新形势下社会资本办医领域廉洁风险防控体系建设及机制优化——以北京大学国际医院为例

姚建红

（北京大学国际医院 北京 102206）

【关键字】社会资本办医；廉洁风险防控；北京大学

党的十九大报告强调，建立优质高效的医疗卫生服务体系。高校附属社会资本办医是我国医疗卫生服务体系的重要组成部分。社会资本办医机构由于投资规模多变、投资主体多元、人员结构复杂、管理范围拓展，一些重点领域的管理存在着监管薄弱、廉洁风险突出等问题，给滋生腐败问题留下了极大的权力寻租空间，廉洁风险防控任务艰巨复杂。

一、新形势下深化社会资本办医领域廉洁风险的内涵

社会资本办医领域廉洁风险，是指社会资本办医机构在医院经营管理过程中可能发生的违纪违法、损害职务廉洁性等行为。社会资本办医领域廉洁风险具有以下特点：

（一）客观性

廉洁风险源于权力，是权力的衍生品、附属物。只要有权力就存在滥用权力的可能性，就有廉洁风险。高校附属社会资本办医其隶属关系主要为高校附属共建医院，即名义上为附属，实则所有权与经营权归社会资本所有。社会资本办医运营模式区别于公立医院，同时又兼具有企业属性等多重特点，人员身份复杂多元，监管机制尚待健全，经济体量日趋增大。其中招标采购、药品采购、医用耗材、对外合作等重点领域在社会资本办医领域廉洁风险防控方面既是一个新生课题，同时更面临着诸多风险和挑战，极易成为腐败问题易发多发的高风险区域。

（二）严峻性

当前，社会资本办医机构廉洁风险防控形势严峻。主要体现在对党风廉政建设和反腐败工作认识不深刻、廉洁发展理念树立不牢固，不能正确处理廉洁与服务、廉洁与发展的关系；党风廉政建设责任制落实不到位，重发展、轻廉洁，认为发展和经营是硬指标，而党风廉政建设是软任务，存在“抓硬放软”流于形式、敷衍应付的现象；一些重点领域和关键环节权力运行监督和制约不到位，处于廉洁风险的高危区域；一些重点领域一定程度上还存在暗箱操作、权钱交易、以权谋私、假公济私、损公肥私、贪污受贿等腐败问题，导致廉洁风险防控责任落实不明确，监督管理流于形式，未来加强高校附属社会资本办医机构廉洁风险防控任务异常艰巨。比如，2014年，中央巡视组对复旦大学反馈专项巡视情况，提到“校辖附属医院摊子大，权属杂，监管难，极易诱发腐败”。2017年中央巡视组对北京大学反馈意见时同样提出“附属医院管理薄弱，廉洁风险突出”。

（三）可控性

廉洁风险与不可抗拒的自然力量不同，通过加强对权力的监管，可以转危为安、化险为夷，把廉洁风险转化为腐败的几率降到最低。廉洁风险一般分为思想道德风险（动机）、制度机制风险（机会）、履行职责风险（权力）等。社会资本办医机构的廉洁风险也是可预防的，只要综合施策、对症下药、堵塞漏洞，就会降低廉洁风险发生的可能。当前的重点任务是，按照现代医院管理制度要求，聚焦重点领域和关键环节，特别是医院重大事项决策、重要干部人事任免、重大项目安排和大额度资金使用，以及涉及人、财、物等容易产生权钱交易的核心权力和关键环节，绘制权力运行流程图；针对流程的关键节点，从思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制、外部环境等多个维度查找权力运行风险点，确保风险查找无遗漏；围绕各类廉洁风险点，有针对性完善防控措施和工作程序，实现对权力的监管由相对粗放向精细化转变，从而有效降低社会资本办医领域廉洁风险的发生几率。

二、当前高校附属社会办医重点领域廉洁风险防控管理现状

（一）思想认识上有待提高

高校附属社会资本办医开展廉洁风险防控管理工作尚处于初级阶段，有些医院管理人员受传统思想观念影响，民主和监督意识较为淡薄，不愿意主动接受监督，认为开展廉洁风险防控工作就是对问题的主动暴露、手中权力的淡化，影响个人利益，缺乏公立医院开展廉洁风险防控的主动参与意识，对廉洁风险防控的意义和作用思想认识上重视不够，存在思想认识误区，认为开展此项工作是领导干部、重点部门和关键岗位的事，自己无权无职，没有腐败的机会，没必要对廉洁风险防控工作付出太多，导致在开展工作中流于形式，存在重发展、轻廉洁的现象，从而消极应付，有的甚至存在抵触情绪。

（二）工作合力上有待加强

做好高校附属社会资本办医廉洁风险防控工作必须要做到各方力量的齐心协力和共同参与。但实际工作中，高校附属社会资本办医机构尚未建立全面配套的风险管理防控体系，廉洁风险防控管理机制不健全、不完善。近年来，高校附属社会资本办医虽正在逐步加强党的组织建设，以强化党组织的政治领导作用，但实际情况却是党组织在高校附属社会资本办医机构中面临整体覆盖率偏低，“重经营、轻党建”现象比较普遍，其地位和作用尚未得到充分重视与发挥，党内监督体系尚待健全。设立纪检部门的，能够按照职责牵头组织和推进廉洁风险防控工作，但相关权力行使、业务流程过程中的责任主体在参与配合的积极性和主动性上还比较欠缺，初步建成的廉洁风险防控管理体系也仅仅停留在嵌入或者只是部分嵌入重点领域的业务流程中，无法有效发挥风险防控的预警作用。由于和公立医院在管理模式上的差别，加之编制体制的原因以及主要领导的重视程度等，高校附属社会资本办医在廉洁风险防控工作整体推进上还缺乏参与的主动性和积极性，相对于高校附属医院的廉洁风险防控工作一定程度上还存在很大差距，开展风险防控的工作合力上还需进一步加强。

（三）风险查找上有待完善

高校附属社会资本办医重点领域的廉洁风险防控与高校附属医院不同，具有一定的特殊性。其中，高校附属医院重点领域的风险点查找主要是对照岗位职责、业务流程、制度建设和外部环境等方面可能引发廉洁风险的问题，逐一进行排查，形成重点明确、权责清晰、流程规范、措施有力、制度管用、务求实效和简便易行的廉洁风险防控制度，确保医院在招标采购、药品采购、医用耗材以及对外合作等方面按制度流程运行，努力使医院预防腐败在流程的各个环节。而高校附属社会资本办医重点领域则往往存在防控制度不健全，风险防控流程运行上缺少相关预警信号，工作可控性较差，医院管理人员自由裁量权较大，风险点查找具有很大的不确定性、不可预测性。随之带来的廉洁风险点多面广。这都给做好廉洁风险防控工作带来极大的挑战，实际工作中往往导致廉洁风险点识别不够，查找不准确不全面，难以建立完善有效的廉洁风险识别机制。

（四）权力职责上有待明晰

高校附属社会资本办医重点领域由于廉洁风险防控机制尚未建立健全、风险防控流程不完善清晰、风险防控目标及标准、质量尚不明确，个人自由裁量空间较大，缺乏有效制衡和监督制约，导致在廉洁风险防控工作中不同程度地存在权力清单查找不完整、职权目录编制不全面、权力运行流程绘制不科学等问题。主要表现在：岗位职责方面，可能造成在岗人员不履行或不正确履行职责的风险；业务流程方面，可能造成权力失控和行为失范的风险；制度机制方面，缺乏行之有效的监管机制，可能导致权力失控的风险。总体来看，高校附属社会资本办医还难以按照廉洁风险点的多少、权力重要程度、自由裁量权的大小、腐败现象发生的概率及危害程度等，由岗位责任人及科室按照“高、中、低”三个等级来评定廉洁风险点，实现对权力运行流程各个环节的控制和监管，形成权责明晰、易于操作、便于监督、公开透明、廉洁高效的运行风险监测体系。

（五）防控制度上有待健全

高校附属社会资本办医机构在涉及人、财、物等重点领域的廉洁教育、风险预警及处置、检查考核、监督问责等方面的防控制度体系方面还存在不足，主要体现在：一是并未针对本部门、本岗位廉洁风险易发高发环节制定行之有效的制约性规定；二是多数制度多以原则性规定内容为主，不具体，可操作性不强，且缺少问责机制；三是制度多为内部的自律性规定，既为“运动员”又为“裁判员”，不能够充分发挥制度的监督制约作用。风险防控制度机制上还不够健全，已制定的廉洁风险防控制度尚待固化为日常业务流程，从而形成环环相扣的权力运行监控机制，从程序上实现对权力的有效监督和廉洁风险的有效防控，真正实现把权力关进制度的笼子里，从制度机制上有效遏制重点领域腐败现象易发多发的势头。

三、北京大学国际医院廉洁风险防控管理的实践探索

（一）提高廉洁风险防控思想认识

北京大学国际医院是目前国内最大的社会资本出资兴办的非营利性综合三级医院，是国内医院信息系统最早达到HIMSS（美国医疗信息和管理系统学会）7级的医院之一，是“北京大学第八临床医学院”。北京大学国际医院按照“强化廉洁风险意识，完善廉洁风险防控机制，推动医院健康发展”的总体要求，以岗位风险防控为基础、以加强制度建设为重点，以现代信息技术为支撑，积极探索建立权责清晰、流程规范、风险明确、措施有力、预警及时的廉洁风险防控机制，以不断提高社会资本办医重点领域预防腐败工作的科学化水平。

（二）优化廉洁风险防控流程方法

北京大学国际医院细化风险防控流程，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制。一是在事前预防上，加强廉洁风险信息整合。按照权责一致的要求，摸清职权底数，编制《职权目录》，通过定期、不定期收集廉洁风险初始信息，在关键的业务流程节点，设置廉洁风险“嵌入式”预警提醒，整合形成满足跨部门需求的廉洁风险防控数据，构建廉洁风险防控可视化、实时化、在线化的“信息源”。二是在中期监控上，加强廉洁风险危害评估。运用定性及定量评估方法，对医院重点领域廉洁风险发生的可能性和风险损失的影响程度进行分析、评估，确定高、中、低风险级别，积极探索、量身打造以岗位为点、流程为线、制度为面的廉洁风险防控机制，对不同级别的廉洁风险实行分级管理、分级负责、责任到人。三是在后期处置上，加强对发现的廉洁风险问题整改。通过完善制度规范、规范权力运行、推进民主公开、实行责任追究等举措对权力运行进行制度约束、过程监控和事后问责，将医院廉洁风险防控工作纳入年度考核范围，并与年度绩效考核挂钩，强化廉洁风险防控评价反馈机制。

（三）健全廉洁风险防控体制机制

2018年，北京大学国际医院被遴选确定为建立健全现代医院管理制度试点医院。医院研究制定了《北京大学国际医院廉洁风险防控管理工作实施方案》，明确了廉洁风险防控管理工作的目的意义、指导思想、工作目标、实施范围、工作内容和方法步骤，通过层层动员，将廉洁风险防控责任层层分解落实到各项工作、各个环节、各个岗位，确保了廉洁风险防控管理各项任务落到实处。明确了医院廉洁风险防控管理工作领导机构由医院党风廉政建设责任制领导小组一并担任，具体负责医院廉洁风险防控管理工作的领导、协调、监督、检查、考核和推进等工作。按照突出重点、扎实推进、务求实效的总体要求，紧紧围绕深入查找风险、构建三道防线、深化三个体系、实行重点突破的目标任务，在全院各科室、各部门以及全体党员干部特别是重点领域负责重要部门、重点岗位和关键环节的人员中，分别围绕动员部署、清权确权、查找风险、制定措施、分级负责、检查考核六个阶段开展工作。

（四）加强廉洁风险防控制度建设

按照建立健全现代医院管理制度的要求，逐步构建符合医院实际的廉洁风险防控长效机制，推动形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体制，先后制定出台了《北京大学国际医院科室落实“三重一大”实施制度》《北京大学国际医院廉洁意见回复工作制度》《北京大学国际医院关于重点领域廉政事项协作监督机制的办法》等工作制度和办法。针对重点领域高风险权力，绘制了《廉洁风险防控权力运行流程图》，统一编制印发了《北京大学国际医院廉洁风险防控管理工作手册》，用于指导和督促医院中层以上管理人员和行使管理权力关键岗位人员的廉洁风险防控意识和能力。目前，以关键岗位为点、以关键程序为线、以关键制度为面的医院廉洁风险防控管理网络体系已初步形成。

四、新形势下社会办医领域廉洁风险防控机制建设

（一）构建“四防四控”廉洁风险防控体系

探索以社会资本办医机构岗位为点、以流程为线、以制度为面的“四防四控”廉洁风险防控体系，提高社会资本办医机构廉洁风险防控的规范化、精细化、科学化、国际化水平。

“四防”是防控内容和重点。“四防”包括：一是防控“业务决策风险”，即坚持和加强党对医院的领导，保证决策的科学民主。二是防控“物资管理风险”，即指防控在招标采购、药品采购、医用耗材采购等领域中出现的廉洁风险。三是防控“财物管理风险”，即防控在医院的不动产、动产、无形资产、医院价值管理中出现的廉洁风险。四是防控“形象风险”，即防控医院在经营管理中可能出现的违纪违法行为，维护医院良好形象。

“四控”是防控的方式方法。“四控”包括：一是“可控”，即通过廉洁风险识别和评估，把需要防范的廉洁风险量化为具体防控指标，落实控制责任和要求。二是“时控”，即通过大数据信息化防控平台，对潜在廉洁风险进行动态监控、实时预警。三是“管控”，即划分风险等级，采取防控措施，堵塞制度漏洞，管住权力运行。四是“长控”，即持久抓、见长效，持之以恒、久久为功。

构建“四防四控”廉洁防控体系的目的是，以医院经营管理等领域存在的廉洁风险为导向，以纪法为准绳，以风险管理的理念和方法，从制度建设、流程管理、职责分工等多维度，排查易发腐败的薄弱环节和导致不廉洁行为的可能性，关口前沿、精准发力，抓早抓小、防微杜渐，构筑起规、纪、法三道防线。

（二）健全廉洁风险防控责任体系

1.健全组织领导体系

在医院党风廉政建设责任制领导小组的统一领导下，将廉洁风险防控纳入医院全面从严治党责任体系和全面风险管理体系之中，建立各级党组织履行主体责任、纪检监察部门履行监督责任、班子成员“一岗双责”、职能部门各负其责、相关部门齐抓共管，一级抓一级、层层抓落实的廉洁风险防控组织领导体系。

2.明晰责任分工

按照“分层防控、分类防控、分级防控、统一领导”的原则，建立职能部门、监督机构、领导机构三级风险防控组织体系。

第一级是职能部门。医院各个职能部门认真执行相关规定，贯彻落实医院廉洁风险防控要求，负责本部门廉洁风险的识别、报告和防控，结合职责岗位情况，常态化开展廉洁风险梳理和防控措施制定，将防控任务融入岗位、融入日常业务和管理。第二级是监督部门。医院的财务、物资、党办、人事、审计、后勤、信息等部门要健全相关制度，加强对各项医疗活动的监督和关键领域权力的管控；医院纪检监察部门发挥“再监督”作用，监督各部门落实廉洁风险防控重点任务，并负责对主要廉洁风险防控措施的落实情况进行监督检查、评价考核。第三级是党委（党组）。医院党委（党组）加强对医院廉洁风险防控的领导，组织各部门开展廉洁风险排查，研究确定医院经营管理中存在的主要廉洁风险，定期听取廉洁风险排查和防控情况的报告。

3.建立协同监督格局

在医院党委（党组）领导下，探索建立医院监督工作委员会。立足社会资本办医机构特点，建立纪检监察、审计、法务、财务、人事等专业部门联动工作机制，研究分析医院主要廉洁风险，立项开展协同监督项目。持续构建党委（党组）全面监督、纪检（监察）机构专责监督以及专业监督、职能监督贯通融合、协调协同的横向全覆盖、纵向全链接、全院一盘棋的大监督格局。突出政治监督，以党委牵头日常监督巡察、专项检查等为抓手，重点加强医院各级党组织履行主体责任情况、落实党风廉政建设责任制情况、遵守党的六大纪律情况、科室“三重一大”决策制度执行情况的监督检查。紧盯医院重大事项决策、重要干部人事任免、重大项目安排和大额度资金使用等重点领域、重要岗位和关键环节履职行权行为的监督。

（三）完善廉洁风险防控工作机制

1.风险辨识

以岗位为基础，以流程为依托，定期、不定期地收集医院廉洁风险初始信息，进行有效的筛选、提炼、组合、分类，梳理形成医院廉洁风险信息表，理清医院各个岗位涉及的主要业务、问题易发多发的关键环节，排查环节中隐藏的权力事项。风险辨识应当体现“四防四控”要求，每年进行一次集中风险识别，同时通过对关键业务流程的实时监控，保持风险防控信息和数据的持续更新。

2.风险评估

邀请相关专业部门深度参与，通过集体评议、专家咨询、组织审定等方式，对医院经营管理中廉洁风险进行分析、评估。按照“风险大小=该风险可能发生的几率×该风险发生的后果”，确定排查处理的风险点的风险等级，形成医院廉洁风险评估表。特别是重点关注权力过于集中、运行程序不规范和自由裁量权过大，可能造成权力滥用的风险，以及由于规章制度不健全、监督制约机制不完善，可能导致权力失控的风险。

3.风险控制

为保证医院廉洁风险可控在控，从组织建设、制度建设、管理规范、理念宣贯、联动监督考核等防控角度，针对每一个风险点制定风险防控措施，给出综合性的整改举措及管理提升建议。建立重大风险启动预警机制，及时制定风险管理策略和风险解决方案，落实到医院的每个部门、流程和岗位中。

4.风险报告

风险报告强调建立医院廉洁风险信息逐级报告机制。按照“主责部门——监督部门——监督委员会”的次序，建立逐级廉洁风险信息报告机制。下一级应当按照规定定期将风险评估情况、无法化解的风险及时向上一级有关部门报告。遇到突发风险立即报告。此外，要强化监督促改。各个监督部门应当对风险控制措施进行经常性的监督检查，确保防控有效。医院纪检监察部门应当加强再监督检查，严肃执纪问责。

（四）建立医院廉洁风险大数据防控平台

依托医院物联网建设，以“开放共享”的数字生态实现多系统信息融合、多专业数据共享，依托“互联网+”“大数据”等科技化、信息化手段，分层次、分阶段将风险防控纳入医院管理流程、嵌入操作程序，把纪律和法律要求融入医院经营管理的各个环节，构建统一的“互联网+智慧监督”体系。

医院廉洁风险大数据防控平台在运行中具有以下特点：一是开展事前防控。大数据防控平台与医院业务数据平台有机融合，在关键的业务流程节点，设置廉洁风险“嵌入式”预警提醒。以弹窗式信息提醒的方式，强调廉洁纪律的严肃性和重要性，开展潜在廉洁风险实时预警。通过事前防控的方式，减少廉洁风险行为发生的可能性。二是实施事中介入。按照廉洁风险发生的几率大小和可能造成的危害程度，对各业务流程环节的廉洁风险点进行分析和评估。相关职能部门、监督部门收到廉洁风险预警后，开展分类处置。针对中风险预警信息，向相关部门进行信息推送，提醒所在部门领导及时关注，通过谈话提醒、检查考核等方式，防止中风险向高风险演变。针对高风险预警信息，组织相关领导成立工作专班，采取有效性防控措施，加强制度建设，及时疏导风险。三是实施事后闭环。建立廉洁风险预警信息应用机制，按季度梳理医院各大业务板块风险预警信息，并向相关业务部门发布，要求其针对高风险预警信息，优化业务流程，完善规章制度，健全防控措施，将整改效果纳入业绩考核。

此外，要逐步加强对财务管理、人事管理、物资管理等信息平台的建设，构建全方位、多层次、精准化的廉洁风险预警、纠偏实时监控体系。

（五）强化监督执纪问责力度

把廉洁风险防控贯穿于医院经营管理业务全过程，与干部考核、党建考核一并进行。通过党风廉政建设责任制考核，检查各级党组织落实“一岗双责”、开展廉洁风险防控等情况。畅通党风廉政问题线索反映渠道，加强信息共享和处置会商，及时发现和解决医院廉洁风险防控中存在的问题。坚持党纪国法面前人人平等，纪检监察部门严肃执纪，对发现的违纪违法问题，依纪依法进行处置。