播途径、感染人群、威胁程度都在动态变化中，未知的传染病病种越来越成为影响公共卫生的隐患。《征求意见稿》中对病种归类的决定权与旧法基本一致。按照相关规定，甲类以外的各类传染病名录，国家卫健委都享有最终决定权，并且增加了“及时确定”的要求，但问题在于新发传染病的归类仍高度依赖于国家卫健委，认定主体单一与时限要求的不明确，极大地影响到应急处置的效率。

第二，认定标准不明确。《征求意见稿》对病种分类时，对不同类别的传染病特征进行了概括性描述，比如甲类传染病分类依据是：“对人体健康和生命安全危害特别严重，可能造成重大经济损失和社会影响”，乙类传染病是“对人体健康和生命安全危害严重，可能造成较大经济损失和社会影响”，与旧法仅以病种名称区分相比，已有很大的进步。但不足之处是，对于“特别严重”“严重”“重大”“较大”这些情形没有说明具体参照标准。《突发公共卫生事件应急条例》第30条仅仅提到了“危害程度”和“流行强度”这两个指标，也没有规定确诊人数、治愈率、人群易感性等具体标准，很容易造成病种归类的偏差和应急决策的失误。应急条例着眼于传染病的危害程度，调整的是包括“重大传染病疫情”在内的突发公共事件，但对该概念中的“短时间”“大量患者”等尚无明确的定义。虽然实践中也包括“新发传染病的确诊病例和疑似病例”这样的情形[9](P2)，但通过梳理法律条文并没有找到包括新发传染病的法律依据。

第三，医疗机构的“预决策”受限。日本学者阿部泰隆提出“事前行政”的理念，要求行政应当在具有被害可能性的时候即介入管理，以更好地达到风险防御的目的[10](P5)。《征求意见稿》第50条为新发传染病留出了适用的空间，新增了“新发传染病、具备传染病流行特征的不明原因聚集性疾病”，扩大了地方政府的应急处置权。根据规定，县级以上地方政府也可采取甲类传染病防控措施，体现了“事前行政”理念。

面对原因不明的突发新传染病，既不能掉以轻心、被动应付，也不能诚惶诚恐、过度处置。学者林鸿潮提出“预决策”的应急机制，即根据不同的危机场景作出不同的制度安排，以保证相关主体可以直接对疫情风险采取措施，政府发挥复核、纠错的作用[11]。《征求意见稿》并没有赋予医疗机构充分的“预决策”权限。现有的法律条文更注重对法定传染病的防控：医疗机构发现甲类传染病，应当采取“隔离治疗”与“医学观察”等措施，发现乙类或丙类，应当依情况采取治疗和控制传播的措施。医疗机构作为专业诊疗机构，对于及时发现和控制病源具有关键作用。目前，《征求意见稿》仅规定了医疗机构在发现法定传染病时可以采取的措施，对发现新发传染病的应急措施，仍存在空白。《征求意见稿》着眼于强化医疗机构对新发传染病的“报告”职责，从报告事宜、时间、流程等多方面完善了疫情报告制度，采用的仍是“先报告、后防控”的模式。

2.疫情信息监测——公众参与的立法保障不充分

卡斯佩松提出“风险的社会放大”理论，指出“在风险社会中，风险会因为与社会背景的内在联系而产生放大效应”[12]。重大疫情应急处理的过程中，风险的放大常常与信息传播有关，可以说，疫情信息的传播是公众疾病风险认知和评估的遥控器[13]。

从疫情信息的监测环节来看，根据相关法律法规，信息来源主要有以下几种：(1)各级政府及相关部门；(2)各级医疗机构、疾病预防控制机构、采供血机构、边境防疫机关等责任报告单位；(3)执行职务的医务人员、卫生检疫人员等责任报告个体；(4)其他单位和个人的举报。虽然我国鼓励任何单位和个人在发现传染病病人、疑似病人时及时报告，但来源于公众的信息甚少。我国已建成覆盖全国100%县级以上疾病预防控制机构、98%县级以上医疗机构和94%基层医疗卫生机构的传染病疫情网络直报系统[14]，但是该系统仅面向医疗卫生防疫机构，并不对外开放。

《征求意见稿》新增了“群防群控”的内容，指出普通民众可以向就近的疾控机构或医疗机构进行报告，但没有规定报告的内容、方式和渠道，而是规定由各级卫生健康主管部门公布热线和完善报告途径。实际上，地方公布的报告途径普及度不高，无法提高公众参与的积极性，也往往由于便捷性不强起不到应有的作用。尽管《突发公共卫生事件应急条例》第24条提出了“公布统一突发事件的报告、举报电话”的要求，但长久以来并没有可供民众反映疫情情况的便利途径。信息来源的单一，不利于多角度地反映突发传染病的实际情况。民众接触的数据往往和官方数据存在差异，此时官方数据的准确性就会受到质疑，降低了政府的公信力[15]。

3.疫情风险预警——疾控机构预警权缺位与信息公开法定化程度低

预警原则是风险社会学的基本要求，当监测到的数据和信息达到某一风险阈值或具有造成较大危害的可能，则需要提示风险、发出警报。为改进旧法中“预警”环节的诸多缺陷，《征求意见稿》将“预警”这一章节删去，将该部分归属到“监测”环节，关于“预警”的规定散见于零星的条文。疫情“预警”环节的立法存在以下问题：

一是疾控机构的预警权缺位。根据《征求意见稿》第24条，县级以上人民政府有权发布预警，改变了以往只有国家卫健委和省政府有权发出预警的规定。同时，也要求各级疾控机构向社会发布“健康风险提示”，可根据需要向同级卫生部门发出预警建议，卫生部门根据需要向同级人民政府提出预警建议。尽管“风险提示”与“预警”有相似之处，但无法与“预警”相权重。 由于疾控机构、卫生健康部门、政府之间仍然不可脱离原有的行政秩序，《征求意见稿》中的“预警建议”传递路径不可避免地会因循原路。这样的情形下，很难保证疾控机构“风险提示”的及时性与公开性。

二是预警信息的公开法定化程度不高。预警信息是否公开？若公开，应符合怎样的情形，以及公开需要通过怎样的方式？《传染病防治法》旧法中“预警”与“通报”混淆，“预警”更具对内性和不公开性，原第19条第1款规定国务院卫生行政部门及省政府应及时“发出”传染病预警，并“根据情况”予以公布；第3款的表述为：“地方人民政府和疾病预防控制中心‘接到’预警后……”与之相似，《卫生部关于法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》中也使用了类似的表述：“必要时”可向社会发布传染病疫情等预警信息。预警信息的非公开化，会引发相关部门缓报、谎报、瞒报、漏报的现象，既损害了公民的知情权，也不利于“群防群控”和“关口前移”目标的实现。

《征求意见稿》规定，无论是“风险提示”还是“预警”，必须向“社会公布”，但对于公开应符合的情形，仍采取了“根据需要”“需要发布预警的”这样的表述。《国家突发公共事件总体应急预案》第3.1.1条虽明确了公开的渠道，要求“预警信息的发布、调整、解除必须通过广播、电视、报刊等媒体公开”，但也没有规定疫情预警信息若公开应符合的情形和事由。《突发事件应对法》第43条仅笼统规定“可以预警的公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时”，那么究竟如何判断事件发生与否的概率？有些突发传染病具有一定的潜伏期和极强的传染力，危害后果存在很大的未知性和不确定性，即使专业人士对疫情的判断也存在分歧和失误。吉登斯指出，风险的概念与可能性和不确定性概念是分不开的[16] (P22)。这种基于危险是否“发生”来对应预警措施及其公开化的治理模式，反而造成了风险控制的不到位，引发更大的风险[17]。

4.疫情信息公布——政府职责的缺位

从公布环节来看，《征求意见稿》第三章设列专章对“疫情报告、通报、公布”作出了规定。内部“通报”由县级以上地方卫生健康主管部门进行通报，对社会的公开信息，也由各级卫生健康部门负责。疫情信息的公布主体从“国务院卫生行政部门和经授权的省级卫生行政部门”调整为“地方各级卫生健康部门”，尽管很大程度上增强了地方卫生健康主管部门的权力，避免了行政机关科层式审批的繁冗，能够有效防止政府不作为引起的不良后果。但笔者认为，疫情信息公布环节的规定，完全删除掉政府职责并不妥当。一方面，疫情信息公布事关公众利益，需要政府对信息公布的真实度、完整度和影响度进行监督；另一方面，从行政组织关系上来看，卫生健康部门作为人民政府的职能部门，仍然要受到政府决策的约束，因此完全抛开政府职责并不妥当。

(二)事中

1.应急处置的“属地管理”权限不充分

从应急指挥主体来看。应急处置中强调指挥权的集中与反应的敏捷，然而现实情况却是应急指挥体系很有可能在应急过程中出现紊乱。根据《国家突发公共卫生事件应急预案》，“突发新传染病”被列为“特别重大”的突发公共卫生事件。对应急工作分级反应的部署如下：“特别重大的突发公共卫生事件应急处理工作，由国务院或国务院卫生行政部门和有关部门牵头组织实施，事发地省级人民政府组织协调市(地)、县(市)的应急事务。”马克斯·韦伯认为，科层制能够适应社会专业化分工、构建各司其职的有序组织体系[18](P94-97)。尽管自上而下的应急指挥具有强大的号召力和动员力，但也在一定程度上限缩了地方应急权，科层制的行政组织体系与“属地管理”的原则相悖。特别是在各级指挥中心应急理念不同、职责不明确、利益交叉与冲突的情况下，容易出现指挥多元、律令多门、地方政府能动性不足的混乱局面。

从应急权限来看。当传染病暴发、流行时，当地政府应采取哪些紧急措施以切断传播途径、阻止风险的扩散？根据《征求意见稿》第48条，地方政府不仅可以采取诸如限制人群聚集活动、停工、停业、封闭特定场所等紧急措施，还增加了“交通管制”“社区防控措施”和“病例识别、传染源追踪”等权限，但这些措施仍然需要经上一级人民政府批准。接到紧急措施报告的上级人民政府应当何时作出批复？《征求意见稿》只规定了“及时作出”。根据《传染病防治实施办法》第53条对紧急措施的规定：上一级政府需要在24小时内对是否准予实施紧急措施作出批复，在批复之前，当地政府可以临时实施“限制人群聚集”和“封闭特定场所”这两项紧急措施，但不超过24小时。这样的规定虽表面上看似合理，但忽视了突发传染病防控应急的紧迫性和必要性，导致紧急措施未经批准之前，地方政府宁可选择被动等待，也不愿主动采取临时措施。

从后期制定的规则来看，更着重当地政府的应急职责，并扩大了地方应急权限。我国《突发事件应对法》第48、49条明确要求在突发事件发生时，各级政府应“立即组织力量，迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所等”。《国家突发公共卫生事件应急预案》第4.2.1条规定了当地人民政府可以直接采取“本行政区域内采取限制或者停止集市、集会、 影剧院演出，以及其他人群聚集的活动；停工、停业、停课等措施”。《征求意见稿》指出，对于新发传染病和不明原因的聚集性疾病，县级以上人民政府可以采取甲类传染病防控措施，同时“上报”上级人民政府。对于此处的“上报”存在两种认识：一种观点是，按照整体解释原则，这里的“上报”与第49条的甲类传染病防控措施应保持一致，那么实质上还是沿用了“报告-批准”的模式，并没有凸显紧急措施的“紧急性”和“执行力”；另一种观点是，根据新规定，地方政府享有宽泛的处置权，“上报”是一种“备案”，因为该规范特别强调了地方政府可以“预先”行使紧急处置权。

至于宣布疫区和封锁疫区，根据《征求意见稿》第51条的规定，宣布疫区不仅需要向上一级报批，法律还严格限制了“甲类和乙类传染病暴发、流行”的病种前提；封锁疫区，不仅限定了“甲类传染病”这唯一的病种条件，而且决定权只能由省级以上政府行使。

2.权利保障不到位

突发事件的应急管理，应贯彻“以人为本”的执政理念。“以人为本”的执政理念，体现了风险治理观从“秩序中心主义”向“权利中心主义”的转变[19]。现有的突发传染病应急管理法律体系对公民权利保障不到位，防控对象的范围划分的混乱是重要因素。《征求意见稿》规定的需要防控的对象包括“确诊患者、病原携带者、疑似传染病患者以及前三者的密切接触者”，对前三者应当进行强制隔离治疗或医学观察。尽管《征求意见稿》正式提出“密切接触者”的概念，但并没有对此作出界定和解释，实践中对“密切接触者”的认知不同，导致适用人群范围过度扩大或减缩，不仅影响医学观察和相应措施的实施效果，也不利于公民权益的保护。

另外，疫情防控中出现对来自疫区人员的绝对防范的做法，防控对象范围出现地域化的倾向，比如禁止鄂牌车入内、滞留在外地的湖北人员无法返乡、无法住店等。贝克认为，风险社会下的“不安全”价值体系逐渐取代了以往的阶级价值体系，会出现受风险折磨的人与得益于风险的人之间的敌对，人们更关心如何预防更坏的东西，也就是焦虑的共同性代替了需求的共同性[1](P72-75)。对来自疫区人员的严格把关虽然具有一定的防控效果，但是不加区分地一律排斥并不符合行政法上的“比例原则”，甚至可能引发群体冲突和失控下的社会危机。《征求意见稿》明确提出“非歧视原则”，但只是针对传染病患者、病原携带者和疑似病患者，未提及对来自疫区人员的权益保护，在“保障措施”一章中也没有规定对疫区人员的生活保障及具体实施方案。

(三)事后

1.解除条件不明确

怎样界定紧急措施的解除条件？学者童星指出，应急管理不等于应急处置，需要以突发事件(灾害)为中心，向前向后延伸，但也不是无限度地延伸[20]。突发传染病的防控尽管是以“应急”为重心，但不可忽视解除应急措施具备的条件和决定主体，以更好地作出风险评估，加快社会恢复重建。突发传染病的应急措施应当何时解除？《征求意见稿》并没有规定紧急措施的解除条件。若对突发不明原因的传染病按照“甲类传染病”进行管控的话，是否需要与甲类传染病紧急措施的解除条件一致？根据《传染病防治办法》第54条，甲类传染病紧急措施的解除条件是“甲类传染病病人、病原携带者全部治愈”。但根据《国家突发公共卫生事件应急预案》第4.4条的规定，突发公共卫生事件应急反应解除的条件是“隐患与相关的危险因素消除”或“末例传染病病人发生后经过最长潜伏期无新病例出现”，该规定与《突发事件法》事后恢复与重建一章中规定的“威胁和危害得到消除”这一条件相符。

2.应急措施解除主体不统一

应急措施的解除应由谁来决定？《征求意见稿》规定解除应急措施是由“原决定机关决定并宣布”；采取紧急防控措施，上一级政府不予批准的，应当立即解除隔离措施；需要解除甲类传染病防控措施的，由国家卫健委报经国务院批准并公布。关于解除主体，《突发事件应对法》第58条规定的是“履行统一领导职责和组织处置突发事件的人民政府”；《国家突发公共卫生事件应急预案》规定，特别重大突发卫生事件是由国家卫生行政部组织评估后报经国务院批准，其他级别的突发公共卫生事件，由地方卫生行政部门组织专家评估后报经同级人民政府决定。综上可见，应急措施解除的决定主体并不统一，当地政府是否有权根据本地情况及时解除应急措施？目前从立法上需要进一步确定。

三、突发传染病防控应急管理法律制度的完善路径

(一)事前

1.细化传染病分类管理标准，为突发新传染病设立专章

自1989年《传染病防治法》实施以来，我国在传染病防控中一直采用的是对病种的分类管理。以往的规制路径下，传染病的种类和定性直接关系到法律条文的适用和法律责任的确定[21]。它呈现出“法定传染病的纳入—防控措施级别的确定—病例和密切接触者的判定—限制人身自由措施的采取”的行政裁量过程[22](P8)。所谓风险，是“知识和无知的结合”，人们一方面在既有经验知识基础上对风险进行评估，另一方面又是在风险不确定的情况下决策或行动[23]。传染病病种的详细列举和具体分类虽然为防控工作提供了明确的指引，一定程度上可以避免“防控过当”和“防控不力”，但只局限于已知的、确定的病种。

新法继续沿用了分类管理的做法，并且为突发新传染病留出了一定的适用空间。针对目前分类管理存在的弊端，笔者建议如下：首先，对已知传染病的防控，旧有的分类管理仍继续沿用，不可否认其具有准确定性、迅速反应的效果，它是多年来传染病防控工作经验的总结和智慧的结晶，不应轻易摒弃，但是对法定传染病的分类标准应当明确。从流行病学的症状、体征、发病率、治愈率等细化指标先概括说明分类的依据，再加以病种名称详细列明分类清单。目前我国对传染病分类管理采用了此种模式，但对于“特别严重”“严重”“重大”“较大”等情形过于笼统，可以参照《国家突发公共卫生事件应急预案》对突发事件等级的划分方法，进一步说明各情形下的适用条件。这样既可以使人对传染病不同病种的风险等级有更直观的认识，也使传染病分类于法有据。

哈特认为，人类认知存在局限，法律必然存在一定的滞后性，无法涵盖未来发生的未知情形[24](P112-118)。美国法学家庞德曾说，法律秩序应当稳定且灵活[25](P11-13)。突发事件的应急法律应该更具有灵活性和应变性，为突发新传染病留足适用空间。《征求意见稿》没有针对突发新传染病设立专章，只在“疫情报告”和“疫情控制”的章节中涉及“新发传染病、具备传染病流行特征的不明原因聚集性疾病”，相关法律条文对突发新型传染病的规定并不多。根据《国家突发公共卫生事件应急预案》中对突发公共卫生事件分级标准，“发生新传染病”被列为特别重大(Ⅰ级)，然而并没有专门针对突发传染病规定相应的应急措施，也未对其他级别的突发公共卫生事件列明适用情形。

笔者建议，首先，针对突发新传染病以及具备传染病流行特征的不明原因聚集性疾病，应当设立专章，从应急防控各个环节加以规定，这样可以更好地转变传染病应急管理理念，规避分类管理的不足。其次，立法上应赋予医疗机构紧急防控权，对新发传染病和原因不明的聚集性疾病，可以直接参照多数“乙类传染病”的级别进行防控，即准允医疗机构在尊重患者人格权、知情权的条件下，“根据病情采取一定的治疗与控制措施”，这样能够督促各责任疫情报告单位和报告人对疾病防控加强重视，在规定的时限内作出报告，同时亦避免政府部门因传染病类别的不确定导致的不作为，由此可以更好地在疫情初期起到“早发现、早隔离、早报告、早治疗”的效果。

2.以基本法为核心，明确公众参与途径

公共卫生事件下的每个人、每个组织都是利益相关者，每个人都应该是应对公共危机共同体的成员，公共卫生事件能否有效应对就在于是否能够建立有效的风险共同体[26]。为了能够及时发现并控制疫情风险，应鼓励公众参与。我国已有的传染病监测信息主要来自于医疗防疫系统，信息来源渠道的单一会影响到信息的真实性、客观性和全面性。网络直报系统虽然为责任报告单位和医疗人员、卫生防疫人员提供了即时报告疫情的途径，但在运转过程中存在责任报告单位与疾控中心协作机制不完善、责任报告单位受到层级化行政体制的制约、以及医护人员、卫生防疫人员的防疫责任意识不强和业务操作水平不高等多方面的问题。笔者建议：《传染病防治法》作为基本法，应当规定能使公众及时反映疫情信息的有效途径，比如提供明确的全国统一热线电话和邮箱、开发微信小程序等，或者在为公众熟知的120医疗援救服务热线中设置疫情报告业务，亦或在网络直报系统中开发大众用户模块；地方各级卫生健康部门进一步完善辖区内公众参与的途径，加大传染病知识的普及和宣传，提高全民防疫风险意识和健康意识；对公众反映的疫情信息，疾控机构及相关部门应当立即组织调查，经核实确认的，立即采取相应的防控措施。

3.赋予疾控机构“预警权”，推进预警信息公开化

《征求意见稿》中将“预警”这一环节改为“监测”，笔者认为不能凸显“预警”环节在突发传染病应急管理中的重要地位。笔者建议，对“预警”这一环节设立专章，与“疫情报告、通报和公布”一章并行。对现有的法律条文进行全面的梳理，从预警主体、预警内容、预警条件、预警渠道、预警响应措施以及预警法律责任等多方面作出统一的规定。

从对预警主体的规制来看，预警权的下移成为传染病应急管理的趋势，更加反映出疫情防控工作对“及时预警”和“迅速反应”的要求。《征求意见稿》将预警主体从“国家卫生行政部门和省政府”变更为“县级以上地方人民政府”。疫情信息关乎人民群众的身体健康和生命安全，也会对社会稳定和经济发展产生重大的影响，由谁来作为预警主体，既需要考虑对信息掌握的可靠程度、对疫情风险的评估和流行趋势预测的专业程度，也需要考虑预警主体的权威性和应急管理的号召力与组织力，需要慎重选择。学者林鸿潮指出，任何单一部门的功能都无法提供应对重大突发事件的全部资源，只有一级政府才具备其所需的统一管理和综合协调能力[11]。因此，任何个人，即使是流行病学专业人士和一线医护人员都无法成为适格的预警主体，尽管他们有权对传染病的暴发、流行情况进行披露、介绍和提醒，但并非法律意义上的“预警权”。《征求意见稿》虽然实现了预警权的下移，但仍将“预警”的职能限定于政府行为。可以看出，我国立法对疫情“预警”采取的是以维稳为重心的审慎态度，然而对预警主体仅限定于行政机关，笔者认为不利于尽早应对疫情风险。

笔者建议：应赋予疾病防控机构预警权。贝克和吉登斯认为，风险具有“建构性”，它是在一定社会背景下的认知范畴，实质上是群体对不确定危险的认知。由疾控中心作为预警的启动主体，有助于避免认知的错误。《征求意见稿》规定，各级疾控机构承担着“疫情信息的收集和分析、流行病学调查与科研、提出防控措施的建议”等职责，然而并没有预警的权限，不符合“专业人做专业事”的逻辑。因此，从立法上赋予疾控机构独立的预警权是有必要的。 同时，地方政府也应具有预警权，既能充分考虑到当地实际情况和衡量相关风险，也能够起到及时应急的指挥作用。在突发传染病具有暴发、流行趋势时，疾控机构应当作出“首次预警”，并立即向同级卫生健康主管部门和地方政府报告，卫生健康主管部门和地方政府在征询专家意见和集体讨论后，在规定的时限内作出“二次预警”，对“首次预警”的级别可以作出相应的调整并及时采取相应的应急防控措施。

从预警信息公开化的角度，“预警”的目的正是为了“预先警示、及早行动”，预警的功能不在于要求政府立即采取实质性的措施，而是鼓励公众参与风险决策和沟通的环节[17]。

突发传染病的应急管理离不开政府及其部门、相关单位、社会组织和群众的协同合作，预警的公开化可以起到高效应急、敦促行动和提升政府公信力的作用。笔者建议，立法在强调预警信息的“公开性”的同时，也需要完善预警信息的公开条件与途径，可以依照《国家突发公共事件总体应急预案》中对预警信息的发布和公告的规定，为公众获取权威可信的预警信息提供更多便捷的渠道。

4.完善疫情公布主体，加强政府监督职责

“预警”和“公布”是疫情信息传导过程中两个不同的环节。前者着眼于信息的“及时性”和“警示性”，后者更强调信息的“实时性”和“连续性”。实践中二者经常被混淆，这是因为长期以来预警“对内性”严重，从而导致信息公布也具有了预警的功能。根据对突发传染病防控应急管理法律体系的梳理，随着疫情预警信息公开法定化的不断完善，信息的公布更多的是要发挥追踪数据、实时更新、及时通报的作用，为疫情防控提供持续性的参考。

笔者认为，从疫情信息公布的机构来看，应由疾病控制机构和卫生行政部门联合发布：一方面，疾控中心能够直接获取疫情的实时信息，并为公众提供专业的防控指导；另一方面，卫生健康主管部门作为人民政府的职能部门，在监督医疗防疫机构、响应政府施令、传达疫情信息方面有着不可替代的权威性。同时，政府的监督职责也不可忽视，尽管政府不宜过度介入疫情信息的公布环节，正如学者童星指出，政府既要集中精力于应急处置，又要处理“信息报送”和“舆情控制”，无法解决实际问题，甚至“舆情控制”也会成为掩盖问题的借口[20]。但是，疫情信息的公布环节，也需要政府进行监督，以保证信息公布的实时性与真实性。疾控中心作为信息公布机构，能够起到分担风险决策层的压力、协作应对疫情风险的作用。并且，立法也需要进一步明确政府的监督职责。

(二)事中

1.贯彻“属地管理”原则，强化地方应急处置权

突发传染病应急指挥主体的不明确，常常会导致“应而不急”“联而不动”的现象。为实现应急处置的统一化和高效化，应当充分贯彻“属地管理”的原则，充分调动地方政府的积极性和主观能动性，由常态管理中的科层制行政模式向事本主义转变，即以危机本身的需求为导向，寻找最有利于危机解决的途径。学者薛澜主张，应赋予地方政府应对紧急状况的权力，更好地实现平战转换的衔接[27]。

笔者建议：首先，构建一元化的应急指挥决策体系，不同层级的人民政府对各自行政管辖范围内的突发传染病防控应急工作负责。法律应当明确规定，地方政府在突发公共卫生事件应急管理工作中具有领导权，并作为应急指挥的“龙头”部署当地应急防控工作。上级政府及相关部门应当根据突发传染病的社会危害程度及时指派专家团队到疫点、疫区调研，提供应急物资和医疗救助保障，对地方政府应急管理工作提出指导和建议，但不代替、强制和干涉地方政府的决策。其次，应当强化地方政府应急处置权权限，为保证地方政府根据疫情发展情况能够立即采取相应的紧急措施，也为避免产生“报备”与“批准”的误区，建议将“上报”直接以“报备”代替。至于《征求意见稿》第51条中规定的宣布疫区以及封锁疫区的权限，由于这样的决定一旦作出，会对疫区及周边甚至全国产生多方面的影响，地方政府仍然需要考虑行政管理的系统性和一体性，因此该决定按照原有的规定，仍采取“批准”制更为合理，只是不必局限于传染病病种的分类这一前提。

2.合理界定防控对象，完善权利保障措施

防控对象中“密切接触者”的涵义不确定，会造成公权的滥用和对私权的损害，影响应急措施的适当性和合法性。由于“密切接触者”这一概念既属于法律范畴，也属于技术规范，笔者建议，应当在《传染病防治法》附则中对“密切接触者”作出初步界定，并授权国务院卫生行政部门根据流行病学调查和专业知识，针对突发传染病及时公布“密切接触者”的适用范围。

对来自疫区的人员采取防控措施的各地政府及部门，应当为其提供相应的生活保障。笔者建议，在《传染病防治法》“保障措施”一章中增加对来自疫区人员生活保障的内容，如规定：对来自疫区的人员提供基本的住宿和安置场所，为其设立求助服务热线，保证基本的生活便利条件，不得为其设置交通障碍等等。

(三)事后

1.统一应急解除的条件

应急措施的解除条件，现行各文件的规定不一致，不利于应急状态的及时解除和社会各方面的有序恢复。任何灾害风险所带来的影响都远远超过了表层的可视范围，而在更深层次的社会心理结构甚至精神文化结构上会留下长期难以修复和重构的困境[8]。因疫情防控形成的人人自危的集体心理状态并不能在短时间内消除，应急解除的不适时，不仅无法起到重振信心、助力恢复的作用，还可能会使疫情防控前期的工作成果功亏一篑，引发因传染病防控应急不力而导致二次社会危机。笔者建议：应以《传染病防治法》基本法的形式，增加对紧急措施解除的条件，可以直接引用《国家突发公共卫生事件应急预案》第4.4条中应急反应终止的条件，即：“突发公共卫生事件隐患或相关危险因素消除，或末例传染病病例发生后经过最长潜伏期无新的病例出现。”尽管“隐患或相关危险因素的消除”并非确定性的条件，但是通过法律明确这一前提，也是为了避免在疫情形势略见好转时掉以轻心、急于求成的心理。

2.规范应急解除的决定主体

应急状态的结束与应急措施的解除，这一决定权的归属，需要具备以下的能力：一是能够综合考量疫情发展现状与趋势、社会与经济当前的问题和需求；二是能够根据当地情况对应急解除后的社会供给全面部署。满足以上能力要求的当属地方政府。实践中也多是由地方政府行使该决定权，但是由于存在前述的突发传染病定性的不一致、应急处置权限的不明确的问题，应急解除决定主体在整个法律规制中也处于模棱两可的状态。笔者认为，解除主体的确定，应遵循《征求意见稿》中“谁决定谁解除”的规则。应急开始与结束归于同一主体，利于应急措施的监督和实施，也便于落实和追究主体责任。关于应急解除决定主体这方面的法律适用冲突，随着对前述两个问题相关规定的修正与完善，也将迎刃而解。

结语

突发传染病应急管理是一项系统性工程，事前、事中、事后各个阶段紧密衔接，每个阶段都不容忽视。本文只是针对应急管理各阶段出现的部分问题，以风险治理为视角，从法律规范的角度作出分析，并提出相关建议。应急管理并非权宜之计，风险治理是常态化与非常态的结合，并且通过法律规制进行一系列的制度安排与行为规范，为突发传染病防治应急管理提供科学、规范的长效机制也并非一蹴而就，而是需要多角度、全方位地发现问题并不断探索解决之道，保障应急措施不脱离应急法制的原则性要求，在实现应急效率的同时发挥法律规制的效能。