陕甘宁边区走私的制度规制(1937-1945)

李叶宏，李 环

(西安邮电大学 马克思主义学院 ，陕西 西安 710121)

抗日战争时期，陕甘宁边区面临诸种内忧外患。经济问题至关重要，一直受到边区政府高度重视。“经济工作同样是战斗的工作”。[1]日本帝国主义对作为敌后抗日根据地总后方的边区虎视眈眈，不时输出毒品等违禁物。国民党政权对边区也心怀敌意。“国民党敌伪也如此，不愿我们经济向上发展，加紧向我们作经济斗争。”[2]运用各种办法，“倾销货币与土布，抢购食盐与引诱走私。”[3]以破坏、限制陕甘宁边区的经济发展。作为脱离国民党政权控制的独立王国，陕甘宁边区地处黄土高原，内部沟壑交错，为不法分子从事走私提供了便利。陕甘宁边区的走私，伴随边区对外贸易一直存在。由于纸烟等奢侈品税率较高，因此奢侈品走私较多。而税率较低的物品，如土布，走私较少。从走私的主体而言，军政走私要多于百姓走私。走私随着时局变化而变化，有时十分猖獗。1943年，仅在1个月内，延安市即输入9万打毛巾、大量篮球、乒乓球、橡胶玩具等。[4]走私扰乱了边区正常的对外贸易，给并不发达的边区经济造成了严重冲击，必然会引起陕甘宁边区政府的高度重视。陈云同志在1944年底严肃指出，“在土特产的推销上，因为内部走私，致使价钱下降，约损失30至50亿元。”面对这种情况，陈云要求陕甘宁各分区务必制定监督措施，“制止走私，以保持我们经济上的主动地位。”[5]为打击走私，从1937年到1945年，边区政府先后制定大量法律及其他规范性文件，形成了初步的打击走私的制度体系。

一、陕甘宁边区的走私物品

对于走私的组织或个人而言，只要能牟利，任何物品均可走私。抗日战争时期陕甘宁边区走私物品种类较多，主要有仇货、毒品、货币、食盐、粮食、牲畜、战略物资、奢侈品等。

1.仇货。仇货是指敌对国家、政府的商品和货物。仇货严禁买卖。1939年6月颁布的《禁止仇货和取缔伪币条例》规定，“凡敌国一切商品，不论其用敌国商标还是中国商标者，均不得买卖。”时值日本侵华，敌国主要指日本。1940年1月颁布的《陕甘宁边区偷漏税处罚减罚及免罚暂行办法》将“仇货”列为违禁品，不允许进出口。禁止买卖仇货，既有经济目的，又有政治目的。颇有影响的《抗战救国十大纲领》中明确规定，“提倡国货，改良土产禁绝日货，取缔奸商。”[6]直至抗日战争胜利以后，“仇货”才不再属于陕甘宁边区的违禁品。

2.毒品。毒品腐蚀军民，误党误国。《陕甘宁边区查获鸦片毒品暂行办法》规定，毒品包括“吗啡、白面、高根、海洛因以及制成的毒品药丸等”。[7]由于历史原因，陕甘宁一带吸毒、贩毒由来已久，边区政府多次发布毒品禁令，但难以杜绝。抗日战争时期，日本侵略者积极从占领区向陕甘宁边区贩运毒品，毒品问题在边区再次抬头。为治理毒品，边区政府规定了严厉的制裁措施，对毒品走私进行无情打击。为支持国民政府提倡的“六年禁烟运动”，1940年1月，《陕甘宁边区禁烟禁毒条例(草案)》颁布施行。条例规定，凡是贩运、销售烟毒者，帮助或庇护他人吸食、注射、贩卖烟毒者，皆根据禁毒条例惩处。陕甘宁边区政府还制定了对查获毒品者及举报者的奖励制度。为有效打毒品走私，1942年1月，设立陕甘宁边区禁烟督察处，作为专门打击毒品走私的机构，全面负责毒品缉私。1943年5月出台的《陕甘宁边区查获鸦片毒品第三次修正办法》明确规定，查获毒品走私，送交官方者，给以全部奖金。向禁烟督察机关或当地政府报告，因而查获者，得一半奖金，另一半给协同在场出力人员及其机关。

3.货币。陕甘宁边区走私的货币主要包括黄金、白银、法币、伪币等。1942年2月颁布的《禁止私人收售质押及私运现金出境惩罚条例》指出，现金含金块、金条、元宝、银条以及一切金银器、首饰及硬币。所有团体、机关及个人，未受委托不得收购或受押现金。“除政府给特许外，旅客出境携带的金饰品在五钱以上，不许携带出境，违者没收充公。”对金银出境进行严格管控。抗日战争爆发后，陕甘宁边区也以法币为本位币，但辅币不足，阻碍了边区商品的流通。边区政府发行光华商店代价券以充抵辅币流通，到1941年2月，边区共发行光华商店代价券4307215元。[8]“皖南事变”后，边区被国民党政权封锁，财政吃紧，为改变这种情况，陕甘宁边区禁止流通法币，专门成立边区银行，正式发行边区银行币，作为边区的本位币。陕甘宁边区在《关于法币问题的解释》中，解释了不用法币的原因，如抗议皖南惨案、国民党对边区经济的封锁、法币跌得太凶等。边区政府通过货币战争，以应对国民党政权以发行货币敛财。1941年2月开始的三年多时间，边区共发行边币34亿多元。[9]

4.食盐。从古至今，陕甘宁边区盛产食盐。食盐是边区财政收入的主要来源，自然是走私的重点商品。由于缉私机构的流动性、分散性，食盐具有多样化的生产、运输及销售方式，边区食盐走私甚为猖獗。1941年陕甘宁边区颁布《关于偷漏盐税处罚、减罚、免罚暂行办法》，使得打击食盐走私有法可依。该办法规定，盐贩漏税1驮以上，不到3驮的，除照补税外，并处2倍到3倍的罚金。盐贩漏税3驮到5驮的，没收其牲口。[10]边区政府无情打击食盐走私，取得一定效果。1943年，边区共处理食盐走私案件232件，罚款95879元。[4]368此后根据形势需要，一度放松对食盐走私的管理。1943年7月，中共中央西北局发布《关于改进食盐统销的指示》，规定只要经盐业公司登记，就可自由运盐。此举导致接下来的三个月食盐走私迅速泛滥，边区盐业公司食盐的销售量巨减。[11]不得已边区政府再次开始严厉打击食盐走私，恢复食盐专卖、统销政策。

5.粮食。民以食为天。陕甘宁边区军民的生存、发展离不开粮食。作为边区重要的战略资源，粮食一直受到边区政府与边区领导人的高度重视。邓小平曾严肃指出，“谁有了粮食，谁就有了一切。”[12]陕甘宁边区政府曾发布布告，称抗日战争是长期战争，获取胜利，“给养是第一桩，敌我隔河相望，秋收又告歉荒，若不预先筹划，何以保障军粮，民食也宜兼顾，才能巩固后方。”还约法三章，禁止粮食出口、禁止粮食浪费、禁止操纵粮食买卖。“此次颁布禁令，实为避免粮荒，事关抗日大计，其各遵守勿忘。”[13]日本与伪国民政权积极组织、支持陕甘宁边区的粮食走私，使得边区粮食流失明显，缺粮严重，粮食价格急剧上涨，对边区的稳定安全构成严重威胁。在这种情况下，边区政府对粮食进行严格管控，制定一系列政策、法律，对粮食走私进行长期、严厉打击。1941年4月，陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区禁止粮食出境条例》，严禁边区粮食(原料或制成品)私运出境。违反条例者，查禁人员应该将其押送政府机关处理，如粮食确系私运出境，则罚没粮食，将私运者交县司法机关惩处。[14]

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6.牲畜。国民政府曾发布《禁运资敌物品条例》，规定资敌物品包括牲畜。1940年10月，陕甘宁边区政府发布布告，禁止牛、羊、驴、骡、马、骆驼等牲畜，羊毛(绒)、驼毛、黑白老羊皮、牛、马、驴、骡皮及其脂肪油运往沦陷区。“各税卡军警，人民自卫军和检查机关均有协助政府查禁之义务。查禁有功的得由政府酌予奖励前项禁运之物品，如输出至我后方的要经陕甘宁边区政府财政厅给以证明文件，方许出境，凡不服制止，私运出口者，一经查获得由政府予以没收。”[15]牲畜出境走私主要在陇东地区，[16]陕甘宁边区不算太严重。

7.战略物资、奢侈品等。抗战时期边区走私的战略物资包括硫磺、生铁、废钢、枪支弹药等，这些物品如果出境势必严重威胁陕甘宁边区的军事安全，因此严禁出境。抗战时期边区走私的奢侈品主要有卷烟、香水、酒、人造丝、香皂等，这些物品会腐蚀边区军民的思想，腐蚀社会风气，因此禁止入境。

上述物品的走私，减少了陕甘宁边区的税收收入，影响了边区的市场秩序，违反了边区政府物资管理政策，对边区的政治、军事产生了严重的不利影响，所以，从重从快打击走私，已然成为边区政府的必然选择。

二、陕甘宁边区反走私制度的特征

治理走私，制度先行，制度是陕甘宁边区政府打击走私的基本的、重要的工具。早在1931年颁布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》即有打击走私思想的萌芽。④为打击走私，陕甘宁边区政府先后制定了大量的制度。陕甘宁边区成立初期，走私并未受到重视。随着边区经济和社会形势的变化、税收制度的改进，边区政府不断加强对反走私的制度建设。这些制度包括法律与其他规范性文件，具体形式有规则、条例、布告、命令、规程、办法、细则、指示信等。规则如《陕甘宁边区政府抗战时期查获违禁物品奖惩规则》(1940年1月)、条例如《陕甘宁边区禁烟毒条例(草案)》(时间不详)等、⑤布告如《国民革命军第十八集团军总司令部、陕甘宁边区政府关于禁烟的布告》(1941年10月)、命令如1942年1月《陕甘宁边区政府关于成立陕甘宁边区禁烟督察处命令》等、⑥规程如《陕甘宁边区禁烟督察处组织规程》(1942年1月)等、⑦办法如《陕甘宁边区查获鸦片毒品暂行办法》(1942年1月)等、⑧细则如《陕甘宁边区财政厅审批法币出境实施细则》(1941年2月)，指示信如《陕甘宁边区政府为禁止吸毒事给专员公署县(市)政府的指示信》(1943年9月)。陕甘宁边区反走私制度数量较多，已初步形成制度体系，作为打击走私的基础性工具发挥重要作用。我们认为，陕甘宁边区反走私制度具有如下特征。

其一，松散性、临时性。受当时主客观条件限制，陕甘宁边区反走私制度具有松散性、临时性的特征。1937年8月，毛主席为中央宣传部撰写的宣传提纲中再次强调陕甘宁边区的战时经济政策，“整顿和扩大国防生产，发展农村经济，保证战时生产品的自给、提倡国货，改良土产、禁绝日货，取缔奸商，反对投机操纵。”[17]大量陕甘宁边区反走私制度是适应战时经济、政治形势需要而迅速出台的。如抗日战争初期，仇货、鸦片走私猖獗，打击仇货、鸦片走私的制度应势而生。此后，随着货币、粮食、食盐走私的盛行，又出台了打击货币、粮食、食盐走私的制度。但自始至终，并未形成一部统一的陕甘宁边区反走私立法，而是由一系列规则、条例、布告、命令、规程、办法、细则、指示信等组成的制度，其中尤以办法为多。这些松散的制度具有应急性、临时性特征。这是由当时的抗战形势、经济、社会发展水平、国共两党关系及立法技术等因素决定的。这些反走私制度虽然有着共同或相似的目的，但也存在部分矛盾和冲突。打击走私的制度是根据特定时期实际需要制定的，随着社会发展需要随时修正这些制度。如禁毒制度，先后即有《陕甘宁边区禁烟毒条例》(草案)《陕甘宁边区查获鸦片毒品暂行办法》《陕甘宁边区查获鸦片毒品修正办法》《陕甘宁边区查获鸦片毒品第三次修正办法》等十余种，部分制度制定时间间隔不到一年。百姓对旧制度尚未熟悉，新制度已经出台，需要重新学习。充分说明当时打反走私制度缺乏较强的稳定性。陕甘宁边区反走私制度的松散性与临时性，在一定程度上影响其实施效果。

2.惩罚与奖励相结合。违反反走私制度，应当受到严惩。《陕甘宁边区政府禁止仇货取缔伪币条例》第八条规定，买卖仇货或虽非仇货但贴有敌国或伪政府的印花及标记或夹带反动宣传的文字者，没收其所有货物，并按情节轻重，处以有期徒刑或罚金。第九条规定，用硬币或法币向敌人或为政府交易，可处有期徒刑、死刑或罚金。此处规定有死刑，可见处罚严厉。《陕甘宁边区查获鸦片毒品修正办法》规定，偷换所查获毒品的，则扣其奖金。偷换者是单位的，由督察处报政府处理；是个人的，送交司法机关依法惩处。《陕甘宁边区禁止粮食出境修正暂行条例》第十一条规定，未持财政厅许可文件或粮食过境证明信而运粮食出境的，必须将人与粮全部扣留，押送县、市政府法办。运出粮食数量与所持文件的种类、数量不符的，应当押送县级以上政府法办，不得私自处置。

在严厉制裁走私的同时，为调动打击走私的积极性，陕甘宁边区政府对缉私相关人员规定了奖励措施。《陕甘宁边区禁止粮食出境条例》第十三条规定，对于查获违禁出境粮食有功劳单位和个人，县政府可拿出没收粮食的十分之四进行奖励。《陕甘宁边区贩卖纸烟惩治办法》第四条规定，税局及公安机关可奖励报告人罚款数额的十分之三。《陕甘宁边区政府抗战时期查获违禁物品奖惩规则》规定，对于查获仇货、毒品、金银等违禁品的军队与公务员，随时进行奖励，但所有提奖者奖金总额不得超过所查获违禁品总值百分之五到百分之十。因报告因而缉获的，提奖百分之五。直接缉获交政府的，提奖百分之十。《陕甘宁边区查获鸦片毒品修正办法》规定，亲自查获案件，送交督查处或当地政府的，发给所有奖金。向督察处密报因而查获的，给密报人所有奖金的三分之一，其余分给协同在事出力的人或机构。还规定了奖金的具体等级，查获毒品不满五十两的，每两奖五十元。查获五十两以上不满一百两的，每两奖三十五元。查获一百两以上不满五百两的，每两奖二十五元。查获五百两以上不满一千两的，每两奖十五元。查获一千两以上的，每两奖十元。奖励的标准、数额清楚明确，具有较强的可操作性。

3.对公务人员惩罚严厉。通常情况下，对于普通百姓而言，公务人员的行为具有极大的示范效应。因此，公务人员违法，其危害更为严重，应当处以更严厉的制裁。陕甘宁边区政府一贯重视干部工作。《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》明确规定，“实行干部教育，培养抗战人材。”边区制度多处规定了公务员参与走私的严厉惩罚措施。在打击走私过程中，公务人员克扣、截留应缴税款，侵吞税款、贩卖违禁品或漏税物品、挪用税款、伪造或虚报税收账目、敲诈勒索或收受贿赂，都可认定为贪污，从严治罪。《陕甘宁边区禁止粮食出境修正暂行条例》第十六条规定，对禁粮出境者，公务人员徇私舞弊或敲诈、贪污者，依法严办。《陕甘宁边区查获鸦片毒品暂行办法》第十一条规定，执行查缉职务而侵占他人与烟毒无关的财物的，按照诈欺论罪。《陕甘宁边区政府禁止仇货取缔伪币条例》第十一条规定，检察机关人员徇私舞弊，私自放行的，依法加以惩治。《陕甘宁边区布告——公布商业税及货物税条例》规定，税收人员如有敲诈舞弊、对免税货物收税或擅自增加税率等，经百姓告发，查证属实的，定予严办。《陕甘宁边区惩治贪污条例》(草案)第三条规定，贪污一千元以上者，处死刑；贪污五百元以上者，处五年以上有期徒刑或死刑；贪污三百元以上不到五百元者，处三年以上五年以下有期徒刑；贪污一百元以上不到三百元者，处一年以上三年以下有期徒刑。不难看出对贪污处罚之严厉。边区政府在打击走私中的从严治干、从严治贪的规定，对遏制走私、维护边区经济秩序与政治安全具有重要意义。

三、陕甘宁边区反走私制度的实施效果

制度的生命在于实施。陕甘宁边区反走私制度当时在政治上符合抗日大局的需要，在经济上服务了边区经济发展，再加上边区政治清明，社会和谐，反走私制度得到了良好地实施。

第一，在很大程度上打击了走私行为，遏制了走私势头。边区政府顶住了来自部队、机关走私者即走私包庇者的压力，1942年，边区政府办理走私案件232件，1945年，边区办理走私案件约3000件。[18]针对在陕甘宁边区反走私制度实施中存在的问题，边区政府及时设法解决。1942年冬，中共中央西北局召开了高级干部会议，清算了量入为出的保守思想、不顾财政的仁政思想，不尊重政府法令，违法走私等所造成的不团结、相互掣肘现象，确定建立各分区财政，并决定领导一元化。实行特产、食盐统销制度，统一公营商店，全力保证供给，确保政策法令的顺利贯彻。在这种背景下，边区政府更加严厉地打击走私，取得了较好的效果。“(1942年)奢侈品的进口还是减少了一点，外来纸烟在市面上没有了。”[4]10次年打击走私也取得一定效果。“由于政策的正确，业务的部分改善及封锁反走私斗争收到部分效果。”反走私制度制裁了一批走私分子，震慑了蠢蠢欲动者，有效遏制了一度猖獗的走私势头，使得走私现象明显减少。

第二，增加了边区财政收入，促进了市场良性发展。在当时财政经济困难的情势下，反走私制度实施的直接后果是增加了边区的财政收入，在一定程度上缓解了财政危机。仅在1942年，边区政府对走私“罚得了95879元”；[19]1941年与1942年，边区处罚走私获益800多万元；“1942年的没收品，约占总税收的百分之十。”1942年没收的毒品，占总税收的百分之十[19]297；1943年“共销特产3.6万斤”；[4]901945年，边区缉私增加的收入超过十万万元，“仅补税即达五万万元”。[18]175，178反走私制度的实施，打击了走私行为，限制了黑市投机行为，“扩大与巩固了边币的流通市场……减少了外汇支出”。[4]108粮食等边区必需品并无大规模出境，毒品也未在边区泛滥。纸烟制造业，“延市发展到四十多家”。[4]264此外还发展了皮毛、毛织物等出口土产，新出现了“布匹、棉花、纸张的自给力量”。[4]2711944年边区入超333%，1945年入超下降至70%。通过打击走私，边区物价并未出现剧烈波动，进出口情况逐渐改观，已基本形成自给自足的经济贸易市场。

第三，有助于边区的政治建设与全国抗日大局形势的改善。打击走私不仅是经济问题，也是政治问题。打击走私对边区经济发展的贡献，为边区顺利完成政治任务奠定了重要基础。通过反走私制度的实施，粉碎了日本帝国主义与国民党封锁、围困边区的险恶意图。走私贩私，获利的是走私者，而受害者多为人民群众。打击走私，保护了边区人民群众的利益，得到了广大民众的支持和拥护。打击走私对中国的抗日战争起到了不容忽视的重要作用。反走私制度的实施，促进了边区广大民众推行民主政治、参加战时生产、争取抗日战争的最后胜利。在抗日战争时期，边区是中共中央的中枢所在。边区的各项制度，都被日本帝国主义、国民党以及世界民主国家视作中共中央的制度。因此，边区政府的反走私制度，也成为日本帝国主义、国民党以及世界民主国家考察中共中央制度建设的一个重要方面，该制度对扩大边区政府的域外政治影响具有重要意义。

总之，通过反走私制度的实施，遏制了边区的走私势头，边区财政收入明显，市场良性发展，抗日大局进一步改善，这对抗日战争的最后胜利及未来打败国民党反动派具有重要意义。

陕甘宁边区反走私制度建设是边区制度建设的重要组成部分。是在民族危亡、经济困顿的特定时期，为解决边区经济困难所采取的重要应对措施。由于历史与现实的局限，陕甘宁边区的反走私制度及其实施存在若干问题，如走私并未杜绝、军队介入走私及缉私存在一定的官僚主义等。但总体而言，在当时的社会背景下，边区的反走私制度是成功的，是红色政权制度化打击走私的重要尝试，在经济、政治等方面具有积极意义。此外，边区反走私制度及其实施对于以后不同时期打击走私的制度化、法治化具有重要影响。

注释：

①参见孙宝根、单淮：《抗日根据地缉私述论》，《理论学刊》2005年第3期，第23页以下；杨尚华：《抗战时期陕甘宁边区的对外贸易研究》，西北大学硕士学位论文，2015年6月，第12页以下。

② 参见黄正林：《抗战时期陕甘宁边区的经济政策与经济立法》，《近代史研究》2001年第1期，第168页以下；蓝全普编《解放区法规概要》，群众出版社 1982年版；清庆瑞主编《抗战时期的经济》，北京出版社 1995年版；星光、张扬主编《抗战时期陕甘宁边区财政经济史稿》，西北大学出版社 1988年版；宋金寿主编《抗战时期的陕甘宁边区》，北京出版社 1995年版。

③本文所谓的走私，既包括进出口违禁品的行为，还包括偷税、逃税行为。

④1931年11月，临时中央政府颁布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第八条规定，“帝国主义手中的银行、海关、铁路、航业、矿山、工厂等，一律收归国有。”

⑤《陕甘宁边区禁止粮食出境条例》 (1941年4月)、《盐务管理委员会缉私奖惩条例》 (1941年8月)、《破坏金融法令惩罚条例》 (1941年12月)、《陕甘宁边区食盐专卖条例》 (1942年8月)、《禁止私人收售质押及私运现金出境惩罚条例》 (1942年11月)。

⑥命令还包括《陕甘宁边区政府关于查禁鸦片烟苗的命令》(1943年1月)、《陕甘宁边区政府严禁料面入境的命令》(1945年5月)。

⑦规程还包括《陕甘宁边区禁烟督察处修正组织规程》(1943年5月)。

⑧办法还包括《陕甘宁边区贩卖纸烟惩治办法》 (1942年1月)、《陕甘宁边区查获鸦片毒品修正办法》(1942年9月)、《陕甘宁边区查获鸦片毒品第三次修正办法》(1943年5月)、《陕甘宁边区政府禁烟督察处查获鸦片毒品奖金办法》(1943年秋)、《陕甘宁边区银行战时法币管理办法》 (1941年)、《关于偷漏盐税处罚、减罚、免罚暂行办法》 (1941年8月)、《偷运私盐处罚办法》 (1941年9月)。