探寻数字政府发展原动力

文｜程海翔

2021年是“十四五”规划的开局之年。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《规划》）中明确要求在“十四五”期间要“加快数字化发展”“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。目前，各地正在陆续制定和实施“十四五”期间信息化专项规划，着力发展数字经济，倾力打造数字政府。

但数字政府推动发展的原动力是什么，需求、应用还是数据？这是困扰数字政府建设的最根本的问题。

需求：被误解的原动力

几乎所有的信息化规划，肯定有“以需求为导向”的基本原则。以需求为导向，用户需要什么，就应该建设什么，这本身没有什么问题。没有需求也无从谈建设，但将“以需求为导向”作为整个数字社会、数字政府建设原则时，我们往往忘记追问一个问题：什么样的需求才是真正的原动力？

首先，需求在主观上有理性需求和非理性需求之分。在2020年的疫情大考中，有些地方动辄投入数亿资金建设的“智慧城市”，却连“在线预订口罩”“线上收治登记”等基础功能都无法实现。显然，这种建设需求并不理性。

其次，需求在客观上也分有效和无效。从信息技术发展的历程看，需求是一个动态的概念，而且用户需求的提出与新技术的发展总是存在着一定的时间差，这就决定了需求具有滞后性。可能技术已经转向而用户却没有发觉，刚刚提出的需求可能会变成无效功能甚至是反效制约。需求作为一种导向没有错，但却或多或少地存在着一些误解。

现在，许多专家已经意识到这个问题，提出在今后的数字社会、数字政府建设中，要抑制“需求冲动”，避免信息化建设领域非理性、无效的需求。

应用：被高估的推动力

“应用为王”一直是信息化建设的一个重要原则。但在实际的信息化实践中，应用又体现出惊人的“二相背离”现象，即在推动信息化发展的同时，也割裂了信息化建设的完整性。

应用可以促发展、促整合、促提升，但过多的应用建设也可以造成网络体系分割和数据资源的淤积。为此，2017年国务院办公厅印发《政务信息系统整合共享实施方案》，要求“审”“清”结合，通过整合一批、清理一批、规范一批，推进政务信息系统整合清理。作为需求最终落地的成果，应用作为信息化发展的原动力，显然是不够格的；而且，应用还从表象上放大了需求的优点和劣势。

过分地高估应用对于信息化发展的推动作用，会使我们陷入应用“依赖症”。这种“依赖症”表现为两大症候：思维的惰性和实践的惯性。思维上，过分迷信应用的推动作用，回避数字政府建设的深层次矛盾问题，不去思考应用背后需求的变化，将应用简单地等同于做项目、建系统，用不断建项目和系统的“老方法”去解决新技术、新业态发展所带来的新问题。在实践上，抑制不住“建设冲动”，当一个应用不能满足需要时，就想建设一个更大的应用去满足需要。据不完全统计，截至2020年，全国智慧城市的规划规模粗略统计有4万亿元，建设投资6000亿元，其中绝大多数都是应用。而这种依赖症，对于数字政府长期发展和整个数字化生态都是有害的。

数据：被忽视的新动能

不管是信息化，还是数字化，最根本、最核心的始终是“信息”“数字”，而“化”只是一种手段、一种过程。信息化、数字化的目的就是通过技术化的手段，最大限度地实现信息或数据的价值。2020年，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，正式将“数据”与土地、劳动力、资本、技术一起明确为五大生产要素，确立了“数据”作为基础战略资源的地位与价值。

从我国三十多年的信息化建设历程来看，不断推进的信息化、数字化进程也是我们对信息或数据价值从表象到本体不断刷新认知的过程。前二十多年的建设，主要的工作是打基础、建平台，解决的是信息或数据流动自由的问题；而现在，主要是治数据、推应用的工作，解决的是信息或数据价值自由的问题。在数字政府建设中，数据正由“幕后”走向“前台”，由“配角”成为“主角”，成为重新定义生产力和生产关系，全面重塑城市治理模式和生活方式，推进数字政府、数字社会发展的根本动力。

探索：开启“数字政府”正确的驱动方式

毫无疑问，现阶段数据已经成为“数字政府”建设的主角，但成为“主角”并不意味着“包打天下”，推动数字政府发展还需要开启正确的驱动方式。

数字政府发展新格局：“双循环”。任何事物的发展都有其内在逻辑和外在张力，对数字政府而言亦是如此。实现数据的价值是数字政府建设的内在动力，而满足人民对美好生活的向往则是数字政府建设的外在动力。在数字政府的实践中有两个最突出问题值得注意：一个是“用不了”，一些“数据政府”建设不是“死”在技术缺陷，而是“死”在数据枯竭，缺乏数据导致数字政府发展失去内生动力；另一个是“用不上”，一些“数据政府”建设不贴近实际、不贴近需求、不贴近群众，导致不好用、用不好、没有用，缺乏有效需求导致数字政府外在动力不强劲。所以，“十四五”期间数字政府建设要形成内外动力“双循环”的发展格局，以推动数字发展内在动力为主，不仅要更加注重数据这个数字政府发展的“原动力”，更要推动内在动力和外在需求双向循环，相互促进。

数字政府驱动新模式：“三联动”。建设数字政府既是信息技术推动的结果，也是政府变革的主动回应，数字政府的发展需要认知、业务和机制三方联动。在认知上，树立科学化数字观。数字政府不是简单的数字化政府，而是要让数字和政府发生“化学反应”，是技术理性和制度理性的融合跨越。数字政府建设的核心是“数字化”，关键是回归“治理本位”。因此，传统信息化建设的旧思维承担不了数字政府建设的新任务，数字政府建设要从“适应数字化、运用数字化”转变到“驾驭数字化、引领数字化”，善于获取数据、分析数据、运用数据，实现治理理念的“数据化”。在业务上，实现专业化数字能力。数字政府建设必然会带来治理结构、资源配置、制度安排、政务流程、运行机制的深层次结构性变化，这需要对治理机制、组织架构、方式流程、手段工具等进行全方位、系统性的重塑，并全面审视相互关联的结构、层次、要素、功能、环节，实现包含管理、技术、业务、服务等在内的行政模式和能力数字化。在机制上，发挥体系化数字领导力。理念数字化和业务数字化必然要求在多领域、跨部门的协同改革，使数字政府建设不再是简单地把数字化应用场景叠加到传统体制机制，而是对现有体制机制根本性的重塑。由于技术、业务、数据等融合所带来的跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享、信息服务和流程再造，需要强大的数字领导力来实现体制机制的数字化。

数字政府建设新路径：“四导轨”。数字政府建设是一个有机整体，需要从数据资源、融合应用、标准规范、安全底座四个维度统筹谋划、协调推进。数据资源方面，从总量、渠道、质量、效率四个方面发力，通过“聚、通、洗、活”等手段，加快共享体系建设，推进业务流程再造，解决数据共享“整而不合”“通而不活”“聚而不用”“用而不灵”的问题。融合应用方面，一手抓住“数据”这个关键，一手抓住“民生”这个根本，以公众为中心，打通业务链、延长服务链，实现业务和数据的无缝对接，推进“一件事”办理。以多元化数据分析、异构数据整合、海量业务规模为基础，实现大数据应用“数据、分析、成果”三重目标，打造基于数据融合分析“随时、随地、随需”的精准服务和决策支撑。标准规范方面，在更广范围、更深层次推广“数字建设”的技术标准和制度规范，加快制定统一和具有可操作性的基础平台、网络接口、数据资源标准规划，统一规划部署、统一标准应用，加快平台一体化、服务一体化、保障一体化。需要强调的是，标准规范是数据共享的“守门人”，接入网络、迁入平台，有数据资源不一定能够共享，只有标准统一，才能共享。标准规范不仅要白纸黑字地写在纸上，更需要真正落实在数字政府建设的实践中。安全底座方面，要以“新两化”（信创化+数字化）融合为手段，构筑自主可控数据安全底座。以数据安全为核心，强化制度保障、技术手段、体系建设“三位一体”的大数据总体安全观，建立贯穿数据收集、存储、管理、共享、应用全生命周期安全保障，增强关键数据安全韧度，强化综合平台安全防护强度，提升信息安全事件响应速度。