内蒙古气候可行性论证业务档案开放利用适宜性研究

郭明霞

(内蒙古自治区气候中心，内蒙古 呼和浩特 010051)

1 内蒙古气候可行性论证档案开放利用现状

新修订的《中华人民共和国档案法》对档案开放利用进行了全面的修订，加大开放力度，提升档案服务便利和共享。内蒙古气候可行性论证档案有档案记载起至今已有近20年，涉及规划、公共设施、能源、交通等涉及经济社会建设和民生的重大工程、重点项目的气候可行性论证工作。气候可行性论证在内蒙古自治区范围内开展年限较短，但对合理开发利用气候资源，避免或者减轻规划和建设项目实施后可能受气象灾害、气候变化的影响，或者可能对局地气候产生的影响具有重要意义，将该类档案予以开放利用对推动相关业务服务发展具有重要意义。目前国际上普遍采用“开放为原则、不开放为例外”的档案公开基本原则，将档案利用效率扩大，发挥档案的积极作用。气候可行性论证档案在国内没有统一规范，对档案的公开原则不明确，档案利用制度还存在空白，需要尽快制定相关档案公开的基本规定。

2 档案开放利用提升档案服务便利与共享

气候可行性论证业务档案还没有完备的开放利用规定，因其涉及经济社会建设和民生等领域，应当设立专门的档案开放利用规定，有利于安全有效地利用档案。

2.1 档案社会开放期限确定规则

《档案法》明确“县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放”，档案开放时间由原三十年变更为二十五年，为档案利用提供了时间上的便利条件。气候可行性论证以技术性服务为主，并且逐步在技术标准、系统建设等方面规范健全，不同类型的气候可行性论证业务档案应当具有不同的开放期限。例如：城市规划如果涉及涉密数据的，应当不予以公开；能源类、交通类涉及对安全可能构成威胁等不宜公开情形的，也应当不予以公开。但具有一定指导性质的，例如：气候可行性论证中公共设施、生态、农牧业等方面具有对当地经济社会发展和人民生活福祉有重要指导意义的档案，应当在满二十五年后向社会开放。因此，开放期限的确定应当有不同的标准。气候可行性论证的档案开放期限可以通过主管部门制定制度并进行社会公布、制定行业标准或地方标准、地方出台相关政策等形式进行明确，因气候可行性论证范围仍在逐渐扩大，涉及经济社会民生的多个领域，还应注意开放期限的普适性。

2.2 定期公布开放档案目录

2.2.1 档案公开内容。 梳理档案公布清单的内容、条款，划定责任范围，明确公开内容，制定相应的规范或标准。气候可行性论证业务档案主要用于为政府、业主提供业务服务产生的合同文本、论证报告、评审通过材料及其他相关材料。对于业务服务合同文本不具有业务档案的再利用价值，应当不纳入档案公开内容；论证报告中涉及国家秘密和其他不宜公开情形的，不应当公开；论证过程中产生的气象数据，应当在气象相关法律法规规定的范围内进行公开；对论证报告中具有共性的内容、起到实际指导作用的内容及通过评审的材料等应当予以公开，尽快用于指导实践。气候可行性论证还会形成部分管理类档案，主要涉及政策、文件等具有指导性的文件，经上级主管部门批准，应当向社会公开。

2.2.2 档案公开方式。 分类公布气候可行性论证业务档案目录，参考数据共享服务管理相关规定，应当在上级主管部门审核的基础上，通过门户网站、正式文件印发等方式进行公布，公布渠道应当具有官方性。气候可行性论证业务档案的公开目录，应当制定统一标准，注明形成时间和使用范围，档案应当按年份和分类进行排序。档案公开目录应当由档案主管部门负责人批准，经上级主管部门统一向社会公开。

2.2.3 档案公开程序。 公开应当具有审查程序。应当由档案主管部门成立2人以上的工作组，对档案公布目录进行初审，要严格遵循档案公开的基本原则和限制性条款。初审目录应当由具有档案鉴定能力的部门进行复审，审核意见应当提交上级主管部门进行终审，并提出明确公开与否的意见。

公开应当具有复核程序。①实时倒查，建立主动复核机制，由档案审核人员对已确定公开的目录进行实时倒查，发现疑问应及时终止公开，并启动二次审查程序。②滚动复审，新西兰《2005年公共档案法》规定：公共档案馆的限制利用期限可以根据档案馆馆长的书面要求，在公开登记册中登记限制开放之日起满10年后进行复审。虽然复审时限较长，但具有可借鉴性，滚动10年复审，有利于对档案的公布起到监督和纠错作用。③提请审查，建立公众异议机制，畅通公开复核渠道，由公众对已公开档案提出质询，由档案公开机构组织进行复核。

2.3 档案开发利用拓展应兼顾安全性

2.3.1 对档案的限制给出明确界限。 档案限制内容应当明确，对于涉密内容应当明令禁止对外公开；对于一定范围或时间内不宜公开事项，应当通过限制性条款予以明确；要给出档案开放利用的鉴定和控制机制，利用政策的强制性实现安全可控的目的。在限制界限范围外的，应当开放档案利用权限，便于档案内容可以实际指导日常气候可行性论证。档案公开初期，还应对限制界限在一定范围内进行试行，及时调整档案的限制界限范围，做到既保证档案的安全，又便于档案在实际工作中的利用效率。

2.3.2 减少自由裁量权。 档案业务人员、管理人员及主管部门应当严格遵守相关制度，建立与制度相适应的程序，避免工作中的自由裁量，减少人为因素对档案公开和安全性的影响。档案的公开应当实行留痕管理，档案公开应当制作公开日志，对档案公开事项的制作、审核、批准全流程进行记录，档案公开日志应便于查询，形成追溯机制。

2.3.3 建立追责机制。 对于确实因工作责任导致的安全性、不可逆后果的，应当追究其责任。要建立档案公开工作机制，明确档案公开导致的安全责任划分，制定主要责任人、直接责任人和责任单位的责任处罚方式。

2.3.4 对气候可行性论证工作政策制定提供支持。 随着档案的积累，气候可行性论证业务档案归档率逐年提升，档案数量成倍数增长，档案收集、整理和利用等方面共性问题凸显，能够为论证工作的政策制定提供基础依据。档案公开后，定期对档案公开内容和方式进行调研，及时开展档案问题的归纳整理，形成档案工作的总结报告，将档案数据和问题成因予以深入分析，是对档案政策制定的数据支持和档案角度技术保障。

3 气候可行性论证业务档案开发利用未来发展规划

3.1 打破开放时限，形成智能型动态公开策略

《档案法》缩短开放期限，主要是为了在安全的前提下更好地利用档案资源。档案具有长期稳定性，有些档案可能不需要二十五年的封闭性限制，突破对年限的界限，形成具有评价体系的智能型动态公开策略，通过评估机制形成科学的开放期限，实时动态进行评估，及时对达到安全开放级别的档案进行公开，最大限度激发档案自身价值，有助于档案发挥更大的作用。

3.2 与行政权交界点的权利责任共担

档案开放利用的主体仍应以档案部门为主，档案的公开与否、公开程度及公开程序则由档案主管部门进行约束，行政权和档案管理权限具有交界点。行政权对档案的开放具有约束力，但应当遵循档案开放的自身实际，减少行政权对档案公开的测评体系的行政干预；档案开放利用主体也应当在行政权约束范围内，行使档案公开权限；档案开发利用的权利和责任应当共同承担，但又要有所侧重。

3.3 限制性开放一定是基于安全前提

档案除了记录功能，也有对信息记载的封闭性管理，档案安全是档案生命期的重要保障，档案的开放前提仍然是安全。利用程序或规则进行约束，同时辅以行政部门和公众参与监督，提升档案安全监管手段，多重保障档案的安全。

档案的开放利用是此次《档案法》修订的一个重要内容。充分发挥《档案法》作用，为气候可行性论证业务服务提供更便捷和共享范围更大的安全利用环境，发挥档案在推动业务发展过程中起到的重要作用，切实将档案与业务密切联系，形成互促发展机制。