我国信用修复立法价值选择偏差及其矫正

文 川

(广东工商职业技术大学 财经政法学院,广东 肇庆 526020 )

“价值问题虽然是一个困难问题，但它是法律科学不能回避的问题。”[1]立法的首要问题绝不是法律规范的制定，而是价值取向的选择。目前我国信用修复制度的零散、冲突、重复、矛盾现象不无与立法价值选择有关，价值选择问题已成为今后信用修复立法首要考虑的问题。本文将在回顾信用修复制度价值取向实然状态基础上，着重剖析信用修复立法价值取向的应然状态和立法的必然趋势，以期对后续信用修复立法完善有所助益。

一、我国信用修复现行立法价值选择的现状分析

从现行立法规定看，我国基本建立起了国家层面、地方层面、行业层面的信用修复法律法规体系，对有关信用修复条件、修复范围、修复方法、修复程序、修复监督进行了初步概括性规定。但审视我国当前信用修复立法的价值选择仍然存在一定的偏差。

1．信用修复立法强调宜缓不宜快

长期以来，我国信用立法遵循“先实践-后政策-再法律”的传统立法模式，具有明显的滞后性。

(1)对新的实践缺乏相关立法规范。管窥我国信用修复立法，信用修复诸多规制领域还存在“立法空白”，面对发展而出现的信用修复新情况、新问题，实践走在了制度的前面。如新型信用权未被立法关注，信用修复机构在法律上和程序上都还未走上正轨，信用修复救助机制、信用保险尚未纳入信用修复规范范畴，信用立法对云计算、大数据、区块链等互联网新技术、新业态把握不够。目前已有的信用修复法律法规无论从立法层次还是数量上均远远无法满足现实实践的需要。

(2)政策没有及时上升为法律。信用治理模式主要还停留在"政策治理"而非"法律规则治理"的层面。现行信用修复规范，无论中央层面、地方层面还是行业层面绝大多数为政策性文件，面对不稳定性的政策，民众自然不愿付诸相应的行动，导致信用修复制度缺乏从实践中发现问题、总结问题的能力；由于政策的弱权威性，导致在信用修复执行中其合法性受到质疑，其直接后果必然影响政府信用及对政治统治的合法性的挑战。

(3)缺乏统一专门立法。尽管我国在信用修复方面已陆续建立了一些规则，但均散见于中央、地方、行业法律文件等不同部门、不同效力层级的法律、法规、部门规章中，缺乏统一的价值取向、内在的逻辑性和协调性，使得相关部门或人民法院在适用法律时，往往各自在不同的规范性文件中寻章摘句予以适用，从而导致对信用修复处理缺乏统一的、确定的法律适用规则。

2．信用修复立法主张宜粗不宜细

在我国的信用修复立法中，总是过分强调“宜粗不宜细”，给执法、司法者留下较大的自由空间，增加了信用修复法律制度贯彻执行的随意性。

(1)法律用词笼统、模糊，法律概念界定不一。一是法律术语区分界定模糊，如“失信行为”与“违法行为”，“违约行为”与“违法行为”，“一般违约”与“严重违约”、“一般违法与严重违法”以及“隐藏式修复”与“标注式修复”等的界限在立法中并未进行明确区分。二是修复行为规制宽泛，法律规制表述模糊，如信用修复条件之一的社会不良影响基本消除的“基本消除”、纠正失信行为中的“纠正”一词的表述太过“弹性”，有不符合法言法语用词之嫌疑。[2]除此之外，“信用”、违法性信用修复中的“法”、“失信行为”等概念在不同立法文本中还存在界定不一的问题等。

(2)缺乏具体操作性规定。主要表现为法律条文规定不具体，不明确，多是原则性、概括性的规定。存在修复主体界定不清、信用修复范围的不明确、修复方式单一、修复认定随意等诸多问题，特别是学界诟病的修复行为与失信行为关联性标准模糊问题。一般来说，修复行为应当与失信行为相关联、相匹配，对失信行为有矫正之功能。但有的规范性文件在界定“修复行为”和“失信行为”关联性就值得商榷，如《江苏省机动车驾驶人文明交通信用管理办法(试行)》中“见义勇为”与“一般交通失信”就很难看出有何关联。正是由于信用修复相关法律文件存在缺乏对相关实体与程序进行具体明确规定，导致现行信用修复行政执法与司法缺乏可操作性。

3．信用修复立法重公法轻私法

信用修复关系兼具公共属性和私人属性，既存在私法关系，又存在公法关系，但目前我国信用修复建设，主要以“政策推动，行政主导”的形式进行，过分强调国家公权力对信用修复关系的管理，漠视私法规范建设和失信者的私权保护。

尽管《民法典》对信用权利进行了模糊性规定，但信用权并未作为一项独立的权利加以规范，而是归于“名誉权和荣誉权”中，但现实生活中信用权具有不完全人格、不完全精神利益及强信息功能，其内涵和外延难以为名誉权和荣誉权所统摄。[3]尽管《民法典》第1029条对信用修复相关权利进行了粗疏的规定，但实践中需要保护的“被遗忘权”、“信息可携权”等新型信用权利缺乏规范。与此同时，私有财产权制度不完善、信用义务配置和失信责任制度不健全也凸显民法对信用修复规制的不足。

另外，商法领域，修复企业信用是破产重整企业步入金融、税务正规的必经之路,然而在我国现行的法律制度下,对此并无明显规定；个人破产制度可让失信自然人通过信用修复获得新生和重整的机会，但个人破产法还在酝酿中；信用修复机制所需要配套的诸如信用修复机构、信用修复自治组织以及信用保险建设缺乏制度供给等等。

由于公法规制信用修复具有一定的限度与不足,故而,迫切需要民法和商法为信用修复制度建设提供私法支撑与保障。

4．信用修复立法重实体轻程序

从现行立法看，信用修复一般包括申请、承诺、决定、审查、公示等必要的步骤才能完成。但由于受传统“重实体轻程序”思想的影响，我国现行信用修复法律法规侧重实体法的规定，而程序法的规定显得十分薄弱，致使相关失信主体的信用信息权益保障不足。概括学者的观点，信用修复程序制度主要存在信用修复流程不标准、关键环节缺失，信用修复期限不统一，信用修复异议程序不充分，相关政策法律衔接机制不顺畅等问题，在一定程度上破坏了的法律体系的统一，影响了信用修复的行政效率，最终导致修复程序难以落到实处。除此之外，笔者认为信用修复程序规定还存在以下不足:

(1)缺乏失信者的参与机制。信用修复过程缺乏失信者的广泛参与，失信者参与权、知情权保障略显不足；另外，缺乏信用修复公示公开制度，缺乏对修复流程，修复行为及修复结果信息的全过程公开，存在信用修复公示度低、自主解释机制缺失的问题，[4]一定程度上剥夺了失信者的表达权和信息获取权，削弱了对失信者信用修复行为的引导力。

(2)缺乏政府“善前”机制。信用修复对象不是失信记录的删除，而是失信行为，要努力实现“浪子回头”，要造就一种动力机制，推动失信人持续不断地检点自己的行为。从相关信用修复法律文件看，尽管对信用修复机制进行了规范，但主要是对信用修复的“善中”、“善后”机制进行了规制，缺乏体现人文关怀，造就动力机制的“善前”机制，尤其缺乏对信用修复前的宣传机制、预警机制和激励机制，导致失信者通过信用修复自主持续不断检点自身行为的内在动力不足。

(3)缺乏信用修复类型各异的规定。信用修复可分为个人与企业、违法与违约、自动与被动以及政府、商事、社会、司法信用修复等多种类型，根据现有文献，信用修复类型有多达10余种。而这些修复类型但在内容层面、技术层面、操作层面有着不同的程序要求，应针对不同类型的信用修复程序作出更加有针对性的规定，确保信用修复精准性、有效性、及时性。但现行法律对不同种类的信用修复并未重视区分性规定，在现实法律执行中带来诸多困惑。

二、我国信用修复立法的应然价值选择

1．重视信用修复立法的及时性、现实性

(1)及时将信用修复政策上升为法律。如前所述，尽管政策具有一定的灵活性优势，但政策的局限性也是明显的，最主要的就是政策多变，缺乏权威和稳定性。学界普遍认为，信用修复是信用监管部门旨在帮助失信者重塑其从事商事活动须具备的信用的行政事实行为。但由于政策不属于依法行政的“法”的范畴，信用修复活动的合法性也就受到了质疑。因此当务之急就是健全信用修复法律法规体系，加强信用修复立法，通过法定程序将相关政策逐步上升为法律规范并以赋予其法律效力。

(2)及时修改滞后的法律法规。法律具有一定的局限性，往往滞后于社会发展。从国内外的立法经验看，信用立法要在诚实信用原则的基础上，针对不断涌现的新事物、新问题，及时制定与完善相关法律法规，以回应时代发展和社会变化。譬如，对于被遗忘权、信息便携权等这些新型信用权利，如何受到法律的规范，权利边界如何界定，这就需要相关立法部门完善相关制度；又如，互联网征信与传统征信有所不同，在信息来源、范围、采集方式和应用途径等方面有着自身的特殊性，但当前我国法律鲜有涉及互联网征信。这就需要研究云计算、大数据等互联网技术对信用的影响以及带来的一系列新的法律问题，为互联网征信实践提供法律依据等等。

(3)在必要时制定一部单独的有关信用修复法律法规。毕竟信用修复机制与其它信用机制是有着运行目的、规律不一样的机制，具有自身特殊性，单靠参考《民法典》《征信管理条例》以及信用修复地方性法规等难以进行规范。因此，应当根据现阶段我国征信市场发展和信用修复自身发展的实际情况，结合已有的法律规定，吸收国际经验，从国家层面建立一部适用于各行业信用修复的全国统一规范，完善顶层制度设计。

2．补强信用修复立法的私法性规定

私法是调整人与人之间私权利的法律，当前信用修复私法规范明显供给不足，必须补强信用修复的私法规范，以达信用修复公法和私法规范的平衡。增加信用修复私法性规范，主要从完善有关信用修复的民商事法律制度入手：

(1)建立和完善信用修复民事法律制度。①在未来在《民法典》修改中在其人格权编单独设置信用权权利类型并原基础上增加一部分附加性权利，诸如被遗忘权、信息可携权等，不断丰富信用权利的种类和内容。②加强信用责任研究，结合研究成果在今后制定的国家层面的信用基本法中专章对"信用责任"进行系统规定，并在涉信用修复法律文件中适时适当增设信用责任条款。[5]③完善产权制度，加强立法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障市场主体平等地位和发展权利，为防范社会信用缺失提供产权制度保障。④完善债权法律制度，加强债权人权益的保护，强化债务人履行债务的义务，对违约行为制定更为严厉的赔偿和惩罚规定等。

(2)建立和完善信用修复商事法律制度。商事法律制度供给不足是当前信用修复私法领域最大的短板。建立和完善信用修复商事法律制度主要从以下几个方面入手：①完善企业破产法，确立破产重整企业信用修复制度,将信用修复确立为企业破产重整的前置条件，对修复主体、修复内容、修复程序、修复限制等方面进行规定[6]；②增设自然人破产制度，将个体工商户、个人独资企业投资人、合伙企业合伙人等商自然人和消费者等纳入规范主体范围，对个人破产和解、破产免责、破产失权和破产复权等进行合理的制度安排；[7]③建立信用修复救助制度和信用保险制度。可借鉴韩国经验，建立诸如信用恢复类基金、贷款种类转换等形式对特殊、弱势失信者进行信用恢复救助，减轻其信用及经济负担；建立信用保险制度，增设信用保险类别，为企业、个人信用修复提供商业担保，以减轻或转嫁其因失信惩戒带来的信用危机。④借鉴国际经验，制定信用修复机构专项法律制度，对信用修复机构设立、业务范围与流程、信息披露等进行规范，将信用修复机构运行纳入法治轨道；与此同时，加强国内信用修复行业协会建设，培育行业共同体，制定严格的行业职业道德准则，通过自律自治，改变目前信用修复行业运行混乱的局面等等。

3．完善信用修复立法的程序性规定

程序正义是“自然正义”，是一种“看得见的正义”，是一种“正当法律程序”。当前要特别需要强调信用修复法律程序的完善。综合学者观点，信用修复机制的设计，在程序上主要应从申请和审查程序、实施结果确认程序、程序立法与其他法律的衔接、信用修复异议机制、信用修复监督机制五个方面予以完善。但笔者认为，除此之外，信用修复程序还应包括:

(1)完善失信者参与程序，保障其信用修复过程的知情权、参与权、表达权。信用修复全过程需要注重和引导失信者的积极参与，广泛听取和尊重他们的不同意见和诉求，对社会影响较大或者可能存在较大分歧意见的，要组织评估、听证等，充分听取社会各方面意见。另外，健全信用修复公示机制和自主解释机制，提升信用修复结果公示度，赋予失信人在信用修复申请处理后对该结果的自主解释权等。

(2)建立“善前”机制，构建宣传机制、预警机制和正向激励机制，做好“善前”工作。对失信管理部门来说，要主动做好“善前”工作。一是构建宣传机制，针对目前企业、个人信用管理意识淡薄，对信用修复缺乏了解，政府应当积极展开相关宣传和培训，为失信当事人了解信用修复流程和相关知识提供更广泛平台，提升其信用修复的意识和能力。二是构建失信预警机制，各主管部门在信用修复前要主动收集、分析、研判涉及失信的相关预警信息，及时采取措施向失信者发出警示，把信用问题解决在萌芽状态，以预防和避免失信人再次失信或信用评价再次降低；三是完善正向激励机制，改变过去“惩戒有余，激励不足”之弊病，积极探索建立信用分奖励等形式，构建失信者诚信履行有红利、主动纠错有奖励的正向激励机制，充分发挥失信主体“纠错复活”、“造血再生”能力建设，通过失信主体产生的“超规范遵从性”促使失信主体向着“超越法律强制性要求”的更高程度上进行。[8]

(3)针对不同的信用修复类型采取各异的修复程序，体现不同的实施效果。为了便于操作和实施，对不同类型的信用修复除做出一般性普适性规定外，还应尽可能根据各自特殊性采取各异的制度安排。如针对轻微违法、一般违法和重大违法等不同违法行为类型，要根据违法程度不同制定不同的信用修复程序规则；再如违法性信用修复与违约性修复，前者重在纠错，后者包含纠错和救济，因侧重点不同两种类型信用修复在程序设计上应有所侧重，前者侧重于偿还债务，了结债权债务关系，取得债权人谅解等；后者侧重于失信行为是否具有可修复性，包括信用修复的主观意愿、行为的危害程度、失信行为发生的客观原因、对失信行为的主观认知等。[9]总之，信用修复程序设计应该尽可能地针对不同信用修复类型，按照分级分类原则，设定其与失信情形相对应的信用修复期限、程序、方式等，确保信用修复精准性、有效性、及时性。

4.增强信用修复立法的可操作性规定

(1)注重法律用词的明确。法言法语作为法律领域的专业术语，法律用词的失范，直接对法律解读和法治运行会带来不必要麻烦，甚至造成执法上的混乱。当务之急是要纠正信用修复法律制度中表述不符合“法言法语”的用词，加强相关概念的研究，做到相关概念专业化、精细化、程式化表述。与此同时，对于当前一些模糊不清、认定不一的概念予以明确具体界定，诸如前述的“失信行为”、“法”、“信用”等概念的内涵和外延应做出具体明确的规定。对此可以借鉴日本的做法，采取列举的立法方式，明确“法”、“信用”和“失信行为”等相关概念的界定标准和具体表现形式，以解决目前有关法律概念含义不明确、认定不一问题[10]。

(2)增加具体可操作性规定。如前所述，信用修复立法总体上规定较为原则,可操作性不够强。要加快信用修复专门立法，进一步完善相关实施细则，尽可能在总结我国信用修复工作实践经验基础上丰富充实有关内容，能够在法律中规定清楚的，尽量做出明确的规定，细化和增强信用修复立法的针对性和可操作性。今后立法重点应对以下几个方面问题予以明确:第一，针对修复主体的模糊问题，要确定信用修复机构权力边界，赋予相关职责，遵循“谁认定”、“谁负责”的原则；同时各部门，要“协同作战”，进一步构建信用修复责任主体与其他配合主体的协同机制。第二，针对信用修复范围的不明确，需要对纳入评价范围的条件和程序做出具体明确规定，如明确信用修复的信息等级条件、规定信用修复的行为条件、符合信用修复的时间条件等；第三，针对修复行为与失信行为关联性界定不清问题，应当根据违法修复行为类型，结合失信特点综合考虑制定不同修复方式，进而强化失信行为与修复行为之间的合理关联性，细化关联性的标准和要求，强化修复效果。如因交通违法行为被纳入信用“黑名单”的，可以通过做一定时长交通协管员的方式进行修复，不宜采取以见义勇为这种修复方式进行修复。等等。

总之，构建合理的信用修复法律制度，是贯彻十九大精神“推进诚信建设制度化”与政府社会治理模式改革的重要举措，是构建以信用为核心的事中事后监管机制的应然之意，是当前我国一定规模数量的失信主体退出失信联合惩戒机制，重塑信用形象的重要制度保障。我国信用修复立法由于存在宜快不宜慢、宜粗不宜细、重公法轻私法、重实体轻程序等价值选择偏差问题,致使相关制度杂乱、冲突、重复、矛盾现象明显,进而导致信用修复发展受抑制和发展无序并存现象。因此，注重立法及时性、增强立法可操作性、加强私法领域立法和完善相关程序立法应是未来的信用修复法律制度设计的应然价值选择。