普惠金融背景下村镇银行“支农支小”存在的问题及对策研究

张婧婷 童志熠 赵学康

(吉首大学，湖南 吉首 416000)

金融危机的爆发，让人们意识到了金融体系平衡的重要性，目前我国银行业务主要围绕着大型企业，资源总体向东南部发达地区倾斜，小微企业和三农成了金融服务的空白区。为了破解这一困境，可以以地方小额信贷作为突破点，为三农和小微企业提供小额信贷服务的同时，也促进了以小额信贷为主要业务的村镇银行的发展，二者互惠互利，普惠金融则为小额信贷的发展提供了生存土壤。近年来，村镇银行发展迅速，已成为农村金融的一支重要力量，《2019村镇银行年度总结》指出：自2007年3月我国首家村镇银行成立至今的13年发展历程中，全国已设立1 631家村镇银行，覆盖了31个省份，县域覆盖率达到70.6%，我国村镇银行体系不断完善。但在村镇银行不断发展的过程中，由于受到银行内部控制和外部监督的影响，使得村镇银行在发展中出现了一些问题。为此，笔者基于信息不对称理论和政府干预理论，从村镇银行自身与外部两个方面，对村镇银行目前存在的问题进行分析，探讨村镇银行发展困局的破解之道。

1 相关概念界定及理论基础

1.1 相关概念界定

村镇银行是指在农村地区设立的，服务对象主要为三农和小微企业的银行业金融机构。村镇银行的建立完善了农村金融体系，与农业银行相比，村镇银行的服务对象更加下沉，促进了普惠金融的推广。

普惠金融是指以农民、小微企业等特殊群体为重点服务对象，为其提供有效、平等的金融服务，以实现机会平等和商业可持续的目的。普惠金融作为一种金融公平的体现，消除了金融服务中的歧视，为三农和小微企业提供公平的信贷服务、金融融资渠道，有效满足其金融服务的需求。

支农支小是指加大对三农和小微企业的金融支持力度，降低相关经济实体融资成本。由于大量有限资源直接或间接流入大型企业、国有企业、房地产等高利润区域，农民和小微企业的金融需求长期得不到满足，金融和实体经济发展的不平衡不仅制约了实体经济的健康，而且加剧了金融风险。加大对“支农支小”的扶持力度，是我国全面完成小康建设的必然要求。 “支农支小”不仅有利于普惠金融的实施和金融业的可持续发展，而且有利于促进双创、社会公平和社会和谐。

1.2 理论基础

1.2.1 信息不对称理论。 信息不对称理论指出，在交易过程中，交易双方由于地位的不同而获得的信息是不同的，从而导致地位高、信息量大的一方获得更多的利益。这种信息不对称主要表现在对农民和小微企业放贷的过程中，由于农民和小微企业一般规模较小，内部管理不规范，缺少有效抵押物，导致银行在贷款时为了确保贷款人的还款能力，需要花费较大的成本调查贷款人信息，为了平衡银行收益，银行贷款的利率也会提高，这也直接导致了农民和小微企业“融资难、融资贵”等问题。

1.2.2 政府干预理论。 20世纪30年代的金融危机暴露出金融行业只依赖市场调节所存在的弊端，此后，国外对政府应在市场经济中发挥的作用进行了详细的研究。在此背景下，政府干预理论提出，在市场经济发展过程中，不能只依靠市场自身的作用，政府应该主动对市场进行干预，以确保市场的平稳运行。相较于农业银行、农村信用社等老牌金融机构，村镇银行起步晚，服务对象为农村地区且比起前者更加下沉的市场，农业与生俱来的弱质性使得村镇银行的发展艰难，急需寻找解决方案以突破困境。

2 村镇银行存在的问题及原因分析

2.1 存在的问题

2.1.1 信贷配置资源偏离定位。 尽管村镇银行设立的根本目的是通过一系列的措施，为农村地区金融发展创造环境，为三农和小微企业提供普惠金融，但近年来随着经济下行、金融风险增加且三农和小微企业获得的利润微薄，导致一些村镇银行在支农支小的定位上出现了偏移。满足农村地区经济发展的融资需求作为村镇银行的立身之本，但一些村镇银行在发展过程中偏离支农支小的本心，将资金抽离农村，还有一些村镇银行企图“抄近路”，将资金挪用至房地产和其他限制领域，不仅不能解决三农、小微融资问题，还大大增加了金融风险。

2.1.2 融资成本高。 成本的高低是决定一个企业能否生存下去的关键之一，村镇银行普遍存在融资成本较高的问题，这个问题主要是由于农民和小微企业缺少有效抵押物，银行借贷风险大而导致的。在村镇银行业务中，抵质押类贷款占比一直高于保证类贷款占比，且之间的差距越来越大，反映出村镇银行对缺少有效抵质物的农民和小微企业贷款意愿不足，这就导致很多农民和小微企业的贷款需求得不到满足。再者，融资成本的增加导致银行的利润率下降，由《2019村镇银行年度工作总结》中可知，2019年村镇银行的平均资产利润率仅为0.42%，《2019四季度银行业保险业主要监管指标数据情况》中指出商业银行平均资产利润率为0.87%；较低的资产利润率严重制约银行的盈利性，使得该行难以形成规模效应，影响其可持续发展。

2.1.3 防控风险能力弱。2019年村镇银行的资本充足率为11.3%，而《2019农业银行年报》显示农业银行的资本充足率为16.13%，商业银行为14.64%；村镇银行的不良贷款率为4%，与此相比，商业银行不良贷款率为1.86%。较低的资本充足率和远高于银行平均值的不良贷款率给村镇银行带来了更高的风险，抗风险能力的不足制约了村镇银行可持续的发展，村镇银行的长期发展势必要求提高抗风险的能力。

2.2 原因分析

2.2.1 金融产品同质化严重。 改革开放以来，国家大力发展农村经济，各地区纷纷立足于自身特色，发挥地区特长，探索出了各具特色的发展道路，形成了各具特色的农业产业集群，不同地区、不同类型、不同行业的农户有着不同的需求，对村镇银行金融产品及服务多样化的需求日益增强。而村镇银行的一些产品只是照搬以往的产品模式，没有以客户的角度去思考客户需求，产品和服务创新跟不上农村发展的步伐，导致村镇银行“支农支小”的定位出现偏离。

2.2.2 缺少有效抵押物。 “融资难”是银行融资成本高的一个具体的体现，由于村镇银行的服务对象主要分布在农村地区，农民没有不动产或者所拥有的不动产价值较低；小微企业处于创业初期，经营场所甚至设备多为租用，缺乏有效抵押物，抵质贷款难度大。然而，为了控制自身的业务风险，银行通常除了对优质客户提供信用贷款外，还采取一些担保措施，导致了“融资困难”和“融资成本高”的问题。

2.2.3 风险管理制度的不完善。 相较于农商行早期扎根于农村地区，实力雄厚，村镇银行起步晚、底子薄、风险管控不完善、缺乏有效防控风险的经验，应对农村市场错综复杂的形势的能力不足。有效的风控管理从放款时落实审查，到贷款后的管控机制，全程都需要明确相关人员责任，严格按照银行内部程序办事。村镇银行虽然制定了《村镇银行信贷管理办法》《事后监督管理办法》《授信后管理》等相关的规章制度，但实际的贷前审查、信用评级、抵押物评估、贷后监督等程序仍然存在不少的漏洞。其次，村镇银行的服务对象主要为农民和小微企业，农民生产较为分散，缺少有效抵押物，对自然环境的依赖性强，抵御自然灾害的能力弱。而小微企业同样也存在着规模小、资金少、抗风险能力差等问题，一旦出现地区性自然灾害或市场波动，由于缺乏有效的对冲与规避风险能力，便会造成其财产的巨大损失。

3 优化村镇银行“支农支小”的具体对策

3.1 内部控制因素

3.1.1 完善内部控制制度。① 内部控制的完善需要强化银行内部控制的制度，在企业外部环境发生变化时，及时修改完善内部控制制度，一个全面、规范的内部控制制度可以促进村镇银行加快适应当地的环境。②为了确保制度的执行力，所有流程都必须严格按照制度规范执行，制定行为规范考核标准和惩戒措施，将各环节的责任明确到个人，对于存在不规范行为的环节，应当严格追究相关责任人的责任。③加强内部监督，用完善的规章制度约束高级管理层的权力，避免高级管理层手中的权力过于集中和滥用权力；对员工进行专业培训，提升专业素养，保证服务质量和专业水平；强化激励机制，对于业务能力强、工作踏实的员工给予物质上的奖励和精神上的表彰，对于消极怠工、违反银行内部制度的员工，制定相应的惩罚措施，对于员工不合规行为予以严格惩治。

3.1.2 提高战略和产品创新力。 针对村镇银行金融产品同质化严重，缺少面向当地特殊需求的产品的问题，可以充分运用创新思维，在降低金融风险的同时创新银行担保方式。①村镇银行充分扎根于农村地区，金融产品的创新可以根据当地经济发展特点，将三农和小微企业的需求与当地种植业、养殖业等行业结合起来，鼓励员工积极了解相关行业知识，有针对性地研发金融服务和产品，例如推出“茶叶贷款”“蔬菜大棚贷”等种植类贷款和“生猪贷”“养鸡贷”等养殖贷款，满足三农和小微企业的切实需求，增强客户黏度。②多多学习其他农村银行的先进经验，研究经营良好的村镇银行的成功方法，分析在外部环境相似的情况下这些优秀典例银行的成功经验。例如，嘉善联合村镇银行根据当地客户需求，对自身产品进行创新，开发了“联合宝”“定期宝”“增利宝”等创新性存款产品，受到广大客户的欢迎；推出了“杜鹃小额贷款”“创业贴息贷”“安居贷”等信贷产品，有效解决了三农和小微企业“融资难”的问题；创新担保方式，以嘉善县“强村计划”为着力点，支持建设“美丽乡村”，推进“三权三抵押”贷款业务，促进农村金融发展。截至2019年11月末，该行各项贷款中涉农贷款余额为184 994万元，占各项贷款余额的96.9%，贷款总户数5 150户，历年累计贷款共发放216.55亿元。嘉善联合村镇银行重点支持了三农和小微企业的发展，为当地经济的繁荣作出巨大的贡献，不仅充分体现了村镇银行支农支小的市场定位，也为其他村镇银行提供了可借鉴的成功经验。

3.2 外部监管因素

3.2.1 强化监管队伍建设。 加强县域金融监管队伍建设，适当向基层银保监管队伍倾斜资源，确保基层队伍能够下沉到县办。同时，进一步加强监察部门各级内设机构设置，为各部门划清责任线，加强部门间协调配合，协调部门间沟通不畅的问题。对监管部门设立考核机制和考核标准，同时设定村镇银行支农支小的长期目标和短期目标，将目标执行完成情况与监管部门的绩效考核挂钩，充分刺激监管部门发挥作用。

3.2.2 完善监管工作方式。 完善村镇银行业务办理过程中的数据监测，强化对非现场监管数据的动态监测，加强监管系统使用率，对银行运营过程持续跟进监控，在日常工作中做好随机抽查，避免某些银行为了达到绩效考核在检查之前弄虚作假。注意控制数据真实性，从源头上控制数据质量，禁止数据编造、篡改行为的发生。加强监管体系建设，规划村镇银行在“支农支小”方面的目标，按照完成时间划分为长期目标和短期目标。针对长期偏离定位的村镇银行，基层监管部门除了对其进行约谈、提示等直接措施外，还可采取一些间接措施，如：村镇银行支农支小的贷款占银行总贷款的占比过低，可以适当限制银行除三农和小微企业贷款以外的贷款发放。

3.2.3 完善法律体系建设。 在坚持市场化的基础上，为商业银行的差异化提供法律支持，促进各类商业银行根据各自不同的资源确定适合自身发展的运营定位，进行差异化运营细分市场，在金融市场中发挥不同的作用。逐步完善对银行“支农支小”相关立法，资源适当向农村地区倾斜，扶持三农和小微企业，破解三农、小微企业融资“瓶颈”，实现普惠金融。同时，可以制定农村金融专项立法，将村镇银行“支农支小”的经营定位合法化，要求其定期汇报 “支农支小”目标完成情况，明确银行监管部门对村镇银行“支农支小”的定位监管责任，确保村镇银行将“支农支小”作为银行的立足点和经营重心，促进国家支农支小的扶持政策落地实施。