浅析农村公路的建设、养护及管理

唐 杨 王国炜

(1.五峰土家族自治县农村公路管理所 宜昌 443413；2.济南金衢公路勘察设计研究有限公司 济南 250101)

交通是兴国之要、强国之基。习近平总书记强调要加快建设人民满意、保障有力、世界前列的交通强国，为全面建设社会主义现代化国家当好“先行官”。加快建设交通强国，完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络，加快城市群和都市圈轨道交通网络化，提高农村和边境地区交通通达深度。这是党中央立足国情、着眼全局、面向未来作出的重大部署。

农村公路网是公路网系统的“毛细血管”，主要功能是作为干线公路的补充，为广大农村地区的乡村振兴、产业发展、改善民生提供基础设施支撑[1]。农村公路是农业和农村发展的先导性、基础性设施，更是乡村振兴的基础之一[2]。2021年是“十四五”的开局之年，更是交通强国战略实施的关键年，交通运输部“十四五”规划中提出加快建设交通强国，提高农村地区的交通通达深度。按照2021年中央一号文件部署，我国将有序实施较大人口规模自然村(组)通硬化路，加强农村资源路、产业路、旅游路和村内主干道建设，推进农村公路建设项目更多向进村入户倾斜，同时加强农村道路桥梁的安全隐患排查，落实管养主体责任。由此可见，2021年将进一步深化农村公路的建设、养护、管理工作，在“四好农村路”的创建上持续发力。

农村公路由路基、路面、桥涵、交安等分部工程组成，每一分部的建设与养护将直接关系到农村公路的使用寿命，对区域沿线群众的安全通行和经济社会发展带来极大的影响。本文将对如何做好农村公路的建设、养护、管理作简要分析。

1 农村公路的建设与养护管理现状

1.1 农村公路建设管理现状

随着乡村振兴战略的实施，农村公路建设的投入将进一步加大，目前在农村公路建设上主要存在以下几点问题(参建单位、建设单位、各级政府)：

一、招标要求不高。农村公路等级低、路线长，造价偏低，对技术雄厚的设计单位、大型施工企业、监理单位吸引力不足，造成了招标要求偏低，参与建设的单位普遍技术水平不高。

二、设计图纸水平低。由于农村公路的技术指标和要求相对较低，设计图纸较为粗糙，有的甚至采用几张通用图进行施工，部分地区存在设计单位较为固定现象，没有形成设计单位之间良性竞争。

三、施工单位人员专业水平低。实际建设中存在个人挂靠资质而取得农村公路建设项目的施工资格，而实际进场的施工人员水平低下，甚至对公路工程的相关技术要求和指标没有系统的学习。另外，由于农村公路的合同总价不高，通常施工技术人员较少，一人同时兼顾多项职责，导致顾此必将失彼，责任落实的实效性将大打折扣。

四、监理单位团队素质不高。监理人员缺乏工程经验，技术力量不足，无法对工程项目进行技术管控。由于农村公路项目的监理费相对较低，监理人员的工资待遇普遍较低，部分监理人员玩忽职守。

五、建设单位的技术管理专业水平不高。农村公路大都在乡村，建设单位大都是乡镇政府，而乡镇政府中公路工程的专业人员极为缺乏，无法有效控制农村公路的质量、进度与安全，更不用说提出优化方案，提高工程进度，节约工程成本。

六、各级政府财力不足，为节约建设成本，技术指标选取偏低，只满足基本功能。

1.2 农村公路养护管理现状

农村公路的的养护管理方面主要存在以下几点问题：

一、一直以来重建轻养的思想很大程度上影响了农村公路的养护工作[2-3]。

二、养护管理机制不健全[4]，没有因地制宜、根据实际情况制定养护规划或计划。

三、地方财政紧张，养护资金欠缺[5]。

四、养护人员不专业、待遇低，工作积极性不高，养护方法不完善，养护设备缺乏、陈旧[6]等一系列原因导致了农村公路养护水平低下。

五、农村公路养护水平差导致病害程度加深，进一步加剧养护资金的投入，形成恶性循环，对于本身养护资金不足的农村公路更是雪上加霜。

六、各地公路普遍进入养护期，受资金、技术限制，只能养护部分路段，其余路段养护不及时，又加剧了病害及安全隐患。

七、没有根据经济社会发展创新养护机制。

2 农村公路的建设与养护管理对策

2.1 农村公路建设管理对策

农村公路建设管理的目标在于对工程质量和安全的把控，主要涉及施工单位、监理单位和建设单位的管理工作。

2.1.1 施工单位管理对策

良好的施工单位是工程建设质量的基本保证，对此需要严格按照招投标程序筛选施工单位，施工单位必须具备相应的施工资质和良好的企业信誉，施工人员必须取得相应的资格证书，中标单位必须拥有与工程项目相匹配的施工力量。

施工单位的管理人员需要明晰农村公路的施工节点和关键指标，比如路基填筑时的碾压厚度和最佳含水率，基层施工时的基层厚度和材料配合比，沥青路面施工时的沥青混合料配合比、拌合温度以及压路设备等，水泥混凝土路面施工时的水泥量以及切缝、灌缝等施工步骤。

农村公路的施工区域较为分散，施工单位需要建立健全安全管理机制，制定严格的安全规章制度，将安全责任落实到人，同时加强安保投入，重视现场施工作业人员的安全管理，定期开展安全教育，杜绝现场施工人员任何不安全的操作和行为，使得农村公路的安全管理取得实效性。

2.1.2 监理单位管理对策

农村公路建设需要配备综合素质完善的监理团队，监理队伍的好坏将最终决定工程的质量。监理人员应对农村公路的施工方案进行全面审核，对施工重点环节、设计文件内容做实时监督管控，同时加强业务学习，进行周期性培训，熟悉农村公路建设的各种技术规范；监理部应当合理安排监理人员、车辆和仪器设备，形成全天候旁站监理的模式，根据现场实际情况合理把控工程质量；监理单位应该强化隐蔽区域施工质量的验收标准细则，发现施工不合格的部位应要求施工单位全面返工；监理单位应该强化工程试验检测，对农村公路建设所用的原材料、成品路基、竣工路段进行全方位检测，同时尽可能提高试验室的检测水平和试验室工作人员的素质[7]。

2.1.3 建设单位管理对策

建设单位应该引进一批公路工程管理的技术人才，同时对建设单位的管理人员加强先进技术和先进管理经验的学习，通过参加培训和同行交流学习不断改进施工技术和管理方式，提高工程进度，节省资源和成本，保证工程质量，确保安全和文明生产。

2.2 农村公路养护管理对策

农村公路的养护管理措施主要在制定可行的规章制度、积极筹集养护资金、组建农民养护队伍、加强养护人员的专业水平等几个方面。

建立一套可行的规章制度。明确养护主体，落实管理人员养护责任；设置监督部门，对养护情况进行监督和考核，建立明确的奖惩制度，对工作积极的员工进行奖励，对工作懒散的员工进行惩罚；加强对基层养护员工的关怀[8]，让他们能够留得住。

养护管理部门不能处在等资金的被动局面。应当通过积极争取上级资金、节省其他开支用于农村公路养护、裁减不必要的养护人员减少人员资金支出、社会募捐等多种渠道筹集养护资金。养护资金应当做到专款专用，不可挪作他用[9]。

通过宣传农村公路的养护政策，提高当地群众的农村公路保护意识。由当地群众组建养护队伍作为农村公路的日常养护主体，让当地群众积极参与到农村公路的养护工作中去，比如劝阻大型载重车辆通行，及时处理农村公路的小病害等；

加强养护人员的专业水平。养护管理部门应当组织一批专家和有经验的工程师进行实地指导，针对农村公路的常用养护办法和各类常见病害的处置措施进行培训，提升专职养护人员的技能水平[10]。建立国家干线养护专业人员与农村公路养护人员交流沟通的渠道，同时鼓励有余力的干线养护机构参与到农村公路的养护工作中。

制定合理的养护计划。根据路面破损情况，开展定期检查，制定养护管理工作计划[11]，养护工作的管理、技术人员均应参与到养护计划的制定当中，群策群力。

3 推进农村公路改革，创新建管养机制

3.1 建养一体化改革必要性

农村公路改革是一项全新的工作。推进农村公路“建养一体化”改革，必须提质增效、多方供应。第一是发展农村交通，第二是转变政府职能，第三是优化资源配置，第四是缓解财政压力，第五是激发市场活力。

以县(市、区)政府为主体，统筹推进农村公路“建养一体化”，统筹考虑优化公路网络、设计、施工、养护、管理等，使各个环节紧密地衔接起来、融合起来。

一、创新财政资金使用方式，推广政府和社会资本合作、拓宽农村基础设施投融资渠道。推广“建养一体化”模式，引入专业企业、社会资本建设，养护农村公路。

二、农村公路“建养一体化”符合公路转型发展的内在要求。随着农村经济的不断发展，农村居民出行的要求也越来越高，不仅仅是满足“通”“达”。

三、农村公路“建养一体化”符合农村公路交通出行服务水平的现实需要。

3.2 建养一体化实现路径

一、细化权责分工。选择区县解剖麻雀似的进行农村公路“建养一体化”的试点工作。

二、明确“建养一体化”的实施范围。

三、设定“建养一体化”合同期限。目前，设定的合同期限是13年，包括3年的建设期和10年的养护期。

四、优化建养目标。“建养一体化”目标要高于市一级和普通农村公路建设的建养目标。

五、评估支付能力。

六、合理制定招标方案。招标方案采用政府付费的PPP模式进行，在明确产出标准和绩效考核体系的基础上，以政府付费金额为竞争标底。

4 加强农村公路建设与养护管理的作用

一、规范市场竞争，引领社会风气。真正引进一批有实力的大企业来参与农村公路的建设，引领社会的正风正气。

二、提高工程质量，助力持续脱贫。农村公路的施工质量过关才能保证其正常的使用功能，确保当地群众尽可能长的享受这条公路带来的经济红利。

三、提高建设速度，节约建设成本。加强对农村公路建设工程的管理，合理安排人员和机械设备，确保工程建设稳步推进；根据现场实际情况，合理优化设计图纸，节约工程成本。

四、加强养护管理，延长使用寿命。农村公路的使用寿命很大程度取决于养护工作的好坏，采取切实有效的措施去强化农村公路的养护工作，对节约国家投入有着重大意义。

5 结语

目前，我国大多数县区已经实现以县城为中心、乡镇为节点、建制村为网点的交通网络初步布局，由于农村公路的建设、养护、管理工作对国家的乡村振兴发展战略将产生极大的影响，各级政府及交通部门应当加强对农村公路的管理，保证老百姓的致富路持续通畅，为乡村经济持续发展提供有力支撑，充分发挥农村公路在推进乡村振兴、加强农业农村现代化上的先导先行作用。