农村金融扶贫模式优化路径研究——基于陕西地区的经验分析

◎陈治国 和菲

问题的提出

为缓解贫困地区资金约束，我国从中央到地方均把农村金融深化与发展作为治理农村贫困的重要手段，积极搭建农村金融扶贫综合服务平台，金融机构也积极落实国家扶贫政策持续创新金融扶贫方式（王琳、李珂珂，2020），并根据需求的异质性形成了多种农村金融扶贫模式。这些政府主导、金融机构组织实施的已成型的金融扶贫模式，以其较为完整的扶贫链条与各方协作的多层次精准服务取得了良好的扶贫效果，使我国农村贫困问题得到了显著改善。截止到2020年末，农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，脱贫成效极为显著，这是前所未有的伟大创举，为全球贫困治理提供了极具价值的中国经验与方案。正是由于农村金融扶贫模式扶贫效应显著，所以相关研究一直受到理论界与实践界的关注。国外研究表明，孟加拉国格莱珉乡村银行、玻利维亚阳光银行小额信贷扶贫模式、印度尼西亚人民银行农村小额信贷部扶贫模式、印度自助小组联系银行的小额信贷扶贫模式、尼日利亚农村小额信贷银行扶贫模式等金融扶贫模式治理农村贫困效果显著（Baruah，2012；Onwuka &Udeh，2015）。而国内研究则指出农村合作金融、互联网金融、数字普惠金融、农村抵押贷款扶贫模式、产业金融扶贫模式等模式的扶贫效果显著可见（方胜、吴义勇，2017；黄倩等，2019；梁虎、罗剑朝，2019；陈守东、顾天翊，2019）。然而，治理贫困属于持久性、系统性难题，金融扶贫模式只起到部分选择性的扶贫效果，目前所破解的农村贫困更多属于绝对贫困，且连片特困地区仍遗留着绝对贫困问题，今后贫困治理目标则是更难治理的多维相对贫困（刘硕明，2020），既有的农村金融扶贫模式仍存在诸多问题，难以将其顺利破解。在由绝对贫困向多维相对贫困蜕变进程中，金融扶贫模式起着贫困治理的主导性作用，优化和完善农村金融扶贫模式仍是系统化治理贫困的最有效路径。应当充分利用农村金融扶贫模式的协同治理与精准治理功能来破解新时期贫困难题。特别是经济欠发达的陕西地区，未脱贫摘帽前国家级贫困县高达50个之多，全省70%以上贫困人口分布在连片特困地区，半数以上贫困村分布在深度贫困县，农村扶贫任务艰巨。鉴于此，本文以陕西农村金融扶贫模式为切入点，探寻西部农村金融扶贫模式的主要缺陷与外在约束，并提出修复完善金融扶贫模式并确保其高效运行的优化路径，同时设计出后脱贫时代金融扶贫模式优化治理思路，进而实现多维相对贫困的系统化治理，以期为西部贫困治理安排发挥积极效应，以及为其他地区贫困治理提供治理经验与政策启示。

农村金融扶贫主要模式及其运行机制

（一）整体性农村金融扶贫模式

1.金融机构主导的扶贫模式

（1）“金融机构+电商平台”金融扶贫模式

金融扶贫过程中，陕西各类金融机构依托自有电子商务金融服务平台，以当地种养殖农户、农业合作社等为抓手，精准对接特色农业基地，有效拓展贫困地区特色农副产品销售渠道与贫困人口脱贫致富途径。其中，工商银行陕西分行通过“融e购”电商平台线上销售贫困地区农产品，在“融e购”平台上开通精准扶贫专区或专栏，贫困地区的优质特色农产品在该平台进行线上销售，并举办扶贫专项活动、开展电政合作、建立银企扶贫联盟；建设银行陕西分行通过“善融商务”电商平台实现贫困地区农业龙头企业和优质农业合作社入驻“善融商务”，开展精准扶贫电商洽谈会，提供线上线下融资支持；农业银行陕西分行通过“惠农e通”平台，以涉农产业链上下游商户生产经营、商贸流通场景为切入点，为涉农生产企业、农业批发市场、农村超市和农户提供集成供应链管理、网络融资、多渠道支付结算等服务。除金融机构自建电商平台开展扶贫业务外，部分金融机构也积极与其他电商平台开展契约合作，为农产品销售搭建网上销售平台。其中，长安银行与电商平台积极合作，在“乡邻小站”上专门开辟“农资农特频道”，为农户拓展了农产品外销渠道。

（2）产业金融扶贫模式

陕西各金融机构积极发挥自身金融作用，响应产业金融扶贫号召，向贫困地区扶贫产业的龙头企业（园区）或贫困户发放贷款，促进贫困地区脱贫，形成以金融机构为主导的产业金融扶贫模式。扶贫对象主要是有劳动能力的贫困户，选择具有地区优势、贫困户参与程度高、技术易掌握的产业，贫困户根据自身情况可选择自主创业或与其他贫困户合作，也可加入龙头企业（园区），该模式重点在于金融机构资金支持、贫困户积极参与和政府政策扶持。该模式主要以各地产业为切入点实施金融扶贫，目前已在陕西取得了显著效果。其中，洛川县各金融机构积极扶持当地苹果产业。其中长安银行洛川县分行创新推出“果农贷款”，有效解决了洛川果农们农场经营采购资金不足的问题；同时，洛川县农商行与当地龙头企业洛川美域高生物科技公司合作为果农融到了所需资金，且该公司优先收购贫困果农苹果，有效扩展了苹果产业销售渠道；农行咸阳分行对地处六盘山集中连片特困区农户的养殖业积极开展扶贫工作，为当地养猪户提供各类金融服务。此外，当地金融机构与外省企业合作开展产业金融扶贫，农业银行陕西分行与广东温氏食品集团有限公司进行合作，为生猪养殖基地项目开展了专项贷款业务；农业银行咸阳分行也给诸多生猪养殖发放贷款共建猪舍，有效缓解了农户贷款困境。显而易见，产业金融扶贫模式属于政府机构、金融组织、企业与农户等多方参与的协同治理模式，属造血式扶贫，扶持的产业是当地有发展前途的比较优势产业。发展比较优势产业符合当地内生发展路径，能诱致当地各领域向好发展，可切实有效带领农户脱贫致富，尤其能有效解决多维相对贫困问题。

（3）“5321”扶贫小额信贷模式

“5321”扶贫小额信贷模式属于精准扶贫信贷模式，该模式是以陕西农村信用社为主，对建档立卡贫困户提供5万元以下、3年以内、免抵押、免担保、一律采用基准利率放贷、县级建立风险补偿金的信用贷款。该模式具有精准普惠性质，以县为单位，按照规模控制、分级负责、精准识别、动态管理原则，对各个贫困户建档立卡。且通常由贫困户自愿申报，县、乡、村级金融扶贫服务组织审核后，参与银行按程序批量审批放款。所有信用记录良好的建档立卡贫困户均可申请扶贫小额贷款，资金主要用于种植业、养殖业、农副产品加工业等涉农产业。推广该模式降低了贷款和融资门槛，解决了贫困农户贷款抵押难题，充分满足了农户信贷需求。该模式主要依托基层涉农金融机构与村级基层组织之间深度合作的双基联动工作站，金融机构以双基联动工作站为工作平台，借助村级基层组织“人熟、地熟、乡情熟”的优势，摸清贫困户的财产、收入、信用状况等，找准真实贫困家庭的信贷需求，同时根据贫困户家庭状况，对其进行精细化评级授信，并执行一次授信、周转使用、随用随借、余额控制原则，不仅满足了农户信贷需求，而且有利于摸清信贷风险并降低风险。为降低信贷风险，该模式还配合设计了风险防控机制与风险补偿金。风险补偿金主要对贫困户因重大自然灾害对生产经营活动造成重大损失或因家庭成员重病、死亡而丧失劳动力等造成贷款无法收回的情况，由政府财政设立的风险补偿金和承贷银行按照7：3比例承担。与此同时，还为建档立卡贫困户购买农村小额人身意外保险，支持其在发展种养业时参加政策性农业保险，充分分散信贷风险。对有能力、技术与条件的农户直接发放贷款支持其开展生产经营活动，尤其重点支持贫困户发展特色种养殖业。可见该模式具有深度嵌入性与高度信任性，不仅实现了精准扶贫，且配套的相关机制也大大降低了农户信贷违约风险。

2.互联网金融扶贫模式

（1）宜农贷扶贫模式

宜农贷模式本着让穷人有尊严地接受帮助并依靠自身力量摆脱贫困的扶贫宗旨，着力解决贫困农户在自主创业过程中资金不足、得到农村金融服务较少的扶贫问题。宜农贷以已婚农村妇女为选择对象，宜农贷平台积极与小额贷款机构合作，获取贷款农户信息，资金供应者从该平台了解农户信息并通过平台出借自身资金。陕西地区与宜农贷平台开展合作的机构主要有西乡县妇女发展协会、淳化县妇女发展协会、蒲城县妇女可持续发展协会，目前已经共累计帮助数千农户，为农村妇女进行自主创业提供资金支持。其中，汉中市西乡县妇女发展协会是宜农贷平台第一个合作机构，通过在宜农贷网站上传受助者资料，给金融缺失的贫困妇女提供五千元以下的小额贷款。在宜农贷平台帮扶下，当地妇女们经济活动的收入得到了持续提高，且鼓励妇女积极创业成为减轻贫困的有效途径，尤其是农业占比高的地区，女性参与农业综合项目在解决社会问题和消除贫穷方面成效显著。该模式通过资金支持促进妇女创业成长的扶贫方式无疑是贫困家庭摆脱贫困和农村妇女寻找生活意义的有力工具。宜农贷模式的特点在于其利用宜农贷平台与小额贷款机构的合作，针对性地为农村妇女提供公益性小额信贷。资金供给者可直接帮助农户，尤其是为农村空心化环境下留守农村妇女主持家中农业生产经营活动的提供信贷资金。女性户主自律守信和奋取之心也能确保资金投向有价值的项目，且女性经营者在形成农村社会网络和利用社会创新资源以促进其所经营项目增长和使其家庭摆脱贫困条件方面效率更高。

（2）翼龙贷扶贫模式

翼龙贷平台作为商业性的互联网普惠金融平台，利用其互联网优势与小额分散、快捷方便等特点能较好地应用于扶贫领域。目前该模式已在陕西得到了广泛推广与应用，并为陕西扶贫事业作出了重要贡献。农户若要通过该模式获得信贷资金，只需在翼龙贷平台进行资金申请，资金供给者通过翼龙贷平台提供的农户信息就可对农户进行资金出借。而翼龙贷与宜农贷两者最主要的区别在于翼龙贷没有小额信贷机构的参与合作，平台自身就充当了金融中介机构，评估项目、实地考察等均由平台线下机构完成，通过翼龙贷平台提供的金融信息能较好地撮合面向“三农”经济发展的各类信贷服务。目前，翼龙贷已在陕西设立了20个区县运营网点，用于满足农户及中小企业各类信贷需求，提供更加优质的金融服务，帮助农户创业致富、脱贫减贫，支持中小企业扩大再生产，拉动农村经济健康快速发展，有效缓解了贫困问题。与宜农贷一样，翼龙贷扶贫模式扎根农村扶贫，能较好地服务贫困地区实体产业发展，其提供的资金能有效帮助贫困地区优化农业产业结构，助力农户家庭、个体工商户以及小微企业获得各类信贷资金支持，实现农户减贫脱贫。

（3）农产品众筹扶贫模式

农产品众筹扶贫模式是充分依托互联网媒介功能发展起来的新型互联网金融扶贫模式。该扶贫模式旨在解决贫困农户资金难题，并帮助其顺利销售出农产品。众筹过程中扶贫项目发起者通过互联网众筹平台展示农产品众筹扶贫项目，获得资助者信任后，资助者认筹农产品扶贫项目并提供认筹资金，互联网众筹平台将资助者提供的众筹资金提供给农户，农户按照契约规定提供标准农产品，使当地农产品得到有效推广。现实中项目发起者主要为扶贫干部或大学生村官，农产品也往往是当地品质优良的特色农产品，因此在农产品品质保证情况下，项目发起人以可置信的公共组织身份或社会网络关系取得信用背书，消除了代理监督失灵的困扰，这是交易关系持续、交易行为顺遂的有力保障，容易得到资助者支持。该模式是“扶贫干部+贫困农户+特色农产品+互联网平台+金融支持”的协同组合式金融扶贫模式，该模式充分利用市场上支持者的投资资金帮助农户脱贫，并且项目发起人作为关键角色，其政府组织的身份背景决定了其仍具政府参与性质，因此各地政府积极探索通过该模式发展当地扶贫产业。当前，陕西各地积极利用该模式为本地特色产业发展谋出路，且效果良好。

3.政策性金融机构支持下的多主体参与的内生性农村金融扶贫模式

中国农业发展银行作为服务于农业和农村经济发展的政策性银行，积极执行国家农村扶贫发展战略，分布于各地的农发行分行主动优化信贷业务为贫困农户脱贫致富提供信贷服务。此外，国家开发银行作为开发性的政策性银行，也积极与地方政府建立合作契约，对贫困地区开展综合扶贫开发，不仅对基础设施建设投放中长期贷款，也积极为贫困农户和中小企业提供金融服务。除以上农村金融扶贫模式外，还存在政策性金融机构支持下的多主体参与的内生性金融扶贫模式。该模式在农发行陕西分行支持下，以微利保本原则实施办贷优先、利率优惠、资金保障、期限延长的支农扶贫政策，不断强化资金投入力度；且在国开行陕西分行主导下，以综合扶贫开发宗旨为贫困地区提供较大资金规模、较长期限、综合性的扶贫服务。并有效引导更多社会资金、扶贫项目向农村深度贫困地区倾斜、向贫困户聚集，以利益联结机制为纽带鼓励多主体共同参与实施农户脱贫。多主体参与可充分利用各参与主体比较优势，以政策性银行让利、企业带动、新型农业经营主体推动、金融科技平台驱动、贫困农户受益的利益联结机制，将政策性金融资金有效导入致富之路。针对贫困地区发展困境，该模式瞄准基础设施建设滞后和公共服务水平低下的短板，并积极发挥帮扶改进效应，大力支持易地扶贫搬迁、义务教育、健康医疗、住房安全、饮水安全以及交通、水利建设与农村人居环境治理等重点项目建设，积极为农户打造宜居宜业的生产生活环境。

4.光伏发电农村金融扶贫模式

国家大力支持光伏发电入村进户，尤其将其作为农村扶贫有效举措，在农村采光优越条件支撑下，光伏发电得到了很好地推广与应用，不仅有效推动了我国新能源开发建设，而且实现了精准扶贫。在此背景下，陕西各地积极创新农村金融扶贫机制，依托金融组织信贷服务将光伏发电顺利推广到农户家庭，形成的光伏发电金融扶贫模式有效发挥了精准扶贫作用，属于造血式扶贫。总体来看，陕西光伏发电农村金融扶贫模式主要依托农村信用社与农村商业银行来开展光伏发电精准扶贫工作，各地模式在运行过程中具有明显的地区异质性。譬如，铜川市黄堡农村信用社推出“光伏发电”小额贷款项目，而渭南市蒲城农村信用社则推出光伏项目扶贫贷款和个人光伏小额贷款两种信贷模式支持光伏产业，地处秦岭山区的宝鸡凤县则是通过当地农村商业银行推出的“光伏扶贫贷”金融产品实施光伏扶贫。近年来，除农商行外，中国人民银行凤县支行与当地扶贫办、金融办、财政局也积极参与光伏扶贫工作，按照“党支部+龙头企业+贫困户”模式与光伏企业建立契约，将农户全部纳入投资股东，由村支部协调统一将农商行扶贫贷款作为农户入股股金，农户从光伏企业处取得本金并享受分红收益。此外，农户还可在光伏发电板下发展创收产业，充分实现了农业与光伏产业互补增收的长效机制，加快了农户创收致富步伐。

（二）区域性农村金融扶贫模式

1.关中地区农村产权抵押贷款模式

农村产权抵押贷款是指借款人以农村产权为抵押标的物向金融机构贷款的行为。主要负责机构为陕西省内的秦农银行和农行陕西省分行。高陵区与杨凌区作为陕西省农村土地产权改革试点创新地区，所运行的贷款模式在关中地区农村产权抵押贷款领域具有明显代表性。其中，高陵区农村产权抵押贷款模式有政府部门参与，该模式运行过程中需要有关政府部门对贷款申请人的抵押标的物进行价值评估，贷款金融机构严格审核贷款人的贷款条件，贷款条件通过审核后，双方签订抵押合同并到有关部门进行登记，金融机构按照抵押物估值的50%发放贷款。杨凌区农村产权抵押贷款模式与高陵区有所不同，主要表现在：一是杨凌区农村产权抵押贷款过程中无相关政府部门介入，参与对象只有金融机构、农户或合作社；二是金融机构在发放贷款之后会密切监督贷款人的资金使用，保证贷款能按期收回。由此可见，高陵模式整个契约实施过程中政府机构参与有效确保了契约治理，降低了违约风险；而杨凌模式虽然无政府参与治理，但金融机构对资金使用的监督机制也起到了契约治理，同样能够降低违约风险。此外，两地同时又存在共有的运行特点，即两地试点方案均规定，一旦农户违约，“政府兜底”机制可发挥作用，其未偿资金可由政府出资设立的农村产权抵押融资风险补偿资金代偿。政府兜底机制的设计能有效降低金融机构放贷风险，避免其实施信贷配给。

2.陕南地区移民易地搬迁金融扶贫模式

陕南是移民易地搬迁扶贫主战场。尤其是秦巴山区，该地区扶贫模式主要为移民易地搬迁金融扶贫模式，且搬迁扶贫总体资金需求较大，其中安康贫困程度最为严重，尤其需要政府筹集、发放搬迁安置资金，引导制定并安排有关部门落实搬迁安置税费优惠扶持政策。移民易地搬迁后，政府扶贫部门又积极针对搬迁户开展相应的技能培训活动并发放扶持资金，鼓励并支持其发展致富产业，解决了农户生计困难，并满足了农户致富项目资金需求。该模式运行中各金融机构作为扶贫主体，积极参与移民易地搬迁扶贫，提供金融支持与服务，银行业机构发债募集资金与搬迁需求精准对接，具体由长安银行设立易地移民搬迁资金专户，开通网上银行，提高资金支付效率；商洛市邮政储蓄银行批准其分支机构开办陕南移民住房贷款业务，对易地搬迁扶贫提供金融服务与信贷支持；人民银行商洛中心支行通过其构建起的金融机构扶贫平台，以及与其他金融组织密切合作开展当地移民搬迁扶贫项目。此外，人民银行汉中中心支行也积极通过创新金融产品、提高服务水平等途径支持移民扶贫搬迁工作。与此同时，陕南各市银行机构对移民搬迁农户开通信贷绿色通道及时满足其信贷需求。总体而言，该模式主要由政府牵头，各金融机构扮演主要角色积极提供资金支持。支持贫困地区有序推进移民易地搬迁，不仅能消除灾害对农户福利的负面冲击，改善搬迁农户的住房条件、生产性基础设施、公共福利设施和生活水平，而且给予搬迁农户信贷资金能帮其摆脱贫困陷阱，并获得可持续生计来源促其走向致富之路。

3.陕北地区“双基联动”金融扶贫模式

延安是金融精准扶贫示范区，在党和政府的高度重视下，各金融机构积极与政府合作创新推出“双基联动”农村金融扶贫模式。双基联动指基层金融机构和基层村级党组织相互协助，完成农户信息登记、信贷资金投放、信用评级等工作，并借助农e终端等平台进村入户。实践表明，该模式提高了当地农民授信效率，增加了涉农贷款投放，满足了农户金融需求，促进了老区经济发展。运行该模式的金融机构主要是当地农村信用社、农商银行。陕北延长县农村信用社在扶贫贷款发放中采纳村党组织意见，采取“金融机构+支部+贫困户”模式对贫困户发放贷款。而陕北安塞则是当地农商银行与就业局密切合作为贫困农户提供财政贴息小额担保贷款，为农户生产经营及创业给予信贷资金支持。与此同时，为加快脱贫步伐，延安地方政府与金融机构密切配合，通过创新金融产品、设计风险担保基金等政策措施，积极扶持当地特色产业有序健康发展，形成了市场拉动、再贷款支持、龙头企业带动的产业扶贫格局。

农村金融扶贫模式运行中存在的主要问题

（一）农村金融扶贫模式的内在缺陷

1.缺少配套性的保险服务与增值性的理财服务

尽管金融扶贫模式可以缓解贫困农户资金难题，帮助农户有序开展致富产业，但配套完备保险机制设计的缺失使得农户在面临自然灾害与市场风险时又会陷入贫困陷阱。尤其对于开展具有良好前景的创收性新型农业经营项目的农户家庭，保险服务缺失则会抑制农户生产经营的信心和动力，使其不能有效平滑各类风险，风险冲击往往会使刚有起色的农户再次陷入贫困。同时，由于金融机构理财产品与服务不足，致使农户将其家庭资产不作为手持现金形式却无任何增值收益，只是按照存款形式放在银行作为理财的唯一手段，仅能获取低廉的利息收益。在通货膨胀时期，贫困家庭财富则难以做到保值增值，甚至有贫困农户将资金投入到赌博领域，也有农户被非法集资、金融诈骗组织或个人骗得财空家窘，致使农户可持续生计保护严重缺失、离脱贫致富越行越远。

2.缺乏靶向瞄准机制

既有金融扶贫模式普遍存在靶向瞄准不足弊病。表现在其并不能有效识别真正的贫困群体，不仅对贫困边缘户与相对贫困户无法识别给予帮扶，还存在难以维持基本生计的真实贫困户不能被认定为贫困户的不合理现象。再就是针对所有农户提供信贷服务，但普惠扶贫则会使有限资金不能准确流向最需要资金支持的贫困户，不能形成规模化的投资资金则会将原本用于支持开展生产经营项目的信贷资金退化为作用微弱的暂时性转移性支付。且统一的信贷服务不能满足差异化需求，往往造成金融资源错配，即最大贷款额度与贷款期限设置不能根据不同农户信贷需求规模、贷款周期等灵活设计服务。靶向瞄准机制的缺乏使得农户金融服务需求的多样性与异质性无法被有效匹配。同时，现有模式也缺乏瞄准识别可帮助扶贫企业的靶向瞄准机制，即未设计靶向瞄准机制主动甄别有显著扶贫效果或未来具有扶贫潜力的涉农企业，并为企业提供切实有效的金融服务。尽管部分扶贫模式针对涉农企业有相关金融服务的政策安排，但多是短期零散的金融扶贫措施，并未对涉农企业提供稳定系统化的金融服务。因受制于涉农经营的弱质性与风险性，涉农企业往往遭受严重的信贷约束，其亟需金融组织持续可靠的信贷支持。而由于缺乏识别有扶贫作用的涉农企业的靶向瞄准机制，以及缺少为涉农企业提供稳定系统的金融服务，使得金融扶贫模式无法有效培育起贫困地区的有序发展机制，难以充分发挥造血式扶贫效应。

3.过于偏重“自上而下”的单向治理

现有金融扶贫模式更多侧重于由上层组织安排的自上而下的干预式单向治理，未能充分与农户进行良好互动、根据农户诉求和现实困境进行异质性帮扶。金融扶贫组织多以国家政策指令、上级任务目标以及地方政府的策略行为导向设计扶贫服务措施，下级基层组织也以“拼凑应对”的临时敷衍态度执行上层安排的金融扶贫政策，并不断调整应对策略以求取得表面好看实则无益于农户实现致富的指标化政绩，农户只能被动接受短平快不合理的粗放漫灌式的单向帮扶。该现象在产业项目扶贫中较为常见，即忽视农户的有效参与，未充分根据当地比较优势与农户家庭禀赋，背离社会经济结构演变态势与市场发展趋势，盲目按照上层偏好将资金投入到只有短期效果而长期市场前景不好的扶贫项目，抽离了贫困乡村的具体社会结构与社会情境，结果是扶贫资金浪费不少，农户福利反而得不到明显改善；此外，移民异地搬迁扶贫也不积极参考农户意见，致使新建住房与农地相距甚远，对农户生产安排产生了较大负面影响，难以契合精准扶贫宗旨；目前不少地区开展的金融干部驻村帮扶与结对帮扶也未切实根据农户真实诉求而自上而下强力推行，致使人力资源与扶贫资金白白浪费。显然，各方扶贫参与主体呈现出对农户单向的扶贫治理逻辑，忽视了农户内在需求与贫困村庄经济可持续发展路径的培育，未基于农村发展情势制定系统化金融扶贫思路，势必将扶贫战略演变为交差应付的短期行为，导致模式偏离政策初衷，亟需设计上下互动的双向式贫困治理机制。

4.各帮扶主体有机协调力度不足

扶贫参与主体间缺乏有机协调与动态联动，利益不一致性与搭便车行为诱使各扶贫参与主体并不全力配合参与扶贫治理，甚至采取以邻为壑的手段干扰其他主体扶贫工作，贫困发生率较低地区同层次同类别参与主体也常制定策略抢夺周边深度贫困地区扶贫资源，违背了地区一体化发展逻辑。此外，金融组织也存在集体行动困境，表现在尽管农业银行、工商银行、建设银行等机构与当地农信社、地方政府、涉农企业、农合组织等主体存在合作关系，但各金融机构单打独斗、各自为政执行脱贫任务的问题仍比较突出，单一金融组织难以提供充足资金、难以应对各项持续性的扶贫支出，而是需要各金融组织统筹协调、有机联动起来依托叠加优势共同合力满足农户规模化信贷需求与各项长期性的扶贫治理支出。金融机构相互割裂的扶贫路径不能有效整合扶贫信息，分别与贫困户重复沟通不仅带来高交易费用，且反复的接触行为也会降低农户申请服务的耐心，会将真贫困户挤出帮扶群体。此外，金融机构独自甄别贫困户则存在较高的信息甄别错误率，造成扶贫资源浪费，使扶贫效果缩水。

（二）农村金融扶贫模式的外在约束

1.农村金融基础设施供给严重不足，使扶贫资源无法及时有效配置到农村贫困地区

农村金融扶贫模式规范了扶贫路径，且疏通了扶贫资源向贫困地区配置的路径。但现实中农村金融基础设施供给严重不足的局面仍未有效改善，基层贫困地区金融基础设施仍然覆盖率低下，深度贫困地区更是鲜见金融服务网点，这些对基层贫困地区构建起了金融屏蔽，不利于彻底打通“精准扶贫最后一公里”。尽管各地以普惠金融为发展契机正积极制定金融基础设施“村村通”工程战略，但正规金融服务网点至今依旧只能覆盖到乡镇，即只在镇上才会见到部分金融机构服务网点，且网点功能通常是不完备、落后的，边远山区乡镇甚至见不到几家标椎化网点，使金融扶贫资源无法以合理条件置于农户可至范围，增加了金融服务向贫困地区供给难度，提高了金融服务获得的交易成本，客观上斩断了扶贫资源配置到贫困家庭的渠道，导致正规金融资源对贫困户和贫困边缘户的分配极不平等，贫困户与贫困边缘户的金融服务获得感极差。金融基础设施供给数量不足、供给质量低下显然将金融扶贫资源与贫困户隔离开来，使金融扶贫模式难以依托金融基础设施发挥扶贫功能，极大弱化了扶贫效果。

2.农村“精英俘获”与“关系俘获”普遍存在，使扶贫资源错配、扶贫治理内卷化

贫困户属于社会底层弱势群体，不能像社会精英与干部的亲朋好友那样拥有较多社会网络资源，而拥有资源的精英阶层与关系户也会以排斥底层群体为前提，试图垄断更多扶贫资源，形成“精英俘获”与“关系俘获”，导致扶贫资源分配不公，即管理分配扶贫资源的管理人员偏好将资源配给于能给其带来潜在利益的精英群体及与其关系密切的关系户，以及给其带来威胁的村霸，更有甚者直接将扶贫资源输送到自家。由于受制于“差序格局”社会关系结构的浸染，精英俘获与关系俘获长期镶嵌于不合理的地方社会文化制度之中，型塑了乡村干部的行为逻辑，基层干部基于理性算计则优先选择将资源给予精英群体与关系户，精英群体与关系户反过来又通过各种途径向给予其好处的干部进行利益报答，以期让其分享更多资源，有些农村更是存在地方政府与地方势力勾结起来大肆攫取扶贫资源的恶劣现象，权力的利益网络成为滋生扶贫腐败的温床。此外，村庄间获得的扶贫资源也有明显不均衡性，较为富裕、管理能力强的村庄往往申请到了更多资金，而较贫困村庄反而由于组织能力弱却申请不到可观资金，进而加剧了贫困村庄的落后局面与贫困发生率。同时，金融机构在收益最大化和风险规避动机影响下，也偏好将资金给予有偿贷能力且能主动及时还贷的精英群体以及工作人员的关系户，从而导致资源被精英俘获、被关系俘获，底层贫困户应享有的扶贫资源却被支配、被掠夺，造成整个扶贫治理严重错位与内卷化，使金融扶贫模式不能发挥扶贫效应，反而加剧了贫困差距。

3.农村金融扶贫政策宣传普及不力，使贫困户不能充分掌握扶贫信息、利用扶贫政策

压力型政治秩序使扶贫干部偏好向上传递表面化、应付政治目标任务的扶贫信息，而忽视或主观放弃对底层贫困群体宣传普及各项金融扶贫政策，将扶假贫伪装为真扶贫，只是象征性开展少许形式化的宣传活动走过场、做样子，各乡镇政府以及乡镇内部各级政府一直以来将该虚假“作秀”的宣传策略作为制度化的非正式决策行为，只留下又窄又拥堵的政策信息向下传递渠道，处于偏远闭塞地区的贫困户受制于自身知识能力和搜寻成本制约，难以知晓各项金融扶贫政策，呈现出较低的金融扶贫政策普及率，从而致使不少贫困户根本了解不到相关扶贫政策措施，因此意识不到可以申请获得信贷优惠服务，阻碍了资源向深度贫困地区顺利输送，造成贫困资源投放的空间不匀质性与不公。尤其在产业扶贫方面，许多农户根本不了解产业扶贫政策的具体信息，不是缺乏投资资金无法开展生产经营项目，就是从非正规渠道筹集高利息成本的资金，这无疑增加了农户成本负担。即使底层农户了解产业扶贫项目，但信息传递并不是由地方政府部门与金融机构等正式组织主动积极宣传普及的正规化渠道获得，农户只能从非正规渠道得到部分失真信息，这无疑挫伤了农户开展致富项目的积极性。而对于需要更多金融知识与操作技术的金融服务，专业化的宣传普及不到位则自然会将文化水平低的贫困群体从扶贫对象中挤出，致使扶贫资源严重错配。

4.农户风险规避行为形成“风险性信贷配给”，使金融扶贫服务被贫困户主动挤出

尽管国家为了能有效解决贫困地区资金难题，大力推进农村“两权”确权登记工作，允许金融机构针对农户开展两权抵押贷款服务，但以农地、房产等家庭资产进行抵押贷款则会存在失去家庭资产的风险，风险规避强烈的农户会主动选择放弃申请抵押贷款服务，以免失去能维持其最基本生存的家庭资产，进而使资金迟迟配给不下去，存在的这种“风险性信贷配给”无疑不利于金融服务发挥扶贫功能。尽管这是农户主动选择的结果，但究其本质，在于抵押贷款服务存在机制设计问题，即被动等待农户申请抵押贷款，而未能充分考虑到农户长久处于维持基本生计状态，其对未来能否真正获得收益按时还款并支付利息存在诸多不确定性，农户风险规避意识诱使其即使从亲朋好友处获得非正规信贷或祈求救济，也不敢冒风险将资产抵押去申请信贷资金。由此使得金融服务被贫困户主动选择挤出，势必造成金融扶贫服务缺失。

农村金融扶贫模式优化路径

（一）将政策性农业保险与保值增值型理财服务内嵌进农村金融扶贫模式

为有效化解自然灾害与市场风险，需在金融扶贫模式中设计配套性的完备保险机制，该保险机制要以财政专项扶贫资金支持的政策性农业保险为依托，并逐步引入市场保险设计思路去实施，通过财政专项扶贫资金支持的政策性农业保险让每位贫困户均参与政策性保险，通过资金补贴让农户有选择地参与市场保险。同时，各金融机构要大力开拓农村理财市场，主动降低理财产品设计的门槛，积极推广面向贫困群体的保值增值型精准扶贫理财产品，通过多元化投资方式优化农户家庭金融资产配置，使其金融资产得到不断增长，实现政策性农业保险与保值增值型理财服务的有机内嵌。而在设计该理财产品时则应便于农户购买，提高贫困农户金融市场参与率，需开发可在农户手机平台方便购买理财产品的理财服务，并建立农村理财服务小组与服务中心，提供电脑等硬件设施用于农户操作理财业务，且为农户安排理财知识与理财技能培训，提高农户金融知识与金融素养，帮助农户购买理财产品，并引导农户谨慎稳妥地参与证券投资。此外，还需设计让社会投资者将部分理财收益用以购买贫困地区农产品的扶贫理财产品，以支持涉农企业与贫困家庭。

（二）设计靶向瞄准的动态扶贫机制并将其共生于农村金融扶贫模式

设计通过科层组织行政核定、实地走访调查与区块链、人工智能、5G等前沿技术自动筛选等协同手段靶向瞄准扶贫对象的的动态扶贫机制识别甄选不同贫困发生率的农村地区、不同贫困层次的农户，并针对贫困地区与贫困家庭的异质性与不可通约性的需求提供差异化的金融服务，取消最大贷款额度与贷款期限设置，根据信贷需求规模、贷款周期等灵活设计信贷服务。并设计可识别支农企业的靶向瞄准机制，利用该机制主动甄别扶贫效果显著或扶贫潜力大的支农企业，并为企业持续提供优质优惠的系统化金融服务，通过支农企业有效运行实现贫困地区经济快速有序发展，并解决农户就业难题，为贫困家庭提供可持续收入源。然而，该动态扶贫机制单纯依靠独立的机制设计主体并不能保证机制可行有效，需有机共生于多主体参与的金融扶贫模式经由模式有效运作才能彰显其靶向瞄准功能，且靶向瞄准机制应依据每类模式运行特征保持异质性并不断动态调整。通过靶向瞄准的动态扶贫机制的置放与共生，金融扶贫模式能借助靶向瞄准功能将金融扶贫服务与贫困群体、支农企业等扶贫对象进行有效匹配，同时让已跳出贫困陷阱且不存在相对贫困的群体自发脱离帮扶，使资金流向真的帮扶对象，发挥规模化扶贫效应。并再次及时精准对接帮扶返贫家庭，确保扶贫彻底性与长效性。

（三）设计上下互动的双向式贫困治理机制并将其制度化于农村金融扶贫模式

为消除金融扶贫模式“自上而下”单向治理成效不佳，需设计农户参与、上下互动的双向式贫困治理机制，依托农户参与的动态化良性反馈机制实现金融扶贫的多元良性治理。该上下互动的双向式贫困治理机制的实现需充分了解农户想法与需求，根据当地比较优势与文化环境设计内生性的扶贫措施，尤其要依据当前农村发展情势制定系统化的扶贫思路，基于农业结构优化发展的现实要求、农村留守人员的诉求及留守子女的健康发展开展精准扶贫工作，并以乡村治理能力的提升来加大农户参与度，充分发挥农户自身组织治理的内生动力在形成造血式扶贫路径方面的积极作用。不过，双向式贫困治理机制应以程序化与规范化原则被制度化于扶贫模式，即作为正式制度安排与正式约束机制内化于金融扶贫模式的治理策略之中并形成连续性与惯性的制度化机制，确保贫困群体有稳定参与率与反馈率，实现扶贫主体与扶贫对象持久有效的上下互动，使模式治理效果实现最大化。

（四）设计农村金融扶贫模式各参与主体的有机协调与动态联动机制

调整金融扶贫模式各参与主体的利益关系，设计一揽子激励相容机制让各主体形成利益共同体，弥合各方利益冲突，克服消极的搭便车行为。并进一步设计主体之间信息共享、业务互补、分工明确、风险共担的有机协调与动态联动机制，建立主体有机协作联动办公室与信息交换分享平台，不仅实现金融机构、地方政府、涉农企业、农合组织等主体的交互性与联动性，而且通过该机制化解金融组织的集体行动困境，消除非收益安排与还贷风险对金融组织的困扰，诱致各组织在整个扶贫事业中统筹协调、有机联动起来相聚成叠加优势共同合力满足农户的规模化信贷需求与长期性扶贫治理支出。此外，临近村庄扶贫参与主体也要建立互助合作关系，以整个地区扶贫事业为奋斗目标，密切配合、协调一致统筹区域精准扶贫工作，实现地区经济一体化协同发展，创造一荣俱荣发展局面。同时，要积极增强金融扶贫供给能力，扩大参与主体范围，将一些实力雄厚、社会责任感较强的社会性市场金融服务主体引入扶贫事业，本着科层组织内部交易与市场交易相互补充协同促进原则，强化政策性金融扶贫主体与社会性市场金融扶贫主体的交互合作关系，充分利用市场主体力量夯实扶贫治理体系基础、激活扶贫内生动力。

（五）完善农村地区金融基础设施网络，提高农村贫困地区扶贫资源可获得性与配给率

为有效治理贫困地区扶贫资源可获得性差与配给率低下的困境，则需以改进农村金融基础设施供给水平为突破口，设置金融基础设施建设专项资金，并创新金融基础设施投融资体系，积极研究利用债券融资、信托基金融资、资产证券化融资、产业基金融资等投融资工具，加快金融基础设施建设步伐，提高乡镇金融服务网点密度，完善网点业务能力，提升网点服务质量，设置“村口金融服务网点”，实现金融基础设施村村通。并鼓励支持各金融组织积极尝试与合作社、村级供销社服务点、村级超市等主体开展深度合作并将其打造成“村口银行”，延长服务链条，优化金融资源分享秩序，使贫困户能及时方便获得扶贫服务，也便于将资源配送给贫困户，提高贫困地区扶贫资源的可获得性与配给率。边远地区金融扶贫资源可获得性与配给率相比一般贫困地区最不乐观，因此作为重点扶贫对象，尤其要大力强化边远深度贫困村庄金融基础设施建设步伐，充分提高该地金融要素丰裕度，满足农户扶贫需求。且在加强金融硬件基础设施建设的同时，还应加大互联网金融基础设施的网络布局，丰富金融扶贫途径与手段，优化农村互联网信贷扶贫新模式，诱使金融资源向贫困地区回流，提高贫困地区金融资源承载力。依托软硬件金融基础设施的网络化布局，从而营造贫困地区良好的金融生态环境，使其早日建成多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，打通农村金融扶贫“最后一公里”。

（六）设计扶贫资源分权管理机制，避免“精英俘获”与“关系俘获”攫取扶贫资源

“精英俘获”与“关系俘获”是资源分配主体具有相当集中的决策权力所致，则问题消解可基于该成因实施治理。为此，设计分散扶贫资源决策权的分权管理机制是理想路径，而机制设计关键就取决于如何给基层贫困户完成赋权。对此，可通过完善村民自治制度，提高农户在乡村治理的主动权与积极的参与意愿，赋予农户对资源分配的绝对监督权与表决权，对贫困户完成真正赋权。然而，为消除农户实施监督权时存在的集体行动困境，则需让贫困户投票选举知识层次与道德素养高的群众代表主要负责实施监督权，并对代表给予工资报酬且设置任期制定期轮换。同时，持续重构乡村治理秩序，平衡传统乡土社会关系网络秩序与现代社会科层治理秩序关系，不能让传统乡土秩序凌驾于现代科层管理秩序之上，而是要树立现代社会科层治理秩序的核心地位，通过正规化的现代科层管理制度剥离否弃分配扶贫资源时的裙带关系与寻租行为，铲除繁殖寻租网络交易纽带的肥沃土壤，并利用从长期守望相助的日常交易秩序中生发出来且根植于乡村的习俗、乡约、宗族文化等非正式制度构建金融扶贫所需的可置信契约与互惠合作机制，进而消除精英与关系俘获对资源的攫取，又可利用乡村精英与乡土关系网络形成的引领作用与一致性协调作用加快扶贫步伐。

（七）强化农村金融扶贫政策宣传普及力度，提升金融扶贫政策的知晓率与利用率

优化升级金融扶贫政策宣传普及手段，疏通扶贫政策信息面向基层农户传递的渠道。实操层面可利用电视、广播以及手机移动平台等媒介宣传普及金融知识与扶贫政策，并开通金融扶贫惠农热线解决农户疑难问题。对电视广播覆盖率差、网络普及率低、移动信号弱的边远山区、边缘地区等深度贫困地区，需设立扶贫政策宣传专业小组，配备宣传的软硬件设备，并邀请金融专业人员陪同，及时按期深入边远山区宣传普及金融扶贫政策且完成信贷服务。同时，逐渐转变威权体制治理策略，给予乡村基层组织主体更多决策空间，并重视民意信息反馈机制建设，从底层农户政策评价设计考评机制，根据农户扶贫政策知晓率与满意度对基层组织主体评价打分，为乡村干部建立良好的激励导向，进而通过改变基层扶贫参与主体的行为逻辑，彻底杜绝受威权体制的强制性考核诱致下级组织的敷衍宣传活动，形成为农户真切服务的行为逻辑。该行为逻辑是合理考评机制主导下乡村干部的理性选择，为地区经济快速发展主动宣传普及惠及本地百姓的金融扶贫政策，该政策的推广不仅能获得奖励与晋升，也无需担心短期指标考核不通过所带来的困扰，通过制度化的激励约束机制彻底消灭弄虚作假的宣传行为。

（八）优化金融扶贫抵押贷款制度，消解“风险性信贷配给”挤出金融扶贫服务

为有效治理“风险性信贷配给”造成农户主动挤出金融扶贫服务的状况，金融机构需优化扶贫抵押贷款制度，主动诱发农户积极参与抵押贷款扶贫业务，制度性实践的关键在于金融机构需同时做好抵押贷款机制与偿贷机制的优化设计，抵押贷款额度需参照农户所抵押资产估值与所经营业务预期收益进行优化组合设定，且还款期限与尝还周期设置应考虑到农户家庭现实禀赋与所经营项目特征，以扶贫宗旨开展抵押贷款业务，即使农户仍无法按照重新设置的偿贷规则按期偿贷，金融机构也并不去接收抵押资产来消除信贷风险，而是对金融机构损失可先由专项财政补贴额度予以补偿，同时金融机构进一步对贫困家庭前景较好的项目追加信贷资金，帮其走出经营周期困境迎来效益逐步增长的发展阶段，不仅实现农户脱贫，也可化解金融机构风险，进而从根本上消除风险性信贷配给。此外，进一步扩大抵押贷款标的范围，除开展农村两权抵押贷款外，也支持贫困家庭以生物类资产作为抵押贷款标的，以及允许村庄集体的非物质文化遗产与商标、地理标志等知识产权作为抵押标的，并设立农村抵押贷款标的价值评估机构，设计合理的价值评估机制，帮助贫困家庭从抵押贷款扶贫服务中走出贫困泥潭。

“后脱贫”时代农村金融扶贫模式优化治理思路

针对农村金融扶贫模式既有问题提出以上优化路径，可有效提升模式的扶贫效应。但迈进后脱贫时代，做好以上优化路径设计还不足以完备，还应探求更加契合破解多维相对贫困的优化思路。鉴于此，需要优化农村金融扶贫体系，全面结合新型贫困家庭的代际贫困、婚姻贫困、教育贫困、大病贫困、抚养贫困、自然灾害风险与市场风险贫困等致贫类型及其所处的乡村经济社会环境，构建识别多维相对贫困指标体系，充分学习吸收国外信贷扶贫模式的成功经验，有效利用新型农村金融组织“汤水效应”，并嵌入市场化资源，依托非正规信贷的内生动力，以及财政资金与金融资金的聚合效应来科学统筹农村金融扶贫工作；充分根据新型贫困群体特质及长期存在的流动性偏好、风险规避、讳疾忌医、安土重迁、轻教育投资等行为特征去设计农村金融扶贫治理机制，且考虑金融风险，设计出即能满足新型贫困农户资金需求、又能降低金融机构信贷风险的治理机制；按照区域与贫困农户群体异质性标准以及整合各农业经营主体的思路去设计有瞄准机能的金融扶贫模式，并对贫困边缘家庭以及返贫家庭设计有针对性的金融扶贫模式；同时，不遗余力地降低模式创新的制度成本，发挥乡村经济社会中各内生要素的有机协调作用，升级参与主体的组织形式使其成为高度关联型组织，促使金融扶贫领域涌现出更多匹配性高、多维服务、绩效显著的内生性金融扶贫模式，进而通过新的系统性的金融脱贫治理良方使农村金融有效内嵌于多维相对贫困治理体系，突破金融扶贫门槛效应。不止于此，在新基建战略背景下，还要充分利用愈趋完备的5G与区块链技术构建能够充分节约交易费用的5G金融扶贫模式与区块链金融扶贫模式，两者是比传统农村金融扶贫体系更具普惠性、精准性与风险更小的包容性农村金融扶贫模式，可用以治理多维相对贫困问题。