论北宋财政管理中三司、中书门下的分工模式与权能关系

张亦冰

作为北宋前期的“计省”，三司在财政管理中扮演何种角色，其“财权”包括哪些内容，限度如何，怎样运作，一直是学界颇为关注的话题。与此同时，人们受朝廷“不预”国计，贡赋“一归三司”，①《宋史》卷一六二《职官志》，北京：中华书局，1977年，第3807页。“中书主民……三司主财，各不相知”②范镇：《乞中书枢密院通知兵民财利札子》，见赵汝愚编：《宋朝诸臣奏议》卷四六《百官门》，上海：上海古籍出版社，1999年，第493页。等说法影响，往往将居于中枢决策层的中书门下宰执，③北宋朝廷决策层，主要包括掌握最高裁决权的君主以及二府宰执。本文关注的财政管理事务，主要与中书门下宰执相关，考察的主要对象也在于此。但某些情况下，枢密院长官也参与财政决策，为免疏漏，全文通以“宰执”称之。作为理解三司财权的参照系。在早期研究中，学者基于皇权、相权斗争这一视角，多执着于辨明三司、宰执的从属关系，进而比较其各自财权大小及独立性。④如钱穆、漆侠、汪圣铎等强调三司分宰相财权（钱穆：《论宋代相权》，见宋史座谈会编：《宋史研究集》，台北：国立编译馆中华丛书编审委员会，1958年，第456—457页；漆侠：《赵匡胤和赵宋专制主义中央集权制度的发展》，见氏著：《求实集》，天津：天津人民出版社，1982年；汪圣铎：《两宋财政史》，北京：中华书局，1995年，第607页）；王瑞来、张其凡、傅礼白等则认为北宋宰相仍掌握财政大权（王瑞来：《论宋代相权》，《历史研究》1985年第2期，第111页；张其凡：《三司·台谏·中书事权——宋初中书事权再探》，《暨南学报》1987年第3期，第48—49页；傅礼白：《北宋三司使的性质与相权问题》，《山东大学学报》1991年第1期，第79页）。但由于缺乏对“财权”内涵的界定，相关讨论始终无法达成共识。

研究路径的调整，始于宫崎圣明《北宋中书与三司的统摄关系》一文，①宮崎聖明：《北宋の中書と三司の統接関係について》，《史朋》34号，2002年3月，第1—11页。其在反思中日学界关于三司、宰相关系两大对立成说（“三司独立”说、“三司下级机关”说）基础上，通过考察财政政策的决定过程（特别聚焦于茶法），分析了北宋不同时期中书、三司统摄关系的实态。宫崎氏认为，宋太祖、太宗两朝，三司与中书均直属于“独裁君主”，二者各自独立；但在真宗、仁宗二朝，随着边军粮草的迫切需要，以及茶法的屡次调整，宰相参与到“茶盐酒税”等财计决策中，并自天圣年间以降逐渐获得了决策主导权。②宮崎聖明：《北宋の中書と三司の統接関係について》，第1—11页。宫崎氏的研究，将抽象的“权力”落实于具体化的决策过程，并注意到不同时期二者关系的差异性，其论断具有说服力，极大推进了学界对三司、宰相关系的认识。此后，学者多着眼于政令形成过程，在认同北宋财政决策权集中于君主前提下，就三司、宰相对收支大数的掌握，③黄纯艳：《宋代财政史》，昆明：云南大学出版社，2013年，第62、63页。以及各自取旨渠道等问题进行了考察，④张亦冰：《北宋三司与宰相职权关系新探》，《史学月刊》2019年第1期，第19—25页。进一步揭示了北宋财政管理中两大主体关系的具体面向。

宫崎圣明虽不再执着于比较财权强弱，但仍立足于考察二者“统摄关系”及决策主导权之变化。换言之，上述研究，多将三司与中书门下视作财政管理中相互对立的实体，从职权“争夺”角度，关注二者如何依托君主旨意或制度规定，获得对财政事务更多的“决定权”。在此思路下，学者较少讨论中书、三司职权的划分方式及其得以运作的“能力”基础，尤其是建立在二者密切互动基础上的财政信息获取与分析能力。事实上，围绕财政管理的职权分工与能力维系，中书、三司经历了持续的协调与博弈，其各自职能、权限与彼此配合方式也有所变化；在此过程中，二者的职权与其行政能力间，或存凿枘之处，影响财政管理的实际效果。这就促使我们思考以下问题：在北宋君主直接统辖下，三司财政管理的基本依据为何，这些依据如何规范其与中书的互动、分工模式？在此分工模式基础上，中书、三司于官僚体制所处的位置，又塑造了怎样的权能关系？这种权能关系在何种情况下得以维持，又是否能适应北宋财政管理的需要？

“有条事件”与三司自主处置权的形成

三司日常财政管理，多为“常程计度”“簿书期会”等所谓“日生烦务”。⑤李焘：《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷二〇九，治平四年闰三月丙午，北京：中华书局，2004年，第5090、5091页。此类文账案牍审核工作，内容庞杂而头绪纷繁，同时专业要求较强。三司若每事进奏，不但将使君主、宰执负担过重，本司事务也将大量积压。制订相应标准，划分三司与朝廷的事任分工，并赋予三司一定自主处置权，从而完善财政分层管理机制，实属势在必行。因此，考察三司财政管理自主权之依据，分析其在依据形成过程中发挥何种作用，乃是理解三司、中书分工方式及各自权限的基础。

（一）“明有条贯”：三司自主处置权限的形成

北宋太祖与太宗，相较此后的君主，往往倾向于“独断”政务，如宋太宗“躬亲机务，纶旨稍频”，甚至形成“有司指挥，多以劄子取圣旨”⑥田锡：《上太宗条奏事宜》，见《咸平集》卷一，成都：巴蜀书社，2008年，第15页。此奏系太平兴国七年（982）十二月上。之局面。就钱谷之务而言，有司多以丛脞琐事进奏取旨，由君主直接做出具体指示。与此同时，自太宗后期起，中书宰执在财政决策中的角色逐渐重要，至道元年（995）正月，太宗规定三司“起请擘画钱谷刑政利害文字”，须由中书、枢密院“检详前后条贯，同共进呈”君主，⑦徐松辑：《宋会要辑稿》（以下简称《宋会要》）职官二之四二，上海：上海古籍出版社，2014年，第3011页。当年五月，复命中书参校三司孔目官李溥条列三司钱谷利害七十一事，“其四十四事可行，遂著于籍”，①《长编》卷三七，至道元年五月己未，第814页。可见在太宗安排下，宰执逐渐参与对三司所拟财政政策、制度方案的审核，以备君主顾问。但总的来说，面对纷繁庞杂的钱谷事务，宋廷尚缺少必要的层次划分与分流机制，各管理主体的参与方式、处置权限，主要取决于君主旨意。②周佳：《北宋中央日常政务运行研究》，北京：中华书局，2015年，第60—65页。刘静贞：《皇帝和他们的权力》，台北：稻香出版社，1995年，第61—71页。

随着进奏取旨的政务数量增多，君主、宰执负担日重，需将部分庶务交予行政职能部门处理。③周佳：《北宋中央日常政务运行研究》，第119—124页。大中祥符三年（1010）二月十二日诏：“三司、提举库务、提点仓场、管勾国信官应自来承准宣敕条贯，并仰遵守，不得将有条事件再具劄子，上殿取旨。若实有不便，乞行改正者，具状以闻。”④《宋会要》仪制六之五，第2403页。对于“有条事件”，三司不得再以劄子面奏取旨；纵使其间存“不便”之处，亦只得以奏状方式进呈。此举主要为纾解朝廷决策压力，提高政务处理效率，在当时并非特例。如为避免开封府、审刑院等机构凡事奏报朝廷，以致庶务积滞，宋廷亦依据事件情由对其政务加以分流。

对直属中书的行政职能部门而言，政务分流未必意味着有权自主行遣，以审刑院为例，据景德四年（1007）七月诏：“自今官吏犯赃，及情理惨酷有害于民、刑名疑误者，审刑院依旧升殿奏裁，自余拟定用刑，封进付中书门下施行”，若刑名拟定允当，审刑院无须进奏，但须实封报中书施行，以便“令宰相更为约束”。⑤《长编》卷六六，景德四年七月戊辰李焘注，第1470页。相比之下，三司不隶中书，其对于“有条事件”，具有更多的自主处置权。嘉祐元年（1056）正月，知谏院范镇针对仁宗“下行有司事”，曾作如下论述：

臣伏见三司、开封府居常以明有条贯事作情理轻重，上殿进呈，及进入取旨。又诸司事有丛脞微细者，并皆奏闻。乃是陛下以天子之尊，下行三司使及开封知府与诸司事。皆有司不能任责，以至上烦圣虑；非惟上烦圣虑，又失为政之要，而亏损国体。伏乞指挥，今后三司、开封府公事，内有情理轻者，听便宜行遣。⑥范镇：《上仁宗论不宜下行有司事》，见《宋朝诸臣奏议》卷八《君道门》，第66页。

奏议所云“上殿进呈”与“进入取旨”，指三司面奏与申奏状两类不同的进奏取旨方式。其反映的政务分流原则，与大中祥符三年诏关于“有条之事”的规定具有一致性。根据范镇论述，当时三司与开封府之政务，倘若“明有条贯”，且无“情理轻重”等适用性问题，则可“便宜行遣”，全权处置，其不须进奏取旨，自然也不必关报中书“约束”。

北宋所谓“条贯”或“条”，多指在具体诏敕基础上修订、整合而成，并载于令、式、编敕、条例等“法典”的行政法条（如林特等大中祥符年间编定的“茶法条贯”），⑦王文涛：《宋例与宋代法律体系研究》，华东师范大学博士学位论文，2015年，第47、122页；戴建国：《唐宋变革时期的法律与社会》，上海：上海古籍出版社，2010年，第197、198页。但更多的政务，已非上述令格式法律体系所能涵盖，尤其如枢密院、三司等源于使职之机构，其职掌本非令文规定，故日常行政更多依赖以“例”为中心编订的法规体系：其一为“编敕”，即选编、删定较重要敕例，经其按统一体例被编定为综合性法典，“‘编敕’的实质就是‘编例’”；其二为“条例”，或曰“条式”，即对各类“例”随时随事加以编定，形成一种灵活性较强，在某项具体制度领域内发挥指导作用的法规（楼劲：《魏晋南北朝隋唐立法与法律体系：敕例、法典与唐法系源流》下册，北京：中国社会科学出版社，2014年，第597、605页）。而载录于上述令、式、“编敕”、“条例”中的法条，亦即对具体诏敕抽象而成之“条贯”。而“有条事件”“明有条贯”之事，即指三司可检得相应法规，照章处置之政务。天禧五年（1021）至天圣元年（1023），三司曾置发遣祠部司，审核祠部发放度牒。虽然该机构存在时间不长，且并非三部之一，但仍可从该机构职掌，略窥三司依“条贯”直接行遣政务的方式。在天禧五年二月，朝廷接受三司建议，对发遣司审批开封府界度僧奏请之流程做出如下规定：

应诸处奏到文状，并批送三司，委开拆司依发放例置历抄上，发与发遣司，委本司将祠部照证帐按及宣敕条贯勘会合度数，限半月内印押，通判部官发放。候给讫单状到，勾销元帐。候印押了，具道数实封发与开拆司入递，赴当官点名给付。①《宋会要》职官一三之一九，第3380页。

三司开拆司收到批下开封府界申请批度给牒之奏状，即登记入历，并交付发遣司处置。发遣司由盐铁司勾覆官，前、后行，以及祠部手分等吏人组成，共同“发遣”度牒事务。其收到开拆司发来批度奏状后，即须对批度数量的真实性、合法性加以审核。发遣司据以对勘的材料有二，其一为祠部“照证帐按（案）”，即祠部据以批度的文账底本，当度牒发放完毕，发遣司收到收据后，须对“照证帐按”加以勾销；其二为批度遵行的“宣敕条贯”，②关于此处“宣敕条贯”的具体含义，嘉祐年间韩琦《进嘉祐编敕表》中有所述及：“应中书、枢密院圣旨札子、批状，合行编录者，悉改为‘宣’、‘敕’。”（韩琦：《进嘉祐编敕表》，见《安阳集》卷二七，舒大刚主编，四川大学古籍整理研究所编：《宋集珍本丛刊》第6册，北京：线装书局，2004年，第510页）此外，熙宁详定一司编敕时，也曾规定，凡皇祐四年（1052）编敕后，所降一切“圣旨札子、批状”，“中书颁降者悉名曰‘敕’，枢密院颁降者悉名曰‘宣’”（《长编》卷二八六，熙宁十年十二月壬午，第6995页）。可见所谓“宣”“敕”，分别为法典编修中，对二府下达具体指挥之统称；而“宣敕条贯”，即指编敕之中，在既有宣、敕基础上编定之行政法条。即给付度牒所依据之法规，发遣司据此勘验度僧数量无误，遂用印发放度牒。此外，在三司所下牒、帖指令中，当须明确引述所据“条贯”，如欧阳修于庆历五年（1045）为河北都转运使，曾引述三司牒中依据条贯做出的便籴粮草时限要求：“当司近准三司牒：为便籴斛斗仰依《编敕》，至三月终住便，更不展限者。”③欧阳修：《奉使河北奏草·乞展便糴斛斗限》，见《欧阳修全集》卷一一七，北京：中华书局，2001年，第1800页。

综上，三司财政管理中，倘若“明有条贯”，则可“便宜行遣”，君主、宰执不参与决策、施行各环节。换言之，三司的政务自主处置权限，取决于条贯之有无及其适用性。需要说明的是，条贯的本质，系对具体诏敕加以抽象升华，使其适用性、解释力及稳定性得以提高，以便尽可能涵盖千差万别、变化多样的具体事务。张方平在受命编修《庆历编敕》时，认为编敕者当“依律门类，而备其起请之因、参详之意，本末悉具，乃名‘编敕’”，但当时“治宁岁久，事目滋广，天圣之后，文簿猥烦，乃许编修官删润而加损益，或数事并一条，比附有所不尽，天下承用，多失法意”。④王巩：《文定张公乐全先生行状》，见张方平：《张方平集·附录》，郑州：中州古籍出版社，1992年，第792页。面对浩繁庞杂的诏敕，辨析其本末缘起、适用情形，进而对其删修损益，使之成为便于诸司检索参用，含义明晰的“条贯”，乃是对编敕官员的最大考验。⑤就三司而言，条贯适用性的暧昧，除不利于其高效合理处置政务，还造成了看似矛盾，实则密切关联的另一结果：如前引范镇所言，条贯“情理轻重”是三司解释其自主处置抑或进奏取旨的重要理由，乃至成为其推卸责任的“借口”。由此观之，条贯规定的适用性与解释力，往往取决于其编修主体与编修方式。而据司马光所述：“钱谷之不充，条例之不当，此三司之事也”，⑥司马光：《体用疏》，见《司马光集》卷四〇，成都：四川大学出版社，2010年，第900页。可见调整、维持财政管理条贯之恰当，本系三司职掌。因此，我们有必要对三司财政管理所据“条贯”的生成过程，以及三司在其中扮演的角色加以考察。

（二）“条贯”编修中三司的主导地位

如前所述，三司财政管理所据条贯的形成，往往依托于“编敕”、令、式等法典编修活动。笔者将以“编敕”为中心，⑦北宋之“编敕”，并非单纯的行政法典，而是包含了刑法与行政法规（戴建国：《唐宋变革时期的法律与社会》，第60页），后者是北宋前期行政中适用性最强的法典。考虑到作为刑法条目的“编敕”，与本文关系不大，笔者暂不讨论。从参与主体与编修方式入手，梳理三司在其中的作用。⑧除“编敕”外，嘉祐元年编定《禄令》，亦“命近臣，就三司编定之”（《长编》卷一八四，嘉祐元年九月甲辰，第4448页）；熙宁元年，针对“皇亲月料，嫁娶、生日、郊礼给赐”，亦由三司“看详”，“检定则例，编附《录令》”（《宋会要》礼六二之四二，第2136页），此不赘述。

北宋三司财政管理所据“编敕”，首先为针对本司的“一司敕”。三司主持本司编敕，始于真宗朝咸平年间。咸平元年（998）二月，负责详定编敕的给事中柴成务，在关于《咸平编敕》体例的奏议中表示：“条贯禁法当与三司参酌者，委本部编次之”，①《宋会要》刑法一之二，第8212页；《长编》卷四三，咸平元年十二月丙午，第922页。主张三司与其他机构不同，不但应独立编敕，且应由本部门官员参酌编定。次年，真宗据此建议，诏命户部使索湘、盐铁使陈恕、度支使张雍以及三部判官“取三司咸平二年三月以前逐部宣敕，分二十四案为门删定”，至当年七月三十日，索湘上《三司删定编敕》六卷，诏令颁行。②《宋会要》刑法一之二，第8213页。此时的三司，正处于三部分设长官时期，“各置使局，不相总统”，③《长编》卷五四，咸平六年六月丁亥，第1205页。各部分别承受诏敕，故编敕须盐铁、度支、户部三使及本部判官协同斟酌删定。就体例而言，《三司删定编敕》依三部二十四案分门，与作为“海行编敕”的《咸平编敕》据《唐律》门类分门完全不同，这大约因诸案为三司日常行政之基础，以案分类编敕，便于官吏检索。

景德二年，三司一司敕内容得到进一步调整。当年九、十月间，权三司使丁谓、④此处需要对丁谓与此次编敕的关系略作交代。丁谓代刘师道权三司使，时在景德二年五月乙卯（《长编》卷六〇，第1339页），此时已在真宗命官编录三司宣敕后。故景德二年编敕，本非安排丁谓主持，其所以曾由丁谓奏进，可能因其为三司长官之故。三司盐铁副使林特先后进呈《三司新编敕》十五卷、三十卷本，真宗下令依奏施行。⑤《宋会要》刑法一之三，第8213页；《长编》卷六一，景德二年九月癸亥，第1367页；《宋会要》刑法一之三，第8213页；《玉海》卷六六《诏令·景德三司新编敕》，南京：江苏古籍出版社·上海书店，1987年，第1256页。三司于一月内两次编定《三司新编敕》进奏，笔者怀疑，后者系对前者“详勘”、删定之产物，因编敕初步编定完成进奏后，须屡经删定，方得颁行，故编定进奏时间与删定后进奏、雕印颁行时间多不一致。此后的《景德农田敕》以及《大中祥符编敕》《景祐编敕》《庆历编敕》等亦是如此（《玉海》卷六六《诏令》，第1256、1258页）。此次《三司新编敕》之编定，经过了“编录”与“详勘”两环节：“编录”宣敕的主要负责人为林特、判三司勾院陈尧咨、判度支勾院孙冕等三司官员，刑法官仅审刑院详议官李渭一人参与；⑥《宋会要》刑法一之三，第8213页。至于“详勘”的参与者，则主要为刑法官，分别是审刑院详议官周寔、大理寺详断官彭愈、开封府兵曹参军孙元方。⑦真宗之所以命刑法官详勘，除为加强“编敕”法条本身的合理性、严密性，可能与参加编敕的三司官员陈尧咨等获罪被贬有关。总的来看，在景德二年的这次编敕活动中，三司官员在“编录”即选取删定法条之环节居于主导地位，刑法官员主要在编录后发挥审核补充作用。

除“一司敕”外，三司负责财政管理，还须依托针对钱谷事务的各类专门编敕。以田土产权、税赋管理事务为例，其基本法典之一即为《景德农田敕》。景德二年，真宗命权三司使丁谓“取户税条目及臣民所陈农田利害，编为书”，丁谓于当年十月庚辰即编定进奏，后又与户部副使崔端，度支员外郎崔昈、盐铁判官乐黄目、张若谷，户部判官王曾取《条贯户税敕文》及四方所陈农田利害事同删定，⑧《长编》卷六一，景德二年十月庚辰，第1369页。至景德三年正月七日正式雕印颁行。此次编敕，完全由三司官员编定，并无他司官员参与。其中度支员外郎崔昈虽已不在三司任职，其得以参与，也是因前任度支判官的身份，“尝同编集，故亦预焉”。⑨《宋会要》刑法一之三，第8213页。景德二、三年间编修、颁行《景德农田敕》，与当时鼓励农事的政策背景有关，如景德三年二月，即命州郡长官以劝农使入衔，“少卿监、刺史门使以上知州者，并兼管内劝农使”，⑩《长编》卷六二，景德三年二月丙子，第1386页。故须为相关官员管理人户、田赋事务提供相应法规依据。《景德农田敕》内容较为允当，施行时间颇长。天禧四年，因诸路提点刑狱兼劝农使，掌管各州田赋事务，朝廷各赐《农田敕》一部，俾其职掌有所依据。⑪《长编》卷九五，天禧四年正月丙子，第2179页。至元丰八年（1085）司马光向新即位不久的哲宗、高太后进奏时，仍称“《景德农田敕》至今称为精当”。①司马光：《乞省览农民封事札子》，见《司马光集》卷四八，第1029页。

值得注意的是，这一时期其他机构所据编敕，均非本司主持，而是由朝廷差两制、侍从及法司官负责。相比之下，三司官员往往直接参与乃至主导本司编敕，进而影响条贯规定内容，显得颇为独特。根据留存至今的《景德农田敕》佚文，其条法包括对各州军两税计征、收纳以及蠲免的具体规定，②如天圣三年（1025）七月，京西路劝农使建议置两税簿印，以革除税租簿制作过程之弊。三司赞同此建议，即引《农田敕》条目为据：“应逐县夏秋税版簿，并先桩本县元额管纳户口、税物、都数，次开说见纳、见逃数及逐村甲名税数，官典勘对，送本州请印讫，更令本州官勘对，朱凿勘同官典姓名，书字结罪，勒勾院点勘。如无差伪，使州印讫，付本县收掌勾销。”（《宋会要》食货六九之一七至一八，第8056页）夏秋税簿由州县攒造，乃是其确定两税摊派之版籍载体，也是征收两税之依据。根据上述引文，《农田敕》对夏秋税簿制作过程中县司登记各项目，州司审核用印、点勘保明结罪等各环节，均制订了具体规范要求。此外，景祐三年（1036）欧阳修在《送王圣纪赴扶风主簿序》中，也称各地官吏在征纳秋税时，受三司约束，禁止因水旱放免税租，乃至加紧征收，“吏无远近，皆望风恶民言水旱，一以《农田敕》限，甚者笞而绝之”（《欧阳修全集》卷六五，第965页）。由于三司具有制度化的独立取旨渠道，关于人户、田赋管理之诏敕，往往直接下三司施行并保存于此，其余诸司并无存档。③张亦冰：《北宋三司与宰相职权关系新探》，第19页。因此，由三司主导条贯编修，当与钱谷规定的专门性以及三司在决策体系中的独特地位密切相关。④需要说明的是，在仁宗朝，君主更多命两制等官员组成编敕所，专门从事临时性编敕活动。如天圣、嘉祐年间所修《三司编敕》均由该机构修成，三司官员较少参与其中。其中缘由，尚待详考。本文推测，编敕困难的降低或为原因之一。一方面，景德年间的三司编敕，或为日后的三司一司编敕提供了相对固定的“模板”，编敕不必重定门类，降低了难度。另一方面，随着编敕组织与程序的制度化，朝廷也逐渐对各官司处理相关散敕的技术手段做出规定，以便集中编敕时检索使用。如天圣七年四月，诏令审刑院、大理寺、刑部、三司：“自今参详起请，改定条贯，当降敕行下者，并依编敕体式，简当删定，于奏议后面别项写定，于降敕之际止写后语颁下。”（《宋会要》刑法一之四，第8215页）要求上述机构进奏，若请求改定既行条贯，则须按“编敕”格式删定法条，附于奏议之后；当诏敕下达时，则仅将奏议所附删定“编敕”之语行下，以便奉行官司在现行“编敕”基础上查找、增删。

综上，至大中祥符三年，北宋中央财政管理中三司、君主、宰执间的政务分流机制基本形成：对于“明有条贯”之事，三司可自行处置，不须奏报朝廷。而三司所据钱谷管理相关条贯，多由三司官员主导编定，二府宰执并不参与其中，很难通过“条贯”编修直接规范三司权限或调整财政管理制度。然而，三司、中书围绕“有条事件”的正常分工，因前者掌握了“条贯”编定与解释的主导权，形成了潜在的问题：一旦财政管理内容变化，“条贯”适用性不足或不敷使用，三司可能推卸其处置权，而宰执却难以依托“条贯”编修、调整作出有效应对。

“无条”政务处置中三司、中书的分工与互动

由于条贯的涵盖面与适用性毕竟有限，三司在财政管理中仍须面对大量无条可据之事，必须报请朝廷决策并奉行指挥。⑤据《长编》卷四七，咸平三年十一月，第1033页：“枢密直学士冯拯言中书户房直发札子四道，不由发敕院点检。诏三司、开封府、御史台、进奏院等处，凡受宣敕札子，须见发敕院官封方得承禀。”可见三司不仅须奉行朝廷诏敕，也须听命中书门下“省劄”。在此过程中，朝廷往往“诏三司详定”，或“下三司议可否”，三司得以参与钱谷决策，以备朝廷顾问。⑥周佳：《北宋中央日常政务运行研究》，第252—262页。大中祥符年间，李溥曾任三司使，其所行茶法在宰相丁谓“力庇”之下得以维持；而当丁谓罢相后，真宗命宰相王旦“宜即具诏”，申明“恤民之意”的同时，令三司会同翰林学士、御史商议修改茶法，再交中书门下定夺。⑦《长编》卷八八，大中祥符九年十月丁酉，第2025页。由此观之，三司参议方式、场合及其意见是否得以采纳，当由中书门下与君主决定，三司本身并无主导权。①据康定元年孙沔进奏：“今后中外臣僚，有所见闻陈请者……言天下钱谷，即下三司……小事半月，中事一月，仰所属众官将前后敕条详定奏上。如系制度大事，即下两制、尚书省集议，委中书门下更加省察，然后施行。”（孙沔：《乞诏令先定议而后行奏》，见《宋朝诸臣奏议》卷二二《君道门》，第208页）此后，三司参与朝廷决策，应进一步制度化。

然而，行政职能部门对于决策结果发挥何种作用，受到多方面因素影响，并不完全取决于决策流程中主导权之有无。一般来说，职能部门因业务需要，掌握较多具体信息，其数量与质量直接影响中枢决策部门研判。具体到北宋前期财政管理领域，除了“前后敕条”，三司得以影响朝廷决策的重要依据，即为各类财政数据。因此，若将视角集中于财政数据的掌握与处理，我们或能对三司、宰执在决策中的互动关系及其具体角色，获得更为清晰的认识。

（一）作为朝廷决策依据的三司财政数据

北宋三司“总天下钱谷”的基础，在于对财政数据的汇总、分析与利用。据司马光言：

祖宗之制，天下钱谷自常平仓隶司农寺外，其余皆总于三司。一文一勺以上，悉申帐籍，非条例有定数者，不敢擅支，故能知其大数，量入为出，详度利害，变通法度，分画移用，取彼有余，济彼不足，指挥百司、转运使、诸州，如臂使指。②司马光：《论钱谷宜归一札子》，见《司马光集》卷五一，第1066页。

据此，三司依财政收支“大数”，可“量入为出”“分画移用”，计划财政收支调拨，亦可“详度利害，变通法度”，调整财政制度。三司得以如此广泛地搜集、处理各方财政数据，与其内部架构、职能配置密切相关。如学者指出，三司下辖勾院、磨勘司等财务审核类子司，并隶有大量吏人，在机构、人员设置方面，有能力对各类申报信息加以整理与分析。③周藤吉之：《北宋における三司の兴废》，见氏著：《宋代史研究》，东京：东洋文库，1969年，第48—59页。但更重要的原因，在于三司在国家财政管理体系中所处的地位。三司作为全国财政信息流通之枢纽，京师官司与在外州军的钱物收支账簿，经整合后，多须主动申省，所谓“举四海之大，而一毫之用必会于三司”，④苏辙：《上神宗皇帝书》，见《苏辙集》卷二一，北京：中华书局，1990年，第371页。故其接触财政数据来源最广、类型最多，掌握数据内容也最为全面。

相比之下，作为中枢最高决策层的中书宰执，往往被认为“不当侵有司之职”，⑤《宋会要》职官一之一七，第2947页。其不必要也不应该亲自负责钱谷计度出纳之事，更无须如三司一般直接掌握全国详细财计数据。如前述大中祥符九年茶法改革，真宗起初欲委托宰相王旦：“茶盐之利，要使国用赡足，民心和悦。卿等宜熟思之。”王旦则回复称：“此属邦计，欲选官与三司再行定夺，臣等参详可否奏裁。”⑥《长编》卷八八，大中祥符九年十月丁酉，第2025页。可见财政决策中，一般由三司官员拟定具体方案，宰执再行定夺，最终由君主裁断，而三司掌握的钱谷信息，对于引导朝廷合理决策，具有关键性意义。

首先，三司全面掌握财政数据及其他各类信息，意味着其得以对财赋收支名目、数量进行全面统计，从而把握其现状与变化。在仁宗朝宋廷举行的数次减省浮费活动中，裁减支费之项目、数量，虽由他官与三司集议拟定，但决策依据则为三司统计财务支给数据。庆历二年裁减浮费时，张方平认为，若欲建立“经久称善”的财政政策，须以三司条列对比支费数量、名目为依据：“令三司将天圣中一年天下赋入之数及中外支费之籍，与昨一年比，并条上，则国家之大计可较而知矣。”⑦《长编》卷一三五，庆历二年四月戊寅，第3234页。朝廷理解国家开支状况及盈亏，须以三司统计支费名目、数量为基础。此外，皇祐二年（1050）九月，包拯奏请宋仁宗亲自精择“内外总计之臣”，考课其政绩，请求“圣慈申命有司，以今之一岁出入，较近年用度，耗登之数则断可知矣。”①包拯：《请选内外计臣奏一》，见《包拯集校注》卷三，合肥：黄山书社，1999年，第162页。可见朝廷对历年收支变化详情的了解亦来自三司。

更重要的是，三司得以通过各方申报的收支信息，全面理解财政数据间的内在联系，进而切实理解对财政管理中的实际问题，并提出合理对策。仁宗统治中期，由于西、北边防形势缓急不定，需长期大量驻军，军粮需求增加，入中规模扩大，茶盐作为折博物越发重要，相应的榷法也随着折博价涨落以及课利增亏屡次变更。皇祐三年，因边境形势缓和，为解决康定元年（1040）以来“三说法”造成的虚估问题，知定州韩琦及河北都转运司又建议恢复景祐三年曾实行的“见钱法”，朝廷遂下三司议。三司进奏，赞同恢复见钱法，其依据如下：

自改法至今，凡得谷二百八十八万余石，刍五十六万余围，而费缗钱一百五十五万有奇，茶、盐、香、药又为缗钱一千二百九十五万有奇。茶、盐、香、药，民用有限，榷货务岁课不过五百万缗，今散于民间者既多，所在积而不售，故券直亦从而贱。茶直十万，旧售钱六万五千，今止二千。至香一斤，旧售钱三千八百，今止五百，公私两失其利。②《长编》卷一七〇，皇祐三年二月己亥，第4080页。

可见三司在全面评估粮草入中数量，花费见钱、征榷物钞引折价及钞引出卖价，进而分析其价格升降原理、后续影响基础上得出结论，并证明钞引价格如此贬值，不但官府需补贴入中者，且入中者难以得利，将减少入中数量，影响边境粮储。

更为典型的事例，是嘉祐茶法通商之决策过程。嘉祐三年，因著作佐郎何鬲、三班奉职王嘉麟上书，奏请东南茶罢官榷，“罢给茶本钱，纵园户贸易，而官收税租钱与所在征算归榷货务，以偿边籴之费”，于是东南茶通商之议再起。当年九月癸酉，朝廷命翰林学士韩绛、龙图阁直学士知谏院陈旭及知杂御史吕景初，“即三司置局议之”。③《长编》卷一八八，嘉祐三年九月癸酉，第4527页。此次改茶法之决策过程持续近半年，至次年二月，朝廷方下诏弛禁通商，并征收商税，园户只据原课额之半缴纳茶租。而促成朝廷做出这一决策的，则是置局集议一月后三司之进奏：

茶课缗钱岁当二百四十四万八千，嘉祐二年才及一百二十八万，又募人入钱，皆有虚数，实为八十六万，而三十九万有奇是为本钱，才得子钱四十六万九千而已，其辇运靡费丧失与官吏、兵夫廪给杂费又不与焉。至于园户输纳，侵扰日甚，小民趋利犯法，刑辟益蕃。

可见在详定茶法过程中，三司官员不但仔细统计了包括课额、实收数、买茶本钱数、利润数等具体数据，更充分考虑到虚估、官吏兵夫杂费等因素对数据之影响，以及榷法之下园户、民众“趋利犯法，刑辟益蕃”的社会效应，得出当前所行榷茶法“获利至小，为弊甚大”之结论。在此基础上，三司请求朝廷仿至和茶法通商“宜约至和之后一岁之数，以所得息钱均赋茶民，恣其买卖，所在收算”，并建议“请遣官询察利害以闻”。面对三司提供的详尽数据分析，以及由此呈现的直观的课利增亏对比，朝廷颇为所动，很快即“遣司封员外郎王靖等分行六路”，“及还，皆言如三司议便”，嘉祐通商法方得以拟定出台。④《长编》卷一八九，嘉祐四年二月己巳，第4549页。

综上，三司全面获取、深入分析各处申报的财政数据及其他各类信息，不但使其得以及时把握全国各领域财政收支整体情况，并比较不同时期、不同地域财政状况的变化、差异，更使其原则上有条件勘验相关财政信息的真实、合理性，进而分析财政状况变化背后的具体动因。虽然由于行政能力、吏治等方面原因，三司往往不能充分实现上述目标，州军所申文账，在北宋中叶“至有到省三二十年不发其封者”，①苏辙：《论户部乞收诸路帐状》，见《苏辙集》卷四〇，第706页。但作为全国财政信息枢纽，三司对财政数据的搜集与分析具有独占性，其作用难以被替代，仍为朝廷财政决策的主要基础。

（二）中书处理财政数据的局限

中书宰执财政决策，往往依托三司提供各类财政数据，本身较少直接从事具体信息搜集工作，这是决策、职能部门分工中的一般状况。但中书依托三司顾问，并不意味着其完全放弃对具体财政问题的管控。如祝总斌所言，中国历史上宰相的职权，主要体现在“议政”与“监督百官执行”两方面。②祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，北京：中国社会科学出版社，1990年，第5页。具体到财政管理领域，一方面，中书宰执必须有能力对财政数据加以研判，辨别其蕴含的有效信息，发现关键问题，方能推进决策，合理裁断；另一方面，其需具备勘核相关数据真实、有效性之能力，进而实现对相关人员的监督责成。但北宋前期，中书宰执在以上两方面均存在明显的局限。

首先，中书宰执自身往往难以自财政数据中辨析有效信息，也无法充分认识数据背后蕴含的关键问题。庆历六年，权三司使张方平“大校国计”，就财政收支数据及相关制度进行了条列说明：“条例盈虚之由、出纳之数，请究其本原，节以制度。章数上，可谓精悉矣。”但中书门下议其奏疏，却难以对所列条目提出建设性意见，“翻阅经时，数议而不能有所措置也”。③王巩：《文定张公乐全先生行状》，见《张方平集·附录》，第792页。另如元丰三年，判三班院曾巩曾比较景德、皇祐、治平年间诸部《会计录》数据，向朝廷论述收支大数变化，但其同时说明，朝廷必须命“有司按寻载籍而讲求其故”，方得以明了“岁之数入，官之多门，郊之费用、财之多端”的具体制度缘由，并据以减省用度。④曾巩：《上神宗乞明法度以养天下之财》，见《宋朝诸臣奏议》卷一〇三《财赋门》，第1106页。由此观之，仅知晓“出纳之数”本身，并不足以充分理解财政利弊，必须依赖三司分析，“究其本原，节以制度”，方可发现“盈虚之由”所在，进而制订对策。⑤相比之下，三司所报不实数据，往往能影响君主、宰执对财政问题的认识，甚至可能导致误判，如熙宁七年二月，王安石与神宗论及京师教阅保甲支费，三司使薛向夸大教阅开支，将储藏给赐钱物的祗候库支出总数，全当作教阅支费数告知判军器监曾孝宽，后者并不了解祗候库支给制度及保甲教阅支费详情，遂直以薛向所言之数进言朝廷，幸而被神宗发现破绽（《长编》卷二五〇，熙宁七年二月辛未，第6083页）。

其次，中书宰执缺乏必要的数据勘核与追责能力。对于三司勘验、统计、整理之数据，朝廷并非无条件予以采纳，往往通过各类旁证，试图对数据加以按验甄别，从而提高决策合理性。⑥如前述嘉祐三年议茶法改革，三司虽提供了详尽数据与细致解释，朝廷仍遣使东南六路，进行了长达数月的实地考察，方确定三司“议便”。此外，他司参议人员，也会对经由三司审核之核数据加以复查，并提出质疑。但临时性的遣官监察，主要针对已得到朝廷关注的重大财政问题，并非常态，所遣官员即使有心尽责，对于专业性较强的财政数据，往往难知始末，不得要领，无法起到关防效果。以工程营建为例，宋廷为求防弊，在建筑修造前，多临时遣他官会同三司审批计度，以期相互关防。然而三司官员对于数据编制统计之流程、细节，远较他司官员熟悉；其中各类营私自利的“潜规则”，若非厕身三司，亲历其事之官吏，往往难得其详。至和二年（1055），因“京师土木修造处多”，朝廷欲行减罢，遂遣翰林学士欧阳修与三司“同共相度减定”。在与三司共同计度裁定修造用料过程中，因欧阳修工作仔细，发现负责修造官吏多有“广耗国财，务为己利，恣侵欺于官物，图酬奖之功劳，托名祖宗，张大事体”之弊。如诸处神御殿，用料本坚固精实，极难损毁，“当盖造之初，务极崇奉，栋宇坚固，莫不精严，虽数百年未必损动”，结果官吏不据实数，多报所需物料，“只因两柱损，遂换一十三柱”，且朝廷虽屡次差官“检计”，但结果多有出入，以致朝廷难得其实，无法取信，“只凭最后之言，遂致广张功料”。至于其他数百处“军营、库务，合行修造者”，情况亦大同小异，“使厚地不生他物，惟产木材，亦不能供此广费”。欧阳修不禁感慨，自己因获得机会，“准敕”与三司协同减定修造物料，方得窥见其中隐情，“于三司略见大概”，其他类似损耗钱物工料之弊尚“不可悉数”。①欧阳修：《论罢修奉先寺等状》，见《欧阳修全集》卷一〇八，第1640页。由此可知，钱物支用部门制订开支预算，往往“大张其数”以牟利，或贪没多余钱物，或以为羡余邀赏，朝廷很难察觉。

此外，宰执本应通过课绩并黜陟官员，保证财政数据真实与相关制度落实。但在实践中，全体财政管理官员，包括“监临物务京朝官及知州军监、通判兼监物务者”，其印纸均由三司勘验核查，“任内所收课利，委三司磨勘增亏”；②《宋会要》职官五九之三，第4635页。知州军任内增添户口，亦“仰三司比较诣实数目”，③《宋会要》食货四九之九，第7098页。再报中书门下所属审官院考校。至皇祐年间，三司使叶清臣针对转运使副制订六等考课法，④《长编》卷一六六，皇祐元年二月戊辰，第3984页。“上供不足者皆行责降，其岁漕逾额则升擢之”。⑤《宋会要》食货三九之一九，第6862页。由此观之，在于财政管理相关的人事课绩中，三司亦发挥着主导作用，中书宰执亦须依托三司审核研判，方可行黜陟之权。

综上，作为“有司”的三司虽须奉行朝廷指挥，但其作为全国财务账簿申报之枢纽，配置有专门的财务审核机构、人员，得以掌握最为全面、系统的财政数据信息，并依托超越他司的整合分析能力，形成对行政信息占有与解释的优势，进而对决策进程乃至结果产生重要影响。相比之下，宰执虽可获得部分财政收支数据，但在数据研判与决策过程中，往往难以发现关键问题，在决策施行后亦难以及时获得反馈，进行有效追责，因此不得不高度依赖三司搜集的情报与分析意见。

三司、中书权能关系的“错位”与应对

如前所述，真宗朝宋廷曾大力整顿财政管理体系，并通过编敕“立法”规定了三司自主处置事务的范围、方式，三司、宰执分工明确，前者行遣“有条事件”，不必奏报；后者负责无条贯事务决策，并在必要时顾问三司，参酌详议。值得注意的是，“立法”过程中，法条编修权多由三司官员而非宰相直接掌握；而在决策过程中，中书虽有权发起动议并协助君主推进决策进程，完成裁断，但其往往难以自主搜集、研判钱谷数据等财政信息，不得不高度依赖三司，决策结果也多取决于三司提供的分析意见。

造成这一局面的因素很多。直接原因之一，在于财政数据形成过程与性质的复杂性——数据统计口径多样，申报汇总流程繁琐，牵涉部门广泛庞杂，相互关联性强，必须通过细致核算，多方对比，深入分析，方能恰当理解其蕴含信息，处理难度颇大。但更深层的原因，或存于财政管理中三司、宰执的权能结构当中。

（一）权能“错位”的制度成因与影响

庆历七年，三司使张方平曾阐述三司面对财政困局的无奈处境：

臣以不才，谬当大计，职忧所切，心如焚灼。权诸利害，至于根本，则关配动静，臂指伸缩，乃系二府，非有司所预。谨具大略，乞下中书、枢密院审加图议，裁于圣断，变而通之。⑥《长编》卷一六一，庆历七年，第3896页。

张方平的论述，系针对整个财政管理体制之弊端，但也提示我们三司、宰执权能关系中可能存在的问题：一方面，他司仅知有弊，却“不知弊之所由”，决策层难以对局势做出合理判断，必须由三司“详求其故”，分析财政问题产生原因；另一方面，此时的财计问题，早已不限于钱谷之务，随着养兵增加，边军入中引起榷法等制度屡次调整，不但突破既有条贯，且关涉军国根本大计，“非有司所预”，三司无能为力，必须由“下中书、枢密院审加图议，裁于圣断，变而通之”。①《长编》卷一六一，庆历七年，第3896页。总之，此时的三司，徒有理解财计弊政之“能”，而无更张决策之“权”；中书宰执虽有大政决策之“权”，却无分析钱谷问题之“能”。权能“错位”暴露出的弊端，导致三司长官面对食货“急务”，只得“未如之何”。

中书宰执决策而以三司顾问谋议，二者权能各有侧重，本系中枢决策层与行政部门分工的正常结果。但在北宋中期，中书、三司之所以会出现权、能“错位”，盖因二者信息沟通方式未能配合其在财政决策体制中的角色变化，以致“能力”难以同“权力”相适应。

一方面，如宫崎圣明所言，自天圣年间，中书门下在财政决策中的角色逐渐重要，甚至形成对三司的统摄，②宮崎聖明：《北宋の中書と三司の統接関係について》，第11页。中书宰执屡屡受诏，会同三司处理河北粮草市籴计度，③《宋会要》食货三九之九，第6856页。蠲减州县差徭赋敛④《宋会要》食货七〇之一六三，第8198页。等要务。此外，朝廷决策机制也有所调整，天圣元年十月，君主接受中书门下建议，臣僚“陈述利便，每送三司”，三司不得直接施行，必须奏裁；⑤《宋会要》仪制七之二一，第2432页。而在庆历七年二月，朝廷更接受张方平建议，中使不得直接传宣三司，必须先“传宣中书、枢密院”，再由其“札下逐处有司”。⑥《长编》卷一六〇，庆历七年二月，第3863页。此类措置，固非专门面向财计，但其使得三司直接取旨处置之权受到限制，宰执在财政决策流程中的主导性则得以提升。

另一方面，面对亟待决策的各类财政问题，中书门下宰执缺乏相应的研判与按核能力。北宋前期，中书门下并未如三司一般，设置诸多负责文账整理、审核的机构与官吏，其组织架构与人员设置，本身难以有效搜集、处理财政信息。⑦北宋前期，中书门下设五房堂后官，其编制经历了15人、6人、8人的变化，此外统辖吏人，主要职掌文书收发行遣，奉行指令。陈克双：《熙丰时期的中书检正官——兼谈北宋前期的宰属》，北京大学硕士学位论文，2007年，第12—14页。事实上，作为中枢决策者，宰执的首要职责，被认为是协助君主精择人才，委以任使，以图“致治”，所谓“辅相之本，在于进贤退愚，使中外之任，各当其能，上下之材，咸适其分”，⑧此系崇政殿说书赵师民上疏，《长编》卷一四六，庆历四年正月丙辰，第3544页。至于钱谷财计，则非宰执所应躬亲。咸平四年，真宗欲命宰相吕蒙正设法缓解边费带来的压力，“中书事无不总，赖卿等宿望，副朕意焉”，吕蒙正则认为，“备边经费，计臣之责”，解决此问题，必须责成计司，遂“下诏申警三司”。⑨《长编》卷四八，咸平四年三月丁酉，第1055页。

由于中书门下本身缺乏足够的财政信息获取渠道与处理能力，其在决策过程中必须依赖三司对相关数据的搜集、分析，方能充分理解其内涵，进而做出合理研判。但因三司直辖于君主，宰执对其并无直接统属关系，调取所需财政信息多有不便。此点突出体现在对府库“见在”钱物数目的掌握上。大中祥符八年，因丁谓建言，朝廷特诏“在京仓草场，如宣旨并三司使取索都管见在数目，即得实封供报”，明确规定仅君主与三司长官有权向仓场库务了解见在钱物情况，但必须“亲书取索，实封收掌”；同时，诏令还规定其他官员，包括三司“副使以下”，“不得预闻”见在钱物总数，⑩《宋会要》职官二七之四三，第3732页。“自余官员及提辖使臣取索”数目，仓场库务“不得供报”。⑪《宋会要》职官二六之二五，第3701页。如此一来，宰执难以了解各仓场库务钱物“见在”数，其对财政情况的把握缺乏时效性。此外，就反映国家财政形势的钱谷收支“大数”而言，虽然自淳化元年（990），朝廷即诏命三司“每岁具见管金银、钱帛、军储等簿以闻”，①《宋史》卷一七九《食货志》下，第4348页。但君主每年获悉的全国钱谷数据，仅为当年“都数”，②治平二年（1065）司马光奏请英宗专注钱谷之制：“仍每至年终，命三司撮计在京、府界及十八路钱帛粮草见在都数闻奏，以之比较去年终见在都数。”《长编》卷二〇四，治平二年三月己丑，第4955页。不见具体细节，也缺乏数据比较，难以了解财政变动情况。此外，每年一报的频率过于低下，直到熙宁十年六月，朝廷方诏令三司“月具在京所支金银、钱帛总数以闻”。③《长编》卷二八三，熙宁十年六月壬申，第6939页。

值得一提的是，君主与宰执间沟通的障碍，更加剧了此种权能“错位”。君主为决策需要，有权命三司供报年度或月度财政收支数据，如景德二年五月，真宗曾命三司“每岁较天下税簿登耗以闻”。④《长编》卷六〇，景德二年五月己未，第1340页。然而，君主往往仅在私密性较强的交流空间中，才会与近侍、宰辅交流此类全局性财政信息，⑤如天禧元年九月，当翰林学士“独对内东门”时，真宗将“三司使马元方所上岁出入财用数”交其阅览，原因在于“时仍岁旱蝗，上忧不给”，故咨询李迪“问何以济”。《长编》卷九〇，天禧元年九月癸卯，第2078页。宰执自身与三司间既无统属关系，又缺少长期稳定的信息获取途径，因此很难全面了解实时财政状况。由此观之，时人所谓宰相不预国计与“天下财用出入，宰相乃不预闻”，⑥朱熹：《三朝名臣言行录》卷一〇《丞相康国韩献肃公》引韩绛《行状》，见朱杰人、严佐之、刘永翔编：《朱子全书》第12册，上海：上海古籍出版社、安徽教育出版社，2002年，第690页。实密切关联。某种意义上，三司财政信息本身准确、真实与否，其实不甚重要，其对于朝廷宰执的“说服力”，主要建立在信息不对称基础上。

北宋真宗朝至仁宗初，由于条贯编修完善，国势相对平稳，宰执、三司间的权能“错位”问题尚不至严重影响财政管理。自仁宗中期，“边事一耸，调率百端，民力愈穷，农功愈削”，⑦《长编》卷一五六，庆历四年六月辛卯朔，第3622页。为应付西、北边防军费，北宋财政开支大为增加，⑧汪圣铎：《两宋财政史》，第23—27页；《两宋财政史》续表一，第680—682页。军储筹措与转输成为当务之急。就三司而言，此时大量财赋划归内库，三司仅掌“一般经费”，“财源日短”，⑨程民生：《论北宋财政的特点与积贫假象》，《中国史研究》1984年第3期，第30—31页。腾挪余地有限。因此，在财政困难的局面下，时人往往希望三司计臣在决策层面发挥更大作用，承担理财重任。王安石任三司度支判官，曾对度支司长官做如下期待：“三司副使，方今之大吏，朝廷所以尊宠之甚备。盖今理财之法有不善者，其势皆得以议于上而改为之，非特当守成法，吝出入，以从有司之事而已。”⑩王安石：《临川先生文集》卷八二《度支副使厅壁题名记》，见王水照主编：《王安石全集》第7册，上海：复旦大学出版社，2017年，第1450、1451页。据此，三司官员不当局限于“有司”之体，奉行有条成法，而应积极参与中枢决策，“议于上而改为之”，引导朝廷更张弊法。但事实上，三司纾解国计之困的方式，主要是借贷内藏以为弥缝，较少主动寻求与宰执协济谋议，提出可行的制度更张方案。⑪梅原郁曾列表梳理北宋内藏出借银帛钱数，并结合张方平等人论述，认为宋仁宗景祐以降，内藏出借三司钱帛数量大为增加，嘉祐时期出借缗钱即达每年二三百万贯，见氏著：《宋代の内藏と左藏——君主獨裁制の財庫》，《东方学报》第42册，1971年3月，第136—140页。另如冀小斌认为，北宋三司“国用不足”，某种意义上乃是假象，其支出依托内藏补助足以维持，臣僚之所以夸张资金不足的严重性，主要为达到政治上避免君主奢靡、有为等目的，见冀小斌：《北宋积贫新解——试论“国用不足”与王安石新法之争》，周质平、Willard J.Peterson编：《国史浮海开新录——余英时教授荣退论文集》，台北：联经出版社，2002年。除因三司官员长期困于钱谷庶务，⑫值得一提的是，此时承担日常行政的诸司判官亦多非久任，迁转极为频繁，很难熟悉国家财政制度，可能影响了行政效率。如司马光所言：“（三司）居官者出入迁徙，有如邮舍，或未能尽识吏人之面，知职业之所主，已舍去矣。”司马光：《论财利疏》，见《司马光集》卷二三，第615页。“簿书期会，犹不暇给”，⑬《长编》卷一三五，庆历二年四月戊寅，第3233页。三司与朝廷分工、互动中存在的权能“错位”，恐怕是更深层的原因。

与此同时，中书宰执因缺乏专门僚属配合，政务处置能力所限，加之长期为细务所困，“百司庶务，多禀决于中书”，①彭百川：《太平治迹统类》卷三〇《官制沿革下》，见《影印文渊阁四库全书·史部》第408册，台北：台湾商务印书馆，1986年，第770页。难以对各类财政问题做出及时、有效应对。庆历四年，仁宗下宰辅手诏问利害之事，其中有“民力困敝，财赋未强”一条，二府宰执商议后，只能提出诸如“选举良吏”“严著勉农之令”之类笼统建议，至于具体解决方案，则“须朝廷集议，从长改革”，②《长编》卷一五六，庆历四年六月辛卯朔，第3623页。自身毫无良策。如时任谏官余靖所言，仁宗“虽久厌因循之言，思乐兴起之治”，“屡降手诏，令两府大臣条举当今可行急务”，二府宰执亦“时进谋画”，但所行“烦为条目，徒取众人之忿怒，宁且顾虑而不敢作事”，在“虑始最难”情况下，难以更张除弊，③《长编》卷一四七，庆历四年三月丁亥，第3568页。只得通过奏请集议等方式，将两制侍从、职能部门乃至君主本身纳入决策，在推进议程的同时，也避免自身承担责任。由于参与人员增加，意见歧出，各类制度方案往往屡经调整，变动不常。以盐法为例，淮浙盐在真宗朝仅在天禧年间改官卖法为局部通商法，但在仁宗朝经历了三次开放通商与三次加强禁榷的调整；而解盐与西北入中直接相关，调整更为频繁，经历了天圣通商——景祐元年榷盐——康定元年复通商——庆历二年全面禁榷——庆历八年范祥钞法——嘉祐三年见钱法六次调整。而财政决策过程多迁延岁月，前述历次盐法调整，从动议到落实，往往经历数月乃至一年。④郭正忠：《宋代盐业经济史》，北京：人民出版社，1990年，第723—763、903—933页。中书宰执对于食货这类“天下之急务”，竟“不以为忧”，“以为非己之职”；⑤司马光：《论财利疏》，见《司马光集》卷一九六，第623页。诸司臣僚则建议多而落实少，“儒者论议多于事功，若宋人之言食货，大率然也”。⑥《宋史》卷一七三《食货志》序，第4157页。总之，此时财政制度虽积弊甚多，改革已颇为迫切，但权能错位之下，三司、宰执均只得因循旧制，二者均难以独立展开及时有效的制度更张。

（二）“同制国用”：宋人对“权能错位”导致问题的应对之策

如前所述，在北宋中期，财政决策与军国大计密切相关，非三司可独立应付，必须仰赖中书宰执决断。而如何理顺三司、宰相权能关系，调整中枢财政决策体制，提高决策效率及合理性，逐渐引起官员们的关注，并将其视为解决财政困难，纾解民力的前提。

时人方案主要有二：其一，振举三司“总计”之职，加强其参谋顾问能力。庆历二年，知谏院张方平主张“于两省已上官，选差才敏之士三两员”，以便协助庶务繁忙的三司长贰谋划财制损益之方，“据国用岁计之数，量入以为出，平货物之轻重，通天下之有无，较其利害之原，以革因循之弊”；三司方案拟定后，则报二府详议定夺，“旋具事节，先到中书、枢密院开陈商量，必久远可行者，奏上取裁”。⑦《长编》卷一三五，庆历二年四月戊寅，第3233页。此外，还有部分臣僚建议宰执加强监管，以人事黜陟等手段，对三司政务处理加以“责成”。⑧郑獬：《论责任有司札子》，《郧溪集》卷一三，见舒大刚主编，四川大学古籍整理研究所编：《宋集珍本丛刊》第15册，第119页。此类主张，力图保持并提升三司行政能力，巩固其国计中枢之地位，宰执则以三司谋划方案为基础斟酌裁断，从而加强其决策合理性。

其二，主张直接增强中书理财能力，使之通知钱谷之数，参掌国计，更为有效地进行大政决策，如至和二年知谏院范镇所言：“中书主民，枢密主兵，三司主财，各不相知……请使中书、枢密通知兵民财利大计，与三司量其出入，制为国用”，力图形成“冢宰制国用”之格局。⑨范镇：《乞中书枢密院通知兵民财利札子》，见《宋朝诸臣奏议》卷四六《百官门》，第493、494页。嘉祐七年，司马光亦主张设总计使，由“宰相领之”，以应对“食货”这一“天下之急务”。①司马光：《论财利疏》，见《司马光集》卷二三，第623页。此类观点，在仁宗中后期应颇为流行，如田况、蔡襄等时任三司长官均有类似论述。皇祐间三司使田况在进《皇祐会计录》时，即称当时财政收支均极为困难，“厚敛疾费如此，不可以持久”，自身作为三司长官虽尽力而为，却仍难改善局面，“材策暗短，久当大计，虽内自竭尽，而绩无最尤”，若要根本改变财政状况，应“酌祖宗之旧，参制浮冗”，②田况：《皇祐会计录序》，见吕祖谦：《宋文鉴》卷八七，北京：中华书局，1992年标点本，第1333页。而这非三司所能独当，宰执必须更多承担计财之任：“欲有所扫除变更，兴起法度，使百姓得完其蓄积而县官亦以有余，在上与执政所为，而主计者不能独任也。”③王安石：《太子太傅致仕田公墓志铭》，《临川先生文集》卷九一，见王水照主编：《王安石全集》，第1578页。其所上《皇祐会计录》六篇，也是希望仁宗“颁示二府，冀人主知其故，而与执政图之”。④范纯仁：《太子太保宣简田公神道碑铭》，《范忠宣公文集》卷一六，见舒大刚主编，四川大学古籍整理研究所编：《宋集珍本丛刊》第15册，第491页。另如治平元年，三司使蔡襄进奏，建议宰执、三司对财政收支信息“通而为一”，以便宰执决策充分利用三司计度数据，如“招置增添兵数，枢密院、中书共议之，先令三司计度衣粮如何足用。管军每乞招添，边臣每乞增置，必须诘问其所少之因，必不得已，方可其奏。”⑤蔡襄：《论兵十事奏》，见《蔡襄集》卷二二，上海：上海古籍出版社，1996年，第386页。

以上两类主张，均强调中枢财政决策窒碍的症结，在于三司、宰相间的权能错位，并承认三司作为决策流程中边缘性的“有司”，无权裁断政务。因此，为解决北宋中叶的财政问题，必须加强三司与宰相的配合，以便及时合理地完成决策，调整制度。二者的区别在于，前者强调三司作为理财中枢的角色，希望其得以减少庶务，主动参详动议，更好地发挥顾问之职；后者则意图提升宰相的财政分析、研判能力，将其塑造为新的理财中枢，进而集财权事权于一体，总领全国财计。在仁宗后期至英宗朝，后一主张逐渐成为主流，为台谏官乃至三司官员们倡导，但主要仍停留于建议，大多未形成具体方案，更未付诸施行。

解决这一问题的契机，出现在熙宁时期。在王安石主导下，朝廷对中央原本的日常政务处理机制进行了一系列调整，与财政相关之措置主要有三。⑥关于熙宁间宰相主导下整顿三司职掌的具体论述，见古丽巍：《变革下的日常——北宋熙宁时期的理政之道》，《文史》2016年第3辑，第224—233页。其一，熙宁三年（1070），于中书门下五房设检正官，在原有决策机制并无根本变化前提下，通过设置“宰属”，增强中书与三司等负责具体财政事务“有司”的联系，并提升其对财政信息的分析能力。而中书检正官之意见，往往对最终决策结果产生直接影响。⑦中书检正官得以发挥此作用，与其作为“宰属”之职掌及临时性差遣密切相关，所涉问题颇为复杂，须专门讨论，此不赘述，仅就检正户房公事相关事例略言之。首先，检正官居于中书门下信息通进渠道，得以接触并汇总三司诸般政务。在熙宁九年四月解盐通商之议中，中书门下进奏称：“户房申：‘据三司状，为解盐通商事，省司令客人张戡等供析，乞将南京、河阳等处且令官卖，自再行法日至将来及一年，以解池出支官卖盐席比较勘会。’”可见三司拟定的措置方案或搜集的财务信息，须先状报中书检正户房公事，由检正官申宰相，故其得以辅助中书门下，有效分析三司意见，充分发挥财务决策权。（《长编》卷二七四，熙宁九年四月癸丑，第6717页。）此外，检正中书户房公事不时受命，与三司协商决策政务。如元丰二年五月，“命检正中书户房公事毕仲衍同三司讲究曲法利害以闻”。（《长编》卷二九八，元丰二年五月癸未，第7247页）；元丰三年五月，诏中书户房、三司并提举账司官，“先取京西路帐措置立法以闻”（《长编》卷三〇四，元丰三年五月丙戌，第7412页）。如熙宁八年十月，三司奏请废杂卖场，即因“中书户房以为不便”，遂再下三司议，杂卖场终得以重置。⑧《长编》卷二六九，熙宁八年十月辛亥，第6607页。其二，熙宁三年起，由宰臣王安石“提举编修三司令式并敕文、诸司库务岁计条例”，⑨《宋会要》刑法一之八，第8219页。整顿三司行政法规，既清中书细务，避免庶务申报积压，又强化了宰执对三司理财内容的掌控。其三，熙宁五年起，由检正中书五房公事曾布主持，通过整顿三司文账，遣官监临等手段，加强对三司日常政务的监督。①《长编》卷二三八，熙宁五年九月辛未，第5802页。王安石的上述措施，固为配合新法推行，但某种意义上，也是对此前臣僚思路的延续：在不改变中央财政决策基本机制的前提下，对二者的权责关系加以调整梳理，从而加强宰执对财政的干预、监管，提高其决策效率与合理性。②需要注意的是，前述臣僚关于宰相制国用之主张，多是在既有财政决策体制下，设法协调宰相与三司的互动关系、分工模式，提高财政决策效率与合理性。对于王安石设置制置三司条例司之类独立于三司，打破既有决策体制的“立法”机构，以致三司对其决策“皆不预闻”（司马光：《体用疏》，见《司马光集》卷四〇，第900页），臣僚往往难以认同，如司马光反问吕惠卿：“三司使掌天下财，不才而黜可也，不可使两府侵其事，今为制置三司条例司，何也？”（苏轼：《司马温公行状》，见《苏轼文集》卷一六，北京：中华书局，1986年，第485、486页），其中涉及当时臣僚对三司、宰相理财权限、方式的不同理解，须另文讨论。

上述调整造成两方面结果：一方面，宰相王安石不但居于决策核心，更依托“宰属”主导了财政条法的制订与文账审核，三司虽仍非直属宰相，但须依据相关决策与法令履行财政管理之职；另一方面，在理财权限扩大的同时，宰相通过“清中书细务”③关于“清中书细务”以提高行政效能的具体讨论，见古丽巍：《变革下的日常——北宋熙宁时期的理政之道》，《文史》2016年第3辑，第216—223页。厘清决策范围，并得检正官协助，从而提升了行政能力，得以落实“制国用”目标。熙宁六年，王安石谏神宗罢三司取索陕西细账，神宗询问“三司如何见得陕西钱帛增亏数”，王安石答复称：“检寻在省文字，根究自在陕西时施行事，后来如何变改，遂致阙少。若不因施行有异，遂致阙少，止是年岁丰凶，事宜多少，所以见在钱物丰约不同，即亦大略可见，不须一一点磨出入细数乃可见也。”④《长编》卷二四八，熙宁六年十一月庚子，第6038页。可见随着中书门下行政能力的提升，宰相已能通过点检三司文字，鉴别信息的重要程度，进而聚焦重点数据增减情况，发现可能存在的财政问题。至于检正中书户房公事毕仲衍编定，用于中书宰执备查的《中书备对》，全面登载全国各地户口、税额、役钱额、商税额等财政数据，⑤李伟国：《〈中书备对〉及其作者毕仲衍》，见氏著：《宋代财政和文献考论》，上海：上海古籍出版社，2007年，第223、224页；马玉臣：《〈中书备对〉有关问题》，见毕仲衍撰，马玉臣辑校：《〈中书备对〉辑佚校注》，开封：河南大学出版社，2007年，第48—55页。更体现出中书对于财政管理所需信息获取能力的增强。总之，通过熙宁年间中央决策与财政管理体系的调整，宰相与三司的分工格局发生了变化：中书门下已然成为全国财政立法与决策的中枢，三司则逐渐成为受其指挥并负责具体事务管理的行政机构——中央财政管理中的“权”“能”关系，至此也得以初步整合，⑥值得注意的是，南宋人在回溯有关史事时，往往将熙宁年间的制度措置，视为对祖宗良法美政的破坏，如章如愚称三司之职，“自熙宁变更法度之时已坏矣”（章如愚：《群书考索》后集卷四《官制·祖宗旧制》，扬州：广陵书社，2008年，第463页上栏）。元丰改制后及至南宋，士人对“祖宗”朝三司制度的评价，与北宋前期士大夫颇有不同，往往更多赞赏。本人认为，这与其基于对所处年代财政管理体制弊端的认识，并由此理解“旧制”密切相关。成为元丰官制改革后构建三省、六部与寺监关系的基础。⑦此前，学者对熙宁年间三司本身的调整措意不足，多将重置军器监，以司农寺主持新法，设封桩钱物等措施，视为削弱三司财权，并将其看做元丰五年官制改革罢废三司的准备阶段（关于熙宁三司的调整，元丰五年罢废三司的具体过程以及两件史事间的关系，见汪圣铎：《宋朝理财体制由三司到户部的变迁》，《宋辽金史论丛》第2辑，北京：中华书局，1991年，第139—147页）。事实上，熙宁年间的制度调整，既有面向新财源的创制，也有为提高中枢效能，针对既有体制的更张（古丽巍：《变革下的日常——北宋熙宁时期的理政之道》，《文史》2016年第3辑，第233页）；而元丰年间中央机构的改革，则与宋神宗个人设想密切相关，其制度设计与具体措置，未必在熙宁年间已有成算。此外，元丰改制对于中央财政管理机构的废置整合，更侧重事任内容与流程的分解及相互关防，而非在集中财政管理权基础上理顺各机构间的权能关系，其基本思路与熙宁年间的调整颇有差异。随着三司职掌被拆入六部诸司及各寺监，而此前由三司指令、监督，参与财政管理的诸司仓场库务却依然存在，各机构间的业务联系亟待理顺，其同中枢决策层间的权能关系也发生新的变化。关于其调整过程及影响，仍需专文讨论。

余 论

在北宋前期财政管理体制中，三司与朝廷的分工大体表现在两层面，对于“有条事件”，三司可自行处理，不须申报朝廷宰执；而在“无条”政务决策流程中，宰相居于主导地位，三司主要负责参详谋议，实为一顾问机构。从这一角度看，三司作为“有司”，与其他行政职能部门差别不大。

但另一方面，三司主导编定《三司编敕》《景德农田敕》等“条贯”，规定了本司财政管理的自主权限及处置方式。此外，三司得以依托其强大的财务数据搜集与分析能力，相对宰执占有信息优势，进而影响决策进程乃至结果。相比之下，北宋前期宰执并未配置相应的财务管理班子，在决策研判过程中，面对纷繁且专业性较强的财务数据信息，不得不依赖三司的分析与解读。决策与职能部门的正常分工模式下，二者存在明显的权能错位。

随着北宋仁宗中叶国家财政开支增大，“无条”事件增多，加之三司自身行政效率低下，难以充分研判，为免担责，遂将各类烦务频繁进奏取旨，宰执决策压力陡然增大。此时，宰执理财能力的不足，加之其与三司间并无统属关系，信息沟通不畅，使得权能“错位”这一因正常分工产生的现象，演变为北宋中枢财政决策中亟待解决的一大问题。自仁宗中叶至英宗朝，士大夫多主张加强中书宰相理财能力，使之权能合一，总领国计，但均未能落实。直到熙宁新法推行之际，王安石一方面加强中书门下的信息获取与分析研判能力，同时采取参与编敕、文账整顿等一系列措置，加强宰相对三司财政事务的管控与监督，初步理顺了宰相与三司的权能关系。

纵观上述史事，为应对国家政务内容与财政形势的变化，中枢决策层多须全面搜集研判所需信息，并尽量集中财权与事权，而行政、决策机构分工模式，很难长期兼顾效率、合理性与权力制衡。唐中后期形成宰相领导财政三使之局面，某种意义上，正是为了应付新兴财政事务，以统管作为“皇权工具”的财政使职，加强财政管理分工的协调性、合理性。①吴丽娱：《论唐代财政三司的形成发展及其与中央集权制的关系》，《中华文史论丛》1986年第4期，第198页。但随着五代宋初中枢权力格局演进，该体制几经曲折及至断裂，最终形成了前文所述三司与宰执的分工格局，两者出现了明显的权能错位。及至元丰五年官制改革，罢废三司，其财政管理职能，分入户部、比部、工部等六部诸司及寺监，虽在表面上“回归”唐前期旧制，宰相直接统领财政管理机构，但因账簿文书申报的分散，财政管理的整体性反而下降。正如司马光所云，负责全国财政管理的户部，“既不能知天下钱谷出纳见在之数，无由量入为出，五曹及内百司各自建白理财之法，申奏施行，户部不得一一关预，无由尽公共利害”。②司马光：《论钱谷宜归一札子》，见《司马光集》卷五一，第1067页。这种“利权不一”的局面，成为赵宋王朝财政管理此后长期面对的问题，至南宋初，宰相仍难知“财谷出入之原”。③《宋会要》职官六之二〇，第3165页。王朝统治者只能通过机构、职官的设置与重组，调整决策、职能部门间，以及职能部门彼此间的权能关系，不断寻找其平衡点，在制衡权力的同时，尽可能弥补缺乏“强有力中枢”之弊，④汪圣铎：《宋朝理财体制由三司到户部的变迁》，见《宋辽金史论丛》第2辑，第147—148页。勉力维持财政管理体系的运行。