三孩政策下学前教育的资源供给与服务延伸分析

游 达，陈 琼

(池州学院，安徽 池州 247100)

2020年，第七次全国人口普查数据显示，我国目前人口总数为14.1亿，仍然位于世界第一人口大国位置，其中60岁及以上人口超过2.64亿，占比达18.7%，意味着我国人口老龄化程度进一步加深，但是，我国新生儿数量却呈持续下降态势，这对我国发展和社会稳定形成不小的挑战。2021年5月底，中共中央政治局召开会议，提出实施一对夫妻可生育三个子女政策及其配套支持措施。从“全面二孩”政策实施效果来看，短暂的生育峰值过后新生儿数量一路下降，甚至已跌破政策实施前的生育水平。究其原因，生育、养育、教育成本过高影响突出。三孩政策与以往生育政策不同之处在于，国家鼓励生育的同时充分考虑阻碍社会生育意愿释放的成本因素，推出了“三育一体化”的支持措施，将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，尽可能为年轻夫妻减少生育顾虑。就教育环节而言，进一步提高学前教育普及普惠水平、扩大托育服务资源供给将成为必然之举。

一、三孩政策背景下我国学前教育的发展现状

现阶段，我国学前教育普及水平提升、发展整体向好，国家与社会的重视程度持续上升，各类支持政策相继出台。社会民众的学前教育诉求日益多样，托育服务需求与日俱增，同时对教育的普惠、公平更加关注，也聚焦于政府、家庭、幼儿园等不同主体的利益均衡，三孩政策的实施，将对学前教育提出更高发展要求。

1.普及水平提升，发展整体向好

近年来，我国学前教育规模迅速扩大，普及水平逐步提升，“入园难”“入园贵”等问题得到有效缓解，学前教育发展整体向好。2014年，我国学前教育毛入园率首次达到70%后，2015—2019年间以年均超2%的水平稳步增长，到2019年，已达到83.4%，如表1所示。2021年7月21日举行的国务院新闻发布会上，教育部基础教育司司长吕玉刚针对三孩生育政策的学前教育支撑问题指出，2020年我国学前教育三年毛入园率已达85.2%，普惠性幼儿园覆盖率达到84.7%，计划到2025年毛入园率提高到90%以上，进一步建立健全学前教育公共服务体系[1]。与此同时，我国学前教育的幼儿园数量、教职工人数、专任教师人数呈持续增长态势，幼儿园的教学及辅助用房、行政办公用房、生活用房、其他用房、绿化用地面积、运动场地面积等办学条件得以持续改善。2019年，我国幼儿园数量达28.12万所，同比增长率超过5%，教职工数量、专任教师数量保持较高增速，同比增长率均达7%以上，如表2所示。总体来看，我国学前教育的硬件设施、师资力量都保持较高投入水平，为全面普及学前教育奠定了坚实基础。

表1 2015—2019年我国学前教育事业发展概况

表2 2019年我国学前教育事业发展统计

2.政策工具多元，重视程度上升

在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》导向下，基本普及学前教育、扩大学前教育资源、保证学前教育质量受到社会广泛关注，各级政府也先后出台各类具有针对性、适应性的政策。截至2018年底，全国有辽宁省、浙江省、甘肃省、北京市等20个省市级政府单位出台第三期学前教育行动计划实施方案，各省市均设定到2020年完成三年毛入园率达到85%及以上的目标，从实施结果来看，各省市不仅顺利达成预定目标，而且超过70%的省市三年毛入园率超过85%，普惠性幼儿园覆盖率也均达80%[2]。就政策工具类型而言，各省市倾向使用命令性政策工具，激励性、混合性、能力建设性政策工具也有所应用。一项针对宁波市学前教育服务政策工具的研究显示，2011年2月至2016年5月，宁波市政府及相关部门共发布的14项学前教育政策，全部涉及命令性政策工具，同时含有激励性政策工具9项、能力建设工具6项，系统变革工具和劝告告知工具合计5项[3]。总体来看，我国各级政府发布的学前教育政策数量明显上升，在工具选择方面也突破了以往单一工具类型的局限，这表明我国各级政府对学前教育的重视程度较高，三孩政策的学前教育政策环境良好。不过各级政府依然偏好使用命令性和激励性政策工具，其优势在于能通过强制命令和资源调整约束学前教育发展，对达成学前教育目标、保证学前教育公共产品属性意义明显，对开发优质教育资源和形成长效教育发展机制而言具有一定局限性。

3.生育顾虑明显，托育需求突出

在国家鼓励生育的政策走向面前，女性面临的压力与挑战再次加剧。我国女性劳动参与率超过70%，位居世界之首。职场女性怀孕生子本就容易影响职业生涯，后续幼儿抚育带来的职场中断风险更会使不少女性放弃生育多个子女，这种情况在城市双职工以及隔代照料缺失的家庭中尤为突出。2017年，我国学者针对3岁以下幼儿托育服务展开的调查研究显示，有35.8%的家长具有3岁以下幼儿托育需求，在无祖辈参与幼儿抚育的家庭中这一数据高达43.1%，而3岁以下的幼儿入托率不足10%，远低于发达国家25%～55%的婴幼儿托育水平[4]。实际上，该调查结果是基于全面二孩政策实施一年后所得，尽管彼时新生儿人口数量达到近年高峰，但是，三孩政策的出台有望形成新一轮生育高峰，加之社会环境与民众观念的变化，届时普通家庭对3岁以下幼儿托育服务的需求更加突出。与此同时，当前社会生育环境面临的不仅仅是3岁以下幼儿托育服务的供需严重失衡，还有婴幼儿托育服务主体、内容、模式等方面的不确定性，即年轻夫妇面对社会托位不足的同时，对托育服务质量存在诸多疑虑。无论是父母与幼儿分离的不舍和焦虑，还是父母出于对没有自理能力幼儿的担心与忧虑，抑或父母对社会托育服务的信任缺失，都会影响社会婴幼儿托育事业的推进及发展，最终也会对家庭生育决策造成一定影响。因此，广大民众对婴幼儿托育服务量与质的需求，应当成为国家制定生育政策、出台配套措施时充分考虑的问题。

4.聚焦教育公平，追求利益平衡

随着国家对学前教育的重视程度不断上升、各项投入持续增长，幼儿“入园难”“入园贵”问题得到有效缓解，民众对学前教育的期待也由增量供应进一步向公平正义转变。与义务教育的公立学校主导为主不同，学前教育以民办幼儿园为主力，公办幼儿园数量较少，仅能满足一小部分幼儿的入园需求。但是，就民办幼儿园市场而言，收费整体偏高、教育质量参差不齐、办园资质不足等问题根深蒂固，各种虐童事件不时见诸报端，极大程度损耗了家长对学前教育的信任与依赖。实际上，家长对于入园这一环节的不满，不仅因为公立幼儿园和民办幼儿园之间比例失衡、水平悬殊，而且在于公立幼儿园的入学标准是否透明合理，即所有幼儿是否具有平等进入公立幼儿园的机会，或者说公立幼儿园的学位派发是否依赖家长的职业背景、社会关系等因素。与此同时，学前教育的城乡差距、地域发展不均衡问题进入人们的视野，人们对更广泛、更深刻的教育公平度更加关注。家长对于学前教育公平性的执着，归根到底是对学前教育发展不平衡、不规范的隐忧，只有从根源上缩小并逐步消除公办幼儿园和民办幼儿园之间的办学差距，才能真正实现学前教育的机会、过程、结果公平。此外，学前教育和政府部门、家长及幼儿、园校、教师等密切关联，各方利益诉求是否在价值公平原则下得到合理满足，都会对学前教育发展的质量与效率形成深刻影响，尽可能平衡各方合理利益诉求，在实现学前教育的长远利益中具有重要作用[5]。

二、三孩政策背景下，我国学前教育的资源供给

三孩政策将学前教育纳入配套支撑措施，以此帮助年轻夫妻降低教育成本、缓解教育焦虑，因而还需从资源供给角度进一步提高学前教育发展水平。具体实践中，既要保持园舍、师资的增量供应，又要提高财政性学前教育经费比重，还要推进学前教育专业一体化培养，全面做好人力、物力、财力的供应保障工作。

1.保持增量供应，全面普及学前教育

目前，我国学前教育正值追求入园率和人口政策的压力叠加期，学前教育资源供给面临着前所未有的严峻考验。有学者基于“全面二孩”政策对我国学前教育资源供需状况予以分析预测，提出到2022年我国在园儿童数量规模达到顶峰，学前教育资源缺口也将达到最大，预估为满足社会学前教育需求，要在2015年的资源基础上再增加7.53万所幼儿园和42.42万个教学班，同时需要补足的教职工人数缺口为436.60万～751.07万人，其中保教人员缺口为343.08万～517.79万人[6]。因而在三孩政策实施之际，应进一步推进学前教育资源扩容工程，在加快利用腾退空间新建、改建园舍的同时，支持国有企业、事业单位、社区街道等力量参与办园，探索以租代建、购买服务等灵活形式，多渠道、多途径扩大普惠性学前教育资源供给。尤其要在推动城乡教育一体化发展导向下，侧重基础薄弱地区的学前教育资源供给，切实缩小地域间、城乡间资源差距，通过资源供给彰显国家全面普及学前教育的决心，使社会民众享受更充足、更公平的学前教育服务，在社会民众教育信心逐步增强的过程中，进一步解除教育焦虑、释放生育意愿。

2.强化财政支撑，保障幼儿切身权利

从国际学前教育发展来看，学前三年毛入园率达80%的国家，其财政性学前教育经费支出在学前教育经费中的占比平均达到9.67%，毛入园率在60%～80%的国家这一数据的平均值为7.73%，2013年，我国学前教育毛入园率达到67.5%的情况下，财政性学前教育经费占比只有3.5%，即使自2018年起我国学前教育毛入园率已超过80%，财政性学前教育经费占比依然达不到国际普遍水平。随着三孩政策的落地实施，国家财政应进一步提高支付水平，以保障幼儿群体的受教育权利。一方面，可继续采取当前国家财政兜底的学前教育补助模式，建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育体系，将学前教育费用减免的实惠直接落在广大幼儿及其家长头上。另一方面，政府应积极探索更具有公平性、效率性的保障路径。可尝试巴西、墨西哥、古巴等发展中人口大国，将学前教育纳入义务教育或免费教育系统，可通过减免学费、现金补助、发放教育券、抵扣个人所得税等形式，予以适龄儿童及其家庭形式多样的财政资助，支持幼儿家庭选择质量较好的正规学前教育机构。为了进一步促进学前教育公平及均衡发展，国家财政支撑应坚持优先原则，无论是财政投放还是费用减免应优先向弱势儿童倾斜，各地也要依托国家级、地区级专项行动计划优先发展弱势儿童学前教育，以此保证弱势群体幼儿获得平等的受教育权利。

3.推进一体培养，完善托育人才供给

推进3岁以下婴幼儿托育服务供给，是三孩政策下的社会需求倾向，也是学前教育改革发展的现实要求，而如何做好托育服务的人才供给工作，则需要高校深入思考并为之做出努力。我国高校学前教育专业主要对接3～6岁幼儿的保育教育，专业课程的内容、形式也基本围绕如何促进该年龄段幼儿成长展开。实际上，对个体发展意义重大的敏感期，分布在婴幼儿成长的整个过程，如果只将3～6岁幼儿发展作为教育重点，容易造成幼儿发展过程内在衔接性的机械割裂，对个体成长具有一定制约性，因而，高校人才培养必须对接专业标准，全面推进学前教育0～6岁一体化培养，使未来学生的就业、职业更具专业性。高校应在《幼儿园教师专业标准(试行)》的指导下，优化专业课程和教学标准，进一步强化0～6岁幼儿教育工作的理论系统，重点对教育知识、环境创设、教育技能、师德修养等方面予以培养，帮助学生尽快掌握亲近三岁以下幼儿、获得幼儿信赖，以及能根据幼儿个体特征开展差异化教育的能力[7]。与此同时，三孩政策对托幼问题高度关注和支持，试图给予生育家庭有力支撑，高校专业教育除了随之推进一体化培养以外，还应着重培养学生的思辨能力和沟通能力，使学生保持专业敏锐，能在与同行的交流互动中实现自我反思和自我进步，也使学生步入工作岗位后能与幼儿家长展开积极沟通，从而帮助幼儿家长创设良好的家庭育儿环境，以实现科学育儿知识与经验从专业机构向家庭的有效流动。

三、三孩政策背景下我国学前教育的服务延伸

三孩政策的实施必然导致社会对学前教育提出更多要求，仅从与学前教育有关的人、财、物入手保证基础资源供给，很难真正契合广大民众对学前教育的需求和期待。还需从政策导向、教育规范、低龄托育等方面入手，进一步做好学前教育的服务延伸，使学前教育作为人口政策的配套措施，能切实缓解年轻夫妻的生育压力和生育焦虑。

1.丰富政策工具箱，激发办学活力

三孩政策带来的不仅仅是可能出现的生育高峰，还会在教育服务层面涌现新矛盾、新问题，广大民众也会增加新要求、新呼声，因此政府需要丰富学前教育政策工具箱，通过创新使用政策工具激发社会办学活力。在此过程中，政府要保证政策工具的价值方向。学前教育不仅是学龄前儿童享有的教育权利，而且关乎广大民众的根本利益，学前教育政策工具必须以公共利益为出发点，着眼于群体诉求和社会公平，使各项资源真正流向最佳领域。与此同时，政府部门要把握好政策工具的使用尺度。对于政府部门常用的政策工具而言，要在保证政策权威的同时追求政策实施效果。比如成本低、执行效率高的命令性政策工具，不能只强调政策的行为要求规则而过度回避惩罚规则，尤其在三孩政策下，社会对学前教育有内涵、高质量的发展寄予厚望，教育政策必须对不符合教育要求和市场规律的教育服务及时干预，以保证广大民众的教育权利和社会教育公平待遇。又比如使用频率较高的激励性政策工具，应更多考虑在短期的资源调整下，如何形成更广泛、更长久的价值效应，也要从政策成本角度考虑怎样发挥监督作用。在学前教育资源增量与提质的双重要求下，政府应适度增加能力建设性工具的使用，尤其在园舍建设、师资培养等方面，要通过政策引导进一步实现学前教育的专业化、标准化发展。政府也要通过广泛使用混合性政策工具，形成财政补助、实物奖励、税收优惠、政府购买等多元混合资源供给模式，以激发不同主体参与学前教育服务建设的主动性和积极性。

2.追求教育规范化，提升教育水平

社会对学前教育公平性的关注与追求，既是民众对切身利益的表达与捍卫，也是国家现代治理应当关注的重要问题，只有使学前教育走上标准化、规范化道路，切实提高学前教育的效率与水平，才能使广大民众感受到来自学前教育的公平正义，才能增强民众对学前教育的信心与支持。追求学前教育规范化，就要明确学前教育要求。园舍建设、设施配备必须严格遵循国家卫生与安全标准，以保障幼儿身体健康和生命安全。为进一步提高社会生育水平，国家层面出台“双减政策”(减轻义务教育阶段学生作业负担、减轻校外培训负担)着力整治教育问题，明确提出各地在落实“双减”工作的同时，要做好3～6岁学龄前儿童的校外培训治理工作。鉴于此，各级政府需严厉整治超前教育、幼儿园小学化、过度重视幼小衔接知识储备等市场乱象，禁止校外培训机构以学前班、英语启蒙班、思维拓展班、幼小衔接班等名义开展线下学科类培训，对违反国家政策规定的培训机构，应予以严厉、从重处罚，以形成校外培训市场的警示作用。从而解决幼儿家长的教育焦虑问题，真正净化幼儿的成长与发展空间。总之，学前教育规范化发展，要着眼于基础环境建设和教育保育两个方面，同时，也要从幼儿园和社会培训机构同时入手，使学前教育布局规划得以在统一的思想、环境下稳步推进。

3.教育向低龄延伸，拓宽服务范畴

受到社会整体需求的影响，学前教育向低龄延伸已是必然，政府部门需在这一趋势下引导3岁以下婴幼儿托育服务纳入学前教育系统。政府部门要引导普惠性幼儿园的学前教育向低龄延伸，以扩大服务空间、增加社会托位，承担起社会托育服务的重要职责。同时要鼓励非普惠性幼儿园和社会早教机构开展托育早教业务，从而在分担社会托育服务压力的过程中，帮助这类园校或机构扩大经营范围、聚集在册生源，通过尽早占据市场份额来分担成本。与此同时，教育部、卫计委、妇联等各部门需全面参与托育服务建设工作，协同推进3岁以下婴幼儿托育的政策法规、从业标准、环境要求和服务内容建设，坚决整顿、取缔环境设施不达标及不具备托育资质的机构，也要为积极开展托育服务、配合监督部门整改的机构，提供财政帮扶及专业指导，以此尽快培育一批符合社会需求和办学规范的优质托育机构。此外，学前教育向低龄延伸应尽量为家长提供更多帮助与指导。对于缺乏育儿经验的年轻家长，社区内的公益性托育机构应提供上门指导服务，帮助家长尽快掌握基本育儿保教知识。对于幼儿托育存在接送难的家庭，社区托育机构可根据自身条件和家长需求，适度提供幼儿接送服务，从而使3岁以下婴幼儿托育成为真正能解决家长育儿问题的服务[8]。

结语

综上所述，三孩政策背景下的学前教育，必须在补齐短板的同时为实现突破性发展创造可能。这就要求学前教育不能只着眼于硬件设施、财政投入、人才培养等资源供给，而是要在此基础上，进一步聚焦社会教育需求，围绕普惠、公平、效率等重点问题，为社会提供有力的政策支撑、规范教育、婴幼儿托育等延伸服务，从而使有品质、有保障的学前教育服务，成为助力三孩政策、释放社会生育意愿的积极因素。