对广西土地储备资金预算管理的思考

随着《中华人民共和国预算法》的深入实施，财政部门对土地储备资金预算管理日益严格，并将之纳入预算绩效考评范围。为更好地适应财政预算精细化管理的要求，充分发挥土地储备资金促进土地储备工作持续健康发展的作用，笔者在分析当前广西土地储备资金预算管理现状、存在问题的基础上，提出加强土地储备资金预算管理的建议。

一、广西土地储备资金预算管理的现状

2016年以前，国家未对地方政府性债务进行严格管控，广西各地土地储备机构的收储资金大多数通过向金融机构融资贷款来筹集，资金使用受财政部门预算管理约束较少，储备机构对收储资金的预算管理也不够重视，存在资金粗放管理的情况。2016年之后，国家明确要求各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备资金来源只能在财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定债务限额内通过发行政府债券筹集解决。2018年财政部、自然资源部新修订了《土地储备资金财务管理办法》，进一步强调土地储备资金收支预决算管理和实施绩效评价工作，对土地储备资金预算管理提出了更加严格的监管要求。

当前，全区大多数土地储备机构每年基本上都能按照规定及时编报土地储备资金收支预算，上报同级自然资源主管部门审核、财政部门审定后执行，但少部分市、县受制于财政困难，在年中有资金需求时采取追加拨款的方式解决。据不完全统计，2018年全区共投入土地储备资金约332亿元，其中，财政拨款119亿元，发行土地储备专项债券202亿元，其他渠道筹集11亿元，当年度实际支出约274亿元，支出执行率为82.53%。同时，部分地方土地储备资金预算还纳入了财政预算绩效考评范围，如自治区本级、南宁市、崇左市，这三地在申报收储资金预算的同时，需同步编报项目支出绩效目标，每年末由财政部门组织开展支出绩效评价工作。

加强预算执行考核、规范支出行为、强化绩效评价结果运用等管理手段，能倒逼土地储备机构重视土地储备资金的预算管理工作，合理安排土地储备规模，在防范财政风险、提高财政资金使用效益方面发挥了很好的作用。但土地储备工作具有项目收储周期长、业务涉及部门多、工作环节程序复杂，以及征地拆迁存在不确定性等特性，因此需要安排收储资金保持一定的灵活性，这与财政资金预算管理的刚性要求不相适应，一定程度上影响了土地收储工作。

二、广西土地储备资金预算管理存在的问题

（一）收储资金预算难以按实际需求编制

为保障地方经济社会发展用地需求，各地每年的收储资金需求很大，而在现行政策下，土地储备资金的来源只有财政拨款和土地储备专项债券两种渠道。但国家对土地储备专项债券额度分配及发行管理日益趋紧，2020年国家更是不安排土地储备专项债券额度。在此情况下，各土地储备机构对下一年度收储资金预算基本上不能按照项目实际资金需求来编制，而是由当地财政可用财力来决定，这对项目收储工作影响很大。

（二）收支预算编制与实际情况差异大

按规定，土地储备机构应于每年的第3季度参照本年度土地储备计划编制下一年度的土地储备资金收支预算，但受征地拆迁工作不可控、土地市场波动、政府临时决策等因素影响，下一年度的土地储备工作将发生很大变化，编制的收支预算与土地储备工作实际难以匹配。以广西自治区本级土地储备机构为例：2018年编制土地储备资金预算为3.62亿元，土地出让收入征收计划8.26亿元，而当年度的实际支出为6.62亿元，土地出让收入仅0.05亿元；2019年预算为5亿元，土地出让收入征收计划50亿元，实际支出达到61.99亿元，土地出让收入41.34亿元。另外，在未开展权属调查和实地丈量之前，拟收储地块涉及的青苗补偿、地上建（构）筑物拆迁量及补偿金额难以准确预估，这也会给准确编制收储资金支出预算增加难度。

（三）资金支出频繁申请调整

收储资金支出进度受多重因素影响，需要不断申请调整才能符合预算管理要求。一是收储资金需求受土地市场变化影响较大，项目收储和供应方式需根据市场的“冷热”变化不断调整，收储资金需求也随之变化。二是项目进展受部门配合程度影响。项目收储周期长，且涉及规划调整、用地报批、征地拆迁、前期开发、土地供应等诸多环节，需由自然资源、征拆、环保、发改、住建等多个部门参与实施才能完成，工作进度依赖各部门的配合程度和工作难易程度，土地储备资金支出亦需同步视情况随时进行调整。三是资金支付进度由征地拆迁工作进度决定。征地拆迁工作存在诸多不可控因素，每年预算安排的收储资金往往不能按原定预算执行，支付进度在时间上很难把控，经常出现当年预算的收储资金无法全部支出或不够支出的情况，同时还要根据收储工作的变化不断调整使用方向和用途等。但按照预算精细化管理的要求，项目支出要细化到具体经济分类和功能分类；预算一经批复，不得自行调整，在各项目间资金未经批准不能调剂使用；资金调整额度作为重要的考评因素之一影响下一年度资金安排；年内支出预算执行率要达到90%以上；设置的预算绩效目标经批复后未经批准不得调整等。如果按年初设定的绩效目标和支出进度进行考核，几乎不可能完成任务。

（四）预算绩效目标设置混乱、保守

按绩效管理要求，土地储备机构需根据收储资金预算同步编制项目支出绩效目标，但财政部门预算绩效管理是针对所有项目支出所作出的管理规范，比较宽泛和格式化，财政部门制定的项目支出绩效目标设置了规划中期目标和年度目标，各分项指标又分三级指标，一级指标分为3项，二级指标分为9个指标，三级指标由各单位根据项目支出情况自行填报。指标多且复杂，而土地储备资金预算绩效只作为一个预算项目之一，并没有相对明确细化的考评要求，这使得各个土地储备机构填报比较随意、混乱，有的把全年的收储资金预算作为一个整体设置绩效目标，有的按收储片区设置绩效目标，有的细分到每个项目地块设置绩效目标，三级指标设置更是多样化。同时，为年终能顺利通过绩效考评，各个储备机构在设置各项绩效指标值时基本上都是就低不就高，起不到通过绩效考评促进资金使用效率的作用。

三、建 议

（一）多措并举，保障土地储备资金来源稳定充足

土地储备机构要加快储备土地供应，增加土地出让收入，加速储备资金回笼，确保财政可用财力持续保持在合理区间。协调财政部门从土地出让收入中进一步提高计提国有土地收益基金比例，确保土地储备工作有一个稳定的资金来源，促进土地储备工作良性循环发展。同时，在目前土地储备专项债券政策没有完全废止的情况下，要继续做好土地储备专项债券申报发行的前期工作，评估项目收益风险，对未来收益良好的项目要积极争取国家支持，尽可能获得适当额度发行债券，作为土地储备资金来源的有益补充。

（二）科学研判，合理编制土地储备资金收支预算

在编制下一年度土地储备资金收支预算时，土地储备机构首先要对土地市场变化进行充分研判，对拟收储的项目进行现场踏勘，充分了解项目的空间规划、权属性质、地上物分布、基础设施配套等情况，在开展可行性分析论证、认真做好收储资金测算后，按照可控、适度原则合理确定下一年度土地储备的规模，避免过分保守或冒进。其次，要加强与自然资源主管部门和财政部门的沟通，争取支持，在两个部门指导下结合地方财力合理编制土地储备资金收支预算和设置预算绩效目标，以免出现储备资金收支预算过大或过小。

（三）灵活调剂，整体考核，确保土地储备资金支出预算执行到位

在预算执行过程中，需要与财政部门加强沟通，申请允许对储备项目涉及经济分类科目之间的金额进行自行调剂，报财政部门备案即可；经财政部门批准，允许在第4季度根据项目推进情况调整一次项目收储资金预算，并以最终调整预算数作为年度支出进度的考核基数，相应调整绩效目标，调整资金变动幅度不纳入年度预算绩效考核，不影响下年度收储预算资金安排。另外，为确保预算执行到位，要加强组织领导，由地方政府建立由政府、发展改革委、财政、自然资源、住建等部门组成的土地储备委员会，充分发挥统一指挥和统筹协调作用，强化部门间协同配合，在各时间节点检查跟进、督促执行，对达不到预算目标要求的实行问责，通报批评并进行整改。土地储备机构作为土地储备资金的归口使用部门，在年初土地储备资金预算批复后，也要及时将工作内容分解到相关部门，明确各阶段资金支付时间要求，确保原设定的各项绩效目标顺利完成。

（四）科学细化，规范设置预算绩效目标

土地储备机构应充分考虑土地储备工作的特性，结合土地储备各环节需要完成的工作内容、工作量等情况，把年度收储资金预算作为一个整体设置绩效目标。各单项指标应根据政府已批复的年度实施土地储备项目计划数、计划新增收储面积、计划供应储备土地面积等指标进一步细化设置各项绩效指标。通过合理、科学细化设置各阶段指标值，确保项目收储工作实施有明确目标任务，后期预算绩效考评可量化、可考核。